Соотношение контрольных и надзорных функций при производстве дознания органами внутренних дел

Размещено на http://allbest.ru

^{1Санкт-Петербургский университет МВД России}

²Ростовский юридический институт МВД России

Соотношение контрольных и надзорных функций при производстве дознания органами внутренних дел

^{1Виноградов Андрей Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент.}

доцент кафедры уголовного процесса

^{2Диденко Николай Сергеевич, кандидат юридических наук.}

начальник кафедры уголовного процесса

Аннотация

В статье анализируются такие уголовно-процессуальные категории, как «ведомственный контроль» и «прокурорский надзор». На примере контроля и надзора, осуществляемых за производством дознания, авторы демонстрируют, что данные понятия устарели, в связи с чем их механизмы требуют совершенствования как на уровне понятийного аппарата, так и на практическом уровне. Ведомственный контроль, осуществляемый начальником органа дознания и начальником подразделения дознания, а также прокурорский надзор настолько пересекаются друг с другом, что разграничить их в настоящее время практически не представляется возможным. С учетом этого авторы предлагают заменить их посредством введения в официальный оборот нового единого понятия - процессуальное руководство, которое может осуществляться как на ведомственном, так и на надведомственном уровнях.

Ключевые слова: процессуальное руководство, контроль, надзор, дознание, органы внутренних дел, уголовный процесс, уголовное судопроизводство.

Abstract

The ratio of control and supervisory functions in the conduct of an inquiry by the Internal Affairs Bodies

Vinogradov Andrey Sergeyevich. Associate Professor, the Department of Criminal Procedure, St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law, Associate Professor.

Didenko Nikolay Sergeevich. Head of the Department of Criminal Procedure, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law.

The article analyzes such criminal procedure categories as «departmental control» and «prosecutor's supervision». Using the example of control and supervision carried out over the production of an inquiry, the authors demonstrate that these concepts are outdated, and therefore their mechanisms require improvement both at the level of the conceptual apparatus and at the practical level. The departmental control exercised by the head of the body of inquiry and the head of the unit of inquiry, as well as the prosecutor's supervision, overlap so much with each other that it is practically impossible to distinguish them at present. With this in mind, the authors propose to replace them by introducing a new single concept into official circulation - procedural guidance which can be implemented both at the departmental andsupra-departmental levels.

Keywords: procedural management, control, supervision, inquiry, internal affairs bodies, criminal procedure, criminal proceedings.

Дознание в органах внутренних дел выступает в качестве одной из важнейших функций осуществляемых органами внутренних дел, которая заключается в проверке сообщений о преступлениях, принятии по полученным результатам соответствующих процессуальных решений, производстве неотложных следственных действий до передачи уголовного дела следственному органу, а также в проведении по возбужденным уголовным делам предварительного расследования в форме дознания.

Вся эта деятельность облечена в процессуальную форму и требует руководства со стороны уполномоченных на то должностных лиц. В качестве таковых в настоящее время выступают начальники органов и подразделений дознания, обладающие полномочиями как административного, так и процессуального характера, а также прокурор, который осуществляет надзор за законностью действий и решений органов дознания в целом.

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - УПК РФ) в последние годы подвергался множественным изменениям и дополнениям, в результате чего в настоящее время сложилась особая модель процессуального руководства дознанием, аналогов которой нет в других государствах. Такая эволюция стала возможной в связи с реализацией определенных научных представлений о процессуальной самостоятельности ведущего расследование уголовного дела должностного лица, концептуальных подходов о контроле, надзоре и руководстве его деятельностью. В этом отношении определенной вехой явились изменения и дополнения, внесенные в УПК РФ в 2007 г. Именно тогда была внедрена функциональная дифференциация указанных направлений и созданы две различные модели их осуществления.

Основные идеи той реформы состояли в том, чтобы обеспечить процессуальную самостоятельность следователя и наряду с прокурорским надзором создать эффективную систему ведомственного контроля. Однако изменения 2007 г. коснулись и дознания, отразившись на процессуальной самостоятельности дознавателя, а также полномочиях его руководителей - начальников органов и подразделений дознания. При этом прокурор сохранил свой статус как важнейшего субъекта процессуального руководства дознанием, одновременно с выполнением функции надзора за законностью его производства. В уголовно-процессуальной науке нет единой точки зрения относительно целесообразности параллельного существования достаточно жестких по содержанию контроля и надзора за производством дознания. Так, О.В. Химичева обращала внимание на то, что такое сочетание является неэффективным [1, с. 3].

В любом случае можно констатировать, что в настоящее время вопросы процессуального руководства дознанием продолжают оставаться недостаточно исследованными. Как в теории, так и в практике отсутствует понимание его юридической сущности и соотношения с функциями контроля и надзора. Это свидетельствует о том, что дальнейшие научные разработки этих категорий являются востребованным с точки зрения совершенствования деятельности подразделений дознания как в целом, так и входящих в состав органов внутренних дел, в частности.

Упорядочивая элементы понятийного аппарата, прежде всего, необходимо разобраться с соотношением таких терминов, как «контроль», «надзор» и «руководство». Стоит отметить, что среди процессуалистов нет единства в понимании этих категорий. Некоторые авторы проводят различие между процессуальными контролем, надзором и руководством, однако определения термину «процессуальное руководство» при этом не дают [2]. Речь о процессуальном руководстве ведет и А.В. Образцов, который видит его сущность в применении такого средства, как дача указаний о производстве следственных действий. Как указывает автор, нередко процессуальное руководство подменяется процессуальным контролем [3, с. 33-34].Что следует понимать под процессуальными контролем, надзором и руководством, и как соотносятся эти понятия между собой?

В справочном словаре Н.Г. Филимонова контроль определен как «наблюдение или проверка действий (деятельности) каких-либо лиц или учреждений; контроль может иметь своею целью проверку:

а) достоверности (напр. проверка отчетности со стороны правильности произведенных записей и проч.);

б )закономерности (соответствия закону, уставу, правилам внутреннего распорядка и т. д.);

в) целесообразности действий данного лица или учреждения» [4].

Что касается надзора, то Т.Ф. Ефремова дает ему такое определение: «наблюдение, присмотр за кем-л., чем-л. с целью контроля, охраны и т.п.» [5]. Очевидно, что такая дефиниция, в которой при определении одного понятия используется другое, делает контроль и надзор трудно отделимыми друг от друга.

В.П. Беляев, разграничивая рассматриваемые понятия, выделяет их характерные признаки.

Контроль:

- представляет из себя непрерывный процесс;

- охватывает все подконтрольные субъекты за одинаковый интервал времени;

- имеет целью обеспечение законности и безопасности, достижение целевых показателей, корректировку управляющего воздействия на контролируемую сферу.

Надзор:

- является правоохранительной деятельностью;

- осуществляется в отношении неопределенного круга лиц;

- осуществляется выборочно с доведенной до общего сведения частотой надзорных мероприятий;

- имеет целью обеспечение законности и безопасности [6, с. 37].

Из этого можно сделать вывод, что надзор и контроль - это не синонимичные понятия, и у каждого из них имеется свое лексическое значение. Но в то же время применительно к практической деятельности правоохранительных органов эти понятия настолько переплелись, что, скорее, превратились в юридические штампы, между которыми крайне сложно провести четкое разграничение. Это и свидетельствует о том, что в отношении контрольной и надзорной деятельности в рамках уголовного судопроизводства в целом и осуществления дознания, в частности, назрела необходимость выработки нового понятия, которое имело бы четкое определение и характерные признаки.

Руководство в энциклопедической литературе определяется как «деятельность по определению целей и путей их достижения; стратегия развития и управления» [7]. Руководством также называется «процесс чьего-либо определения задания кому-либо и контроль за его выполнением» [8]. С учетом этого, мы видим, что, по сути, понятие руководства, являясь более широким, охватывает собой понятия и контроля, и надзора.

В органах внутренних дел соответствующими должностными лицами руководство осуществляется по всем направлениям их деятельности, в том числе и за производством дознания. Безусловно, такое руководство во многом носит организационный и управленческий характер. Оно регламентируется нормативно-правовыми актами об органах внутренних дел и не относится к предмету нашей работы. Однако как часть общего руководства можно выделить руководство процессуальное, которое урегулировано нормами уголовно-процессуального права. На практике процессуальное и непроцессуальное руководство тесно взаимосвязаны и взаимодополняют друг друга. Такой вывод, в частности, можно сделать из анализа приказа МВД России от 15 июня 2020 г. № 430 «Вопросы организации деятельности подразделений организации дознания (подразделений дознания) территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации» [9], где сказано, что на начальников органов внутренних дел возлагаются полномочия по обеспечению законности и эффективности функционирования подчиненных подразделений и должностных лиц при производстве дознания, а также соблюдения ими установленных законом сроков. Очевидно, что, эти задачи решаются посредством реализации как непроцессуальных, так и процессуальных средств. Процессуальную часть руководства производством дознания не без оснований именуют ведомственным контролем. Ведомственный контроль за деятельностью дознавателей и производством ими расследования предварительного расследования в форме дознания, как известно, осуществляют два участника уголовного судопроизводства - начальник подразделения дознания и начальник органа дознания. Ведомственный контроль за производством дознания направлен на соблюдение законности, прав участников досудебного производства, а также установленных законом сроков.

Необходимо понимать соотношение понятий «орган дознания» и «подразделение дознания». Если органом дознания в уголовно-процессуальном смысле выступает орган внутренних дел (или иной орган, указанный в ст. 40 УПК РФ), то подразделением дознания - специально организованное структурное подразделение данного органа, занимающееся производством расследования в форме дознания. Другими словами, орган дознания и подразделение дознания соотносятся как целое и часть.

Статус начальника подразделения дознания впервые появился в уголовно-процессуальном законодательстве России в июне 2007 г. - в результате уже упомянутой нами реформы в сфере ведомственного контроля и прокурорского надзора за досудебным производством. В ходе реформы начальник следственного отдела был заменен новым участником - руководителем следственного органа, - который «оттянул» на себя ряд надзорных полномочий прокурора. При этом за дознанием прокурорский надзор сохранился практически в полном объеме. В результате реформы для более качественного ведомственного контроля за деятельностью дознавателей впервые и был «учрежден» процессуальный статус промежуточного начальника - начальника подразделения дознания. В настоящее время начальник подразделения дознания отнесен законом к группе участников со стороны обвинения, хотя изначально законодатель проявил некоторую «забывчивость» и не указал данного участника в п. 47 ст. 5 УПК РФ. Не вызывает сомнения, что начальник подразделения дознания, который уполномочен не только давать дознавателю указания о направлении расследования, но и сам наделен правом осуществлять расследование в полном объеме, является носителем обвинительной функции. Анализ полномочий начальника подразделения дознания, предусмотренных ст. 40.1 УПК РФ, показывает, что этот участник действительно занимает руководящее положение и осуществляет контроль за деятельностью подчиненных ему дознавателей. Об этом прямо свидетельствует используемая инфинитивная форма глаголов, указывающих на их императивно-властный характер полномочий: «поручать», «изымать», «отменять», «проверять» и т.д

Вторым субъектом осуществления ведомственного контроля за производством дознания - а по значимости своего статуса, можно сказать, и первым - является начальник органа дознания. Как самостоятельный участник уголовного процесса он существовал с момента принятия первоначальной редакции УПК РФ в 2001 году, однако отдельная статья, посвященная его полномочиям - ст. 40.2 - появилась в УПК РФ только в 2015 году. В целях упрощения восприятия рассматриваемого вопроса выборочно перечислим тех лиц, которые являются начальниками органа дознания. Для наглядности приведем весь перечень лиц из состава ОВД, которые могут быть начальниками органа дознания в таком территориальном органе, как, например УМВД России по г. Ростов-на-Дону: начальник УМВД России по г. Ростов-на-Дону; заместитель начальника УМВД России по г. Ростов-на-Дону - начальник полиции; заместитель начальника полиции по оперативной работе; заместитель начальника полиции по охране общественного порядка; начальники отделов полиции УМВД России по г. Ростов-на-Дону № 1-8. На территории рассматриваемого УМВД только лица, занимающие эти должности, являются начальниками органа дознания в системе органов внутренних дел РФ и могут выполнять полномочия начальника органа дознания, предусмотренные ст. 40.2 УПК РФ. Начальник органа дознания как вышестоящее должностное лицо относительно начальника подразделения дознания включает в свой статус полномочия последнего и, кроме того, имеет свои собственные эксклюзивные полномочия. Так, например, одним из важнейших таких полномочий является утверждение итогового процессуального документа - обвинительного акта или постановления.

Иными словами, полномочия и начальника подразделения дознания, и начальника органа дознания позволяют говорить о том, что они осуществляют процессуальное руководство производством расследования в форме дознания. Перефразируя приведенные выше определения руководства, можно в полной мере сказать, что эти субъекты определяют подчиненным дознавателям цели и пути их достижения, дают им задания и контролируют их выполнение. уголовный прокурорский надзор дознание

Что касается деятельности прокурора, то она носит «надведомственный» характер, что обычно и дает возможность говорить о том, что данный вид деятельности необходимо именовать надзором (в слове используется та же самая приставка «над» в значении «вне», «сверху»). Действующий уголовно-процессуальный закон позволяет прокурору руководить процессуальной деятельностью как дознавателей органов внутренних дел, так и других ведомств. Прокурор обладает полномочиями, которыми, во-первых, наделены начальники подразделения и органа дознания, а во-вторых - и рядом полномочий, которые для этих участников законом не предусмотрены. Так, например, все указанные участники наделены правом давать дознавателю указания, обязательные для исполнения. Однако только прокурор обладает полномочием по продлению сроков дознания.

В целом специфика положения прокурора в уголовном процессе заключается в том, что оно носит двойственный характер. С одной стороны, прокурор сам является субъектом осуществления уголовного преследования, а с другой - он же одновременно представляет и независимый государственный орган, надзирающий за соблюдением законности. Однако двойственность положения прокурора позволяет говорить и о неоднозначности его положения. Что же все-таки осуществляет прокурор - надзор или контроль? Или и то, и другое вместе? Ответ на этот вопрос, учитывая, что понятия контроля и надзора применительно к уголовному процессу приобрели взаимопересекающийся характер, дать непросто.

Несмотря на то, что вопрос о том, почему прокурор имеет разные полномочия относительно двух параллельных форм предварительного расследования, продолжает оставаться неоднозначным, само по себе наличие прокурорских полномочий вполне обоснованно.

Руководящая деятельность начальника подразделения дознания и начальника органа дознания, представляющих ту же структуру, что и дознаватель, носит характер заинтересованности в высоких ведомственных показателях, что не исключает вероятности снижения эффективности осуществляемого ими контроля за соблюдением законности при производстве по делу. Прокурор же, представляя иной орган государственной власти, не имеет прямого интереса к ведомственным показателям полиции. Поэтому можно сказать, что реализация прокурором его полномочий относительно производства дознания (впрочем, как и следствия) - это важная гарантия соблюдения законности и прав личности. Эти полномочия обеспечивают и качество расследования, так как прокурор по этим же делам будет поддерживать в дальнейшем государственное обвинение.

Таким образом, начальник подразделения дознания, начальник органа дознания и прокурор наделены руководящими полномочиями относительно осуществляющего дознание дознавателя. Во многом эти полномочия пересекаются и дублируются, однако в одном случае именуются контролем, а в другом - надзором. В результате мы имеем многоуровневый механизм руководящего характера, который требует совершенствования, так как понятия контроля и надзора уже практически невозможно отграничить друг от друга. С учетом сказанного, на наш взгляд, есть все основания отойти от устоявшихся, но устаревших понятий «ведомственный контроль» и «прокурорский надзор», заменив их единым термином «процессуальное руководство». Представляется целесообразным выделить два вида такого руководства:

- ведомственное руководство, осуществляемое начальником подразделения дознания и начальником органа дознания (а в случае со следствием - руководителем следственного органа);

- процессуальное руководство прокурора.

Понятие же «прокурорский надзор» должно сохраниться исключительно применительно к тем полномочиям прокурора, которые регламентированы законодательством о прокуратуре и находятся за рамками уголовно-процессуального закона.

Литература

1. Химичева Г. П. Рассмотрение милицией заявлений и сообщений о преступлениях. М., 1997.

2. Уголовно-процессуальное право (Уголовный процесс) (учебник) / Под редакцией Э.К. Кутуева 2-е изд., перераб. и доп. СПб, 2020. 3. Образцов А.В. Сущность процессуального руководства предварительным расследованием // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 1 (41).

4. Справочный коммерческий словарь / Под редакцией проф. Н.Г. Филимонова. М., 1926. 5. Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М., 2000. 6. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. 7. Энциклопедия социологии. URL: http:// endic.ru/enc_sociology. 8. Толковый словарь Д.В. Дмитриева. URL: http://endic.ru/dmytriev. 9. Приказ МВД России от 15 июня 2020 г. № 430 «Вопросы организации деятельности подразделений организации дознания (подразделений дознания) территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации». URL: http://docs.cntd.ru/document/ 499058855.

Bibliography

1. Himicheva G.P. Consideration by the police of statements and reports on crimes. Moscow, 1997.

2. Criminal procedure law (Criminal process) (textbook) // Edited by E. K. Kutuev, 2nd ed., reprint. and add. Saint Petersburg, 2020.

3. Obraztsov A.V. The essence of the procedural management of the preliminary investigation // Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2017. № 1 (41).

4. Reference Commercial Dictionary / Edited by Prof. N.G. Filimonov. Moscow, 1926.

5. Efremova T.F. New dictionary of the Russian language. Explanatory-word-formation. Moscow, 2000.

6. Belyaev V.P. Control and supervision as forms of legal activity: questions of theory and practice: dis. ... Doc. of Law. Saratov, 2006.

7. Encyclopedia of Sociology. URL: http:// endic.ru/enc_sociology.

8. Explanatory dictionary of D.V. Dmitriev. URL: http://endic.ru/dmytriev.

9. Order of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation № 430 of June 15, 2020 «Questions of the organization of activity of divisions of the organization of inquiry (divisions of inquiry) of territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation». URL: http://docs.cntd.ru/document/499058855.

Размещено на Allbest.ru