Елистратов Аркадий Иванович: концептуальная теория классика и современная наука административного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Елистратов Аркадий Иванович: концептуальная теория классика и современная наука административного права

А. А. Беженцев, начальник кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент (г. Санкт- Петербург)

А. А. Ушенин, преподаватель кафедры организации работы полиции Санкт- Петербургского университета МВД России (г. Санкт-Петербург)

Аннотация

Трансформацией полицейского права в административное наша страна обязана трудам видных ученых-правоведов, значимое место среди которых занимает Аркадий Иванович Елистратов. В научной статье при исследовании фундаментальных работ классика авторами проанализированы его взгляды на административное право, полицейское право и государство, правовое государство, административно-правовые нормы, административно-правовые институты, меры государственного принуждения, пределы административных полномочий государства, обеспечение законности в деятельности государственных органов, ответственность должностных лиц, обладающих правом применения мер государственного принуждения, и административную ответственность. Авторы, проводя параллель между воззрениями Аркадия Ивановича Елистратова и современными тенденциями развития административного права России, приходят к выводу о том, что основополагающие принципы, изложенные классиком в своих трудах, претерпевали изменения с течением времени, но не потеряли своей актуальности по сей день. Некоторые из них и в настоящее время являются основой российской правовой системы.

Ключевые слова и словосочетания: административное право, полицейское право, правовое государство, административно-правовые нормы, меры государственного принуждения, обеспечение законности, ответственность должностных лиц, административная ответственность.

A. A. BEZHENTSEV, Head of the Chair of administrative activity agencies in Internal Affairs of Saint-Petersburg university of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Law, associate professor (St. Petersburg)

A. A. USHENIN, lecturer of the Chair of organization of work of police of Saint-Petersburg university of the Ministry of Internal Affairs of the Russia (St. Petersburg)

ELISTRATOV ARKADY IVANOVICH: CONCEPTUAL THEORY OF

THE CLASSIC AND MODERN SCIENCE OF ADMINISTRATIVE LAW

Annotation. Transformation of police law into administrative law, our country owes the works of prominent legal scholars, a significant place among which is Arkady Ivanovich Elistratov. In a scientific article while studying the fundamental works of the classic, the authors analyzed his views on administrative law, police law and the state, the rule of law, administrative law, administrative law institutions, measures of state coercion, the limits of administrative powers of the state, ensuring the rule of law in the activities of state bodies, responsibility of officials with the right to apply state coercive measures and administrative responsibility. The authors, drawing a parallel between the views ofArkady Ivanovich Elistratov and modern trends in the development of administrative law in Russia, come to the conclusion that the fundamental principles set forth by the classic in their works underwent changes over time, but have not lost their relevance to this day. Some of today they are the basis of the Russian legal system.

Keywords and phrases: administrative law, police law, rule of law, administrative law, measures of state coercion, ensuring the rule of law, responsibility of officials, administrative responsibility.

Наука административного права прошла сложный путь становления в переходные для России периоды. Источником современного административного права считается полицейское право, существовавшее в Российской империи, которое в свою очередь было заимствовано из стран Западной Европы, таких как Германия, Франция. Полицейское право, которое можно назвать «право сильного» или «право силы», стояло на стороне власть имущих и пренебрегало неотъемлемыми правами простого человека. В полицейском государстве за ширмой стремления власти к всеобщему «счастью» скрывалось проникновение власти во все сферы жизни населения. Обезличивание подданных, регулирование и управление всеми процессами, происходящими в обществе, цензура и жесточайший запрет инакомыслия - неотъемлемые признаки абсолютизма и полицейского государства. Однако при всех недостатках полицейское право стало основоположником системы управления всех современных, развитых государств. елистратов административное право законности

Слово «полиция» в буквальном переводе означает город или городское управление (устройство), городское дело. Монарх, то есть управленец территориальной единицей, устанавливает свою неограниченную власть над подданными в своем лице и лице своих чиновников. Такой вид управления подразумевает проникновение государственного аппарата в частную жизнь людей. Новое время требовало новых решений, пересмотра самой позиции государства как вечного «надзирателя». Признание свободы как неотъемлемой части конструктивной движущей силы общества, а также приоритета прав личности, человека и гражданина, возможность оспаривания решений должностных лиц в судебном порядке, свобода слова, социальное обеспечение - вот вектор, в котором должно двигаться государство. Этот сложный переход в совокупности с социальными и политическими катаклизмами, а также с невежеством подавляющего большинства населения нашей страны протекал на протяжении целого столетия и окончательно не осуществился и по сей день.

На смену полицейскому государству, прекратившему свое существование после свержения самодержавия, пришла новая модель поведения участников общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Административное право как преемник права полицейского подвергалось жесточайшей критике в 20-30-х гг. XX столетия как признак буржуазного общества. Само понятие «административный» в переводе с латинского значит «управленческий», поэтому многие ученые-адми- нистративисты справедливо называют административное право правом управления [1-6].

Переходом от полицейского права к административному наше государство обязано трудам ученых, существенное место среди которых занимает Аркадий Иванович Елистратов. Отдельные правовые воззрения А. И. Елистратова неоднократно изучались современными уче- ными-правоведами [7-12]. Его наследие столь велико, разнообразно и многогранно, что пронизывает несколько эпох в развитии нашей державы. Поэтому комплексный, в хронологической последовательности анализ значимых выводов по результатам его научной деятельности весьма актуален и дает возможность использования наиболее прогрессивных из них в современном административном праве России.

А. И. Елистратов определял правовое государство как совокупность нескольких элементов, четкое разграничение полномочий соподчиненных индивидов, основанное на законе. Второй элемент - это верховная государственная власть, осуществляющая свою деятельность на основе действующего законодательства и права, которое в свою очередь имеет верховенство над всеми. Индивид, подчиняясь праву, обретает самостоятельность, самодеятельность и в конечном итоге «полную автономность» во всех вопросах, не связанных с подчинением.

Аркадий Иванович в своей фундаментальной работе «Основные начала административного права» подвергал резкой критике полицейское право и государство. Сравнивал меры воздействия государственных чиновников, которые олицетворяли волю правящего монарха на людей как меры воздействия на животных. К мерам безопасности людей полицеисты причисляли меры против «сходбищ и скопищ», употребляющих алкоголь, иностранцев и путешествующих, ростовщиков, безумных, литераторов, художников, изобретателей, промышленников и учредителей. То есть практически все сферы человеческой жизни проходили через «жернова» государственного контроля. Простому человеку не отводилось никакой возможности проявить свою самодеятельность, выразить себя и заявить о себе. «Обыватель, проявивший самодеятельность, рассматривался не как помощник, не как опора государственной власти, но как опасный противник. Роль обывателя в полицейском государстве сводилась к повиновению, «къ сообразованію действій своихъ съ объявленною волею начальниковъ» [13]. Причин такого «незавидного» положения обывателей (подданных) было множество и основополагающими из них было отсутствие должного образования, духовная и нравственная отсталость. А. И. Елистратов ходатайствовал за реальные возможности человека-обывателя, простого горожанина свободно проявлять свою самодеятельность в административно-властной системе государства.

Предметом административного права ученый-административист считал систему правоотношений, складывающихся на почве административной деятельности, причем эти правоотношения устанавливаются между людьми, то есть субъектами, которыми могут быть «лишь люди, из плоти и крови, а не какие-либо «идеальные», не совершающие ошибок личности». Вместе с тем он признавал, что большинство населения ввиду своего невежества не способно принять и осознать своей роли в этих отношениях, вследствие чего основной силой перехода от полицейского государства к правовому должна была стать городская интеллигенция. К сожалению, после Октябрьской революции российская интеллигенция получила сокрушительный удар и на долгие годы потеряла свою ключевую роль в решении государственных дел.

После свержения самодержавия в России развитие административного права приостановилось, считаясь элементами «буржуазного» общества, как и другие отрасли права. А. И. Елистратов не прекратил работу в этот тяжелый для всей страны период. В 1918-1920 гг. он работал профессором Таврического университета в городе Симферополь, стал деканом юридического факультета.

Затем продолжил работу в Московском государственном университете, вплоть до 1931 года, когда было принято решение совсем упразднить некоторые юридические кафедры. Выступая с критикой государственного строя, он считал, что государственное управление не соответствует идее общественного служения. В своем «Очерке административного права» 1922 года Аркадий Иванович высказывает мнение в довольно острой форме, «поскольку в экономических и связанных с ними моральных условиях эпохи своекорыстие остается характерным мотивом для действительности индивидов, оно неизбежно окрасит и государственное строительство, в котором окрашивается мысль и воля тех же индивидов. Какие бы высшие лозунги «свободы, равенства и братства» не украшали государственное здание, впереди его - безудержная погоня за наживой командующего класса и хватающихся за власть. В том же труде можно прочитать следующие, хорошо характеризующие позицию А. И. Елистратова строки: «За идеологией социального служения стоят интересы классового господства, объясняющие и привилегии государства, и своеобразия административного права» [14]. Такие взгляды на государственное устройство в советский период не могли остаться незамеченными, и в итоге А. И. Елистратов был отстранен от преподавательской деятельности, оставаясь «не свободным от груза буржуазных представлений».

В своей поздней работе «Советское административное право» Аркадий Иванович систематизирует административно-правовые институты, определяет категории государственных органов, степень их ответственности и компетенции, взаимодействие субъектов административной деятельности, выставляя на первый план принципы административного права и основополагающий принцип законности. С его позиции пределы административных полномочий государства должны ограничиваться пределами компетенций государственных органов, при этом государственные органы различной компетенции могут выступать контролирующими органами по отношению друг к другу, то есть государство в качестве суда может выступать против государства как администратора, государство-министр может противостоять государству-парламенту. Другими словами, это принцип разделения властей, взаимоконтроля и взаимодействия ее ветвей.

Меры государственного принуждения, по мнению А. И. Елистратова, во второй четверти XX в. были необходимы. Осознавая это, Аркадий Иванович выступал с резкой критикой реализации этих мер в России, в странах Западной Европы и Соединенных Штатах Америки. Конечно, государственные волеизъявления в виде законов должны исполняться всеми гражданами, в случае же обратного они подлежат принудительному осуществлению. Он предполагал, что существовала возможность к принудительным мерам по собственному почину без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования. В административном принуждении правящая власть получает таким образом особую привилегию прямого исполнения своих актов. Избежать этого позволяет сведение применения мер государственного принуждения к мерам крайней необходимости, то есть применяемых только в случаях, когда другие способы не обеспечили надлежащего исполнения законного волеизъявления власти. Если же допустить, что власть в лице представителей государственных органов прибегает к мерам принуждения, а иногда и попросту насилию, то, даже учитывая последующую возможность судебного оспаривания данного метода и положительного результата его рассмотрения для гражданина, это не в силах устранить нанесенного человеку вреда и ущерба.

Далее, развивая идею гуманизма в процессе применения мер принуждения, осуждая архаичные методы, Аркадий Иванович вывел, наверное, основной постулат правового государства: «Всякое насилие без суда, от кого бы оно не исходило, почитается незаконным, если объективная необходимость к применению соответствующей меры непосредственного принуждения в данном случае отсутствовала» [14]. Обеспечение законности в деятельности государственных органов, уполномоченных на применение мер государственного принуждения, при помощи оспаривания решений этих органов в некотором объеме восстанавливает попранные права человека и гражданина, но не устраняет полностью негативные последствия этих мер. Ответственность чиновника в данном случае не должна ограничиваться судебным решением, а дополнительно должна быть определена начальником или вышестоящим должностным лицом в виде дисциплинарной ответственности, а также ответственности, соизмеримой с тяжестью наступивших последствий, вплоть до уголовной.

Целью определения ответственности должностных лиц, обладающих правом применения мер государственного принуждения, является обеспечение законности их деятельности. Дальнейшим средством к обеспечению законности в управлении может в известной степени служить институт административного контроля. Административный контроль применяется в формах отчетности, ревизии и постоянного наблюдения. Регулятором таких отношений должен выступать институт административной юстиции, то есть право гражданина обжаловать в суд административное решение государственного органа.

Если говорить о современной науке административного права, то следует в первую очередь заметить, что основополагающие принципы, изложенные А. И. Елистратовым в своих трудах, претерпевали изменения с течением времени, но не потеряли своей актуальности по сей день, став основой Конституционногостроя современной России.

По теории А. И. Елистратова «учение о правоотношениях, которые возникают между людьми в области государственного управления» - это и есть наука административного права. Основными правоотношениями в административном праве должны стать отношения между служащими и гражданами, причем только в той мере, в которой это необходимо для реализации прав и обязанностей самогогражданина, определяя тем самым степень самостоятельности и автономности от государственных органов. Все правоотношения, складывающиеся в данном правовом поле, должны регулироваться законом, не допуская властеот- ношений, то есть превышения допустимых полномочий властного субъекта. В этом и состоит основное отличие правового государства от полицейского. Таким образом, в правовом государстве упраздняется вертикаль власти в полицейском смысле, приобретая вид горизонтали. Государственный служащий, чиновник, теперь не может занимать привилегированное положение по отношению к гражданину ввиду того, что оба равны перед законом и судом. Обжалование в суде решения должностных лиц является гарантией соблюдения прав человека и гражданина.

Именно реализация административно-правовых норм является наиболее значимой задачей современного государства, и от этой реализации зависит отношение людей к власти. Воля государства, которая выражается в определенном наборе административно-правовых норм, зафиксированных в нормативных правовых актах, должна обеспечивать реализацию прав и законных интересов человека и гражданина любого государства. Взяв за основу бесценный исторический опыт, накопленный в работах российских и европейских ученых-административистов, современные законодатели обязаны принимать только те законы, которые затрагивают административную деятельность властных органов, отражают реальные интересы общества, защищают права и свободы человека и гражданина.

Сложным аспектом остается деятельность органов государственной власти, которая зачастую стремится «защитить» свои интересы путем издания противоречивых нормативных правовых актов. Властные структуры регулируют в настоящий момент многие сферы человеческой жизни, начиная с момента рождения, получения документов, ведения предпринимательской деятельности и других. Ввиду обширности полномочий государственных органов на современном этапе следует максимально облегчить процедуры соприкосновения данных структур с гражданами, найти оптимальные пути взаимодействия, не допуская «бюрократических» проволочек и формализма. Очень большую роль в жизни человека играет государственное сопровождение, и результат его личностной оценки эффективности государственного аппарата будет исходить именно из этого.

Еще одним «краеугольным» камнем был и остается институт административной ответственности. Да, бесспорно, от мер государственного принуждения и административной ответственности пока отказаться невозможно, однако результаты говорят о том, что примерно 25 % всех граждан Российской Федерации хотя бы раз в жизни привлекались к административной ответственности. Это констатирует то, что лишь одной ответственностью за совершенные административные правонарушения проблему решить невозможно. Напрашивается вывод о том, что необходимо начинать решение с ее корня. Одними из основных административных правонарушений в нашей стране являются правонарушения в состоянии алкогольного опьянения: распитие алкогольных напитков в общественных местах; появление в состоянии опьянения в общественных местах; управление транспортными средствами в состоянии опьянения, когда эти нарушения не несут уголовной ответственности. Соответственно, необходимо ужесточить требования к организациям, осуществляющим торговлю алкогольной продукцией, сократить их количество, повысить административные штрафы, вести глобальную антиалкогольную политику на всех уровнях, начиная с образовательных учреждений, в совокупности с пропагандой здорового образа жизни. Это лишь один из примеров к комплексному подходу решения животрепещущих социальных проблем.

Реализация мер ответственности также требует отдельного изучения. После реформы полиции многие «перегибы» в деятельности органов внутренних дел были искоренены, однако, к сожалению, и на сегодняшний день остается возможность у некоторых недобросовестных сотрудников органов внутренних дел использовать свое служебное положение в корыстных целях. С развитием современных технологий возможно постоянно дорабатывать систему непрерывного слежения за деятельностью сотрудников, что сведет к минимуму коррупционные проявления в деятельности полиции и поднимет ее авторитет и общественное доверие.

Рассматривая современное административное право и сравнивая его с полицейским правом или советским административным правом, можно с уверенностью сказать, что человек и гражданин встал на одну ступень с государственным чиновником, равноправным с ним. Появилась возможность оспаривать решения, отстаивать свои законные интересы в судах. Однако хочется верить, что в будущем у чиновника не останется возможности принять заведомо нарушающее права человека решение. Государственные институты, даже с учетом современных реалий, санкцион- ной политики Запада, кризиса в мировой экономике, не должны существенно ужесточать меры административной ответственности, а искать другие пути решения конкретных проблем.

А. И. Елистратов внес неоценимый вклад в развитие административного права нашей державы. Взяв за источник своей теории полицейское право, он преобразовал его в новый для нашей страны правовой уклад, основой которого стало равенство всех участников управленческих отношений как властвующих субъектов, так и граждан. Ограничив участие государства в частной жизни граждан, Аркадий Иванович закрепил обширный перечень прав и свобод, которыми должны пользоваться все граждане страны вне зависимости от положения, политических взглядов, национальности, вероисповедания и отношения к действующей власти. Все эти неотъемлемые права человека и гражданина закреплены нынешним основным правовым актом страны - Конституцией РФ. Право личной неприкосновенности, духовного самоопределения, свободного передвижения граждан как внутри страны, так и за ее пределами, собираться мирно, без оружия, для обсуждения политических вопросов, основные экономические права и другие права личности - отныне охраняемы законом в лице государственных органов.

Изучение наследия этого значимого ученого позволит правильно определить направление развития не только административного права в нашей стране, но и всей ее правовой системы, отдавая приоритет правам личности как наивысшей ценности любого государства. Также может плодотворно сказаться не только на деятельности современных ученых-пра- воведов, но и действующих и будущих сотрудников правоохранительных органов, ведь гуманизм и человеколюбие, пронизывающие все строки, написанные Аркадием Ивановичем Елистратовым, - это то, чего сегодня так недостает нашему обществу.

ЛИТЕРАТУРА

1. Старилов Ю. Н. Российское полицейское (административное) право: конец XIX - начало XX века. Воронеж: Воронежский государственный университет, 1999. 618 с.

2. Дергилева С. Ю. Концепция правового государства А. И. Елистратова // Мир юридической науки. 2013. № 10-11. С. 23-29.

3. Лютиков П. С. Трансформация предмета административного права и его составляющих как сфера объективизации участия юридических лиц: анализ административно-правовой литературы 20-30-х гг. ХХ века // Административное право и процесс. 2013. № 5. С. 12-17.

4. Овсянников Ю. Н. Идеи полицеистики в советский период развития административноправовой науки // Управленческое консультирование. 2015. № 4 (76). С. 153-166.

5. Биюшкина Н. И. Социокультурные и экономические функции государства в представлениях зарубежных и отечественных ученых-полицеистов // Право и политика. 2018. № 7. С. 11-17.

6. Нижник Н. С., Дергилева С. Ю. Государство и право в теоретико-правовых воззрениях А. И. Елистратова. М.: Юрлитинформ, 2017. 376 с.

7. Административное право: учебник / под. ред. Ю. М. Козлова. М.: Юридическая литература, 1968. 575 с.

8. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: Норма, 2002. Т. 1. 728 с.

9. Административное право. Часть первая: учебник / отв. ред. Т. М. Занина. М.: ЦОКР МВД России, 2005. 428 с.

10. Агапов А. Б. Административное право: учебник. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2009. 813 с.

11. Миронов А. Н. Административное право: учебник. М.: ФОРУМ, 2010. 304 с.

12. Конин Н. М. Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. 448 с.

13. Елистратов А. И. Очерк административного права. М.: Государственное изд-во Военной типографии Штаба РККА, 1922. 236 с.

14. Елистратов А. И. Основные начала административного права. М.: Изд-во Г. А. Лемана, 1914. 337 с.

Размещено на Allbest.ru