Проблемні аспекти системи адміністративних стягнень в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сумський державний університет

Проблемні аспекти системи адміністративних стягнень в Україні

Маслак О.В.

студентка V курсу

Рєзнік О.М.

д. ю. н., доцент

доцент кафедри адміністративного,

господарського права та фінансово-економічної безпеки

Анотація

адміністративний стягнення правовий

Стаття присвячена дослідженню правового забезпечення функціонування системи адміністративних стягнень в Україні. Авторами здійснено аналіз чинних нормативно-правових актів, що забезпечують функціонування системи адміністративних стягнень в Україні та визначено основні проблемні аспекти в цій сфері. Встановлено, що система адміністративних стягнень стала важливим кроком уперед у порівнянні з її попередніми варіантами. Авторами виявлено, що зміст усього масиву адміністративних стягнень, закріпленого в КУпАп, не розкривається належним чином у жодному нормативно-правовому акті, так само відсутній і однозначний понятійний апарат у цій сфері. Здійснено аналіз підходів до розуміння поняття «адміністративне стягнення» в науковій літературі та підсумовано, що, незважаючи на велику кількість наукових праць як вітчизняних, так і зарубіжних дослідників, згоди вчених щодо його тлумачення так і не досягнуто, а також запропоновано власне розуміння поняття «адміністративне стягнення». Авторами з'ясовано, що зміст і порядок виконання адміністративного стягнення у вигляді позбавлення спеціального права, наданого громадянинові, не відповідає його назві: згідно із закріпленою в законодавстві нормою відбувається лише тимчасове обмеження можливості реалізації такого права. Наголошується, що в більшій частині статей КУпАП, у санкції яких передбачено застосування конфіскації, це адміністративне стягнення не може бути застосоване через неузгодженість норм Загальної частини КУпАП з нормами інших нормативно-правових актів. Авторами звертається увага на те, що закріплене в законодавстві положення щодо неможливості застосування арешту з утриманням на гауптвахті до військовослужбовців-жінок породжує певні колізії щодо того, чи будуть жінки нести відповідальність за окремі види військових адміністративних правопорушень, вчинення яких тягне за собою арешт з утриманням на гауптвахті. Особлива увага акцентується на недопрацьованості адміністративного стягнення - штрафних балів. Наголошується на необхідності перегляду правового забезпечення функціонування системи адміністративних стягнень в Україні та обґрунтовуються напрямки вдосконалення діючого вітчизняного законодавства в цій сфері.

Ключові слова: система адміністративних стягнень, адміністративна відповідальність, адміністративне правопорушення, правопорушник, санкція.

Problem aspects of the system of administrative penalties in Ukraine

Annotation

The article is devoted to the study of the legal support of functioning of the system of administrative penalties in Ukraine. The authors analyzed the current legal acts that ensure the functioning of the system of administrative penalties in Ukraine and identified the main problem areas in this area. It is established that the system of administrative penalties has become an important step forward compared with its previous variants. The authors found that the content of the whole range of administrative penalties that enshrined in the CAO is not disclosed properly in any legal acts, similarly there is no a unambiguous conceptual apparatus in this area. It is analyzed the approaches to understanding the concept of "administrative penalty" in the scientific literature and concluded that, despite the large number of scientific works, both domestic and foreign researchers, the consent of scientists regarding its interpretation has not been achieved, and also offered their own understanding of the concept "administrative penalty". The authors found that the content and procedure for the execution of an administrative penalty - the deprivation of special right, granted to a citizen - does not correspond to its name: in accordance with the legislation norm, there is only a temporary limitation of the possibility of realization of this right. It is noted that in the most of the articles of the CAO, the sanctions of which foresee the use of confiscation, this administrative penalty can not be applied due to the existence of inconsistency of the norms of the General Part of the CAO with with norms of other normative-legal acts. The authors paid attention to the fact that the provisions of the ltgislation regarding the impossibility of applying arrest with hold on guardhouse to female soldiers gives rise to certain conflicts as to whether women will be held responsible for certain types of military administrative offenses, the execution of which entails arrest with hold on guardhouse. It is paid special attention to imperfect administrative penalty such as penalty points. The authors emphasized on the need to revise the legal framework for the functioning of the system of administrative penalties in Ukraine and substantiated the directions for improving the implementation of the current domestic legislation in this area.

Key words: system of administrative penalties, administrative responsibility, administrative offense, offender.

Постійні трансформаційні процеси, які відбуваються як у вітчизняному суспільстві, так і у світі в цілому, спонукають законодавців до зміни підходів до регулювання суспільних відносин. Не є виключенням й інститут адміністративної відповідальності, оскільки будь-яка норма, яка не містить належного забезпечення у вигляді санкції, втрачає свою загальнообов'язковість, обмежуючись лише декларативним характером. Перспектива нововведення деяких видів адміністративних стягнень пояснювалася вітчизняним законодавцем на прикладі досвіду розвинутих країн світу, де вони продуктивно застосовуються уже протягом кількох десятиліть. Проте той факт, що удосконалення системи адміністративних стягнень відбувається прискореними темпами, а отже, не отримує належного правового забезпечення в тому числі, майже кожного дня негативно відображається як на ефективності її функціонування, так і на стабільності розвитку інституту адміністративної відповідальності в цілому. Саме тому виникає необхідність у дослідженні правового забезпечення функціонування системи адміністративних стягнень в Україні, визначенні основних його проблем, а також шляхів їх вирішення.

В юридичній літературі питання, пов'язані з правовим регулюванням функціонування системи адміністративних стягнень в Україні, розкриваються у статтях, дисертаціях, монографіях таких вчених, як: С.В. Ващенко, Т.О. Коломоєць, В.В. Петренко, О.Ю. Салманова, І.О. Сквірський, Н.В. Хорощак, М.В. Шкіль та ін.

Мета статті - дослідження правового забезпечення функціонування системи адміністративних стягнень в Україні, визначення основних проблемних аспектів та напрямків удосконалення діючого вітчизняного законодавства в цій сфері.

Не викликає сумніву те, що закріплена на сьогоднішній день у ст. 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) (останні зміни внесені 07 грудня 2017 року [1]) система адміністративних стягнень стала важливим кроком уперед у порівнянні з попередніми її варіантами, оскільки заклала фундамент для формування інституту правової відповідальності з урахуванням трансформаційних процесів, які відбуваються в суспільстві, та відповідно до світових практик.

Разом із тим існує низка проблемних питань як нормативно-правового, так і практичного характеру, необхідність вирішення яких видається нагальною задля забезпечення ефективного функціонування існуючої системи адміністративних стягнень.

По-перше, проведений аналіз нормативно-правових актів дає зрозуміти, що зміст усього масиву адміністративних стягнень, закріплених у КУпАП, не розкривається належним чином у жодному з них, так само відсутній і однозначний понятійний апарат у цій сфері. Йдеться, зокрема, про відсутність чітких тлумачень суті попередження, позбавлення спеціального права, наданого громадянинові, виправних робіт, адміністративного арешту та арешту з утриманням на гауптвахті, щодо яких законодавець обмежився виключно вказівкою на форму винесення, строк застосування, місце відбування цих стягнень тощо, внаслідок чого про їх реальний ресурс не мають достатніх даних ані суб'єкти їх накладення, ані інші суб'єкти відповідних правовідносин, що значно ускладнює правозастосовну діяльність та мінімізує їх реальне використання.

До того ж немає й чіткого законодавчого визначення самого поняття «адміністративне стягнення». Так, у ст. 23 КУпАП йдеться виключно про мету адміністративного стягнення, зокрема, закріплено, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так й іншими особами [1]. Більш чітке тлумачення цього терміна можна знайти в науковій літературі. Проте, незважаючи на велику кількість наукових праць як вітчизняних, так і зарубіжних дослідників, у межах яких здійснювалося дослідження поняття адміністративного стягнення, згоди вчених щодо його тлумачення так і не досягнуто. Зокрема, В.В. Іванов пропонує розглядати адміністративне стягнення як один з елементів цілісної системи заходів адміністративного примусу, направленої на захист суспільних відносин у сфері державного управління, суспільного порядку і суспільної безпеки [2, с. 90]. Хоча таке трактування й охоплює всі об'єкти адміністративно-правового захисту, на які посягає адміністративне правопорушення, однак, на наш погляд, це визначення має узагальнений характер і не дає можливості сформувати чітке уявлення про особливості адміністративних стягнень. деякі автори під адміністративними стягненнями розуміють передбачені КУпАП санкції за вчинення адміністративних проступків [3, с. 43]. Однак таке бачення, на нашу думку, є своєрідним обмеженням адміністративних санкцій, оскільки автори обмежуються виключно адміністративними санкціями КУпАП, нехтуючи при цьому іншими нормативно-правовими актами, які також містять адміністративні санкції (для прикладу, ст. 239 Господарського кодексу України містить адміністративно-господарські санкції, які можуть бути застосовані до суб'єктів господарювання) [4]. Л.В. Коваль адміністративні стягнення розглядає як необхідні наслідки порушення (невиконання) адміністративних заборон, які зводяться до засудження поведінки правопорушника й обмеження особистих благ та інтересів останнього [5, с. 141]. Проте, на наш погляд, із даним визначенням складно погодитись, оскільки перелік підстав для призначення таких стягнень є значно ширшим та не зводиться до невиконання або порушення заборон, вони можуть бути застосовані й у разі неналежного виконання обов'язків, визначених законами.

Таким чином, беручи до уваги вищевикладене, адміністративне стягнення пропонуємо визначати як захід примусу, що визначається й застосовуються у встановленому законом порядку органами адміністративної юрисдикції до особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, і пов'язаний із негативними для неї наслідками морального, матеріального або фізичного характеру.

По-друге, зміст і порядок виконання адміністративного стягнення у вигляді позбавлення спеціального права, наданого громадянинові, не відповідає його назві. Так, позбавлення будь-якого суб'єктивного права, отримання якого підтверджується відповідним документом, має відбуватися через скасування цього документа, у чинному ж законодавстві такої процедури не передбачено, натомість після закінчення призначеного строку позбавлення спеціального права особі, щодо якої застосовано даний захід адміністративного стягнення, повертаються в установленому порядку вилучені в неї документи (ч. 2 ст. 321 КУпАП) [1]. Згідно з наведеною нормою відбувається лише тимчасове обмеження можливості реалізації такого права.

По-третє, варто наголосити, що в більшій частині статей КУпАП, у санкції яких передбачено застосування конфіскації, це адміністративне стягнення не може бути застосоване через неузгодженість норм Загальної частини КУпАП з нормами розділу ІІ Особливої частини цього кодексу, а також окремими нормами Цивільного кодексу України. Зокрема, у декількох статтях КУпАП передбачено застосування конфіскації предметів, що не можуть знаходитись у приватній власності правопорушника. Для прикладу, відповідно до ст. 51-2 КУпАП за незаконне використання об'єкта права інтелектуальної власності, привласнення авторства на нього або інше умисне порушення прав на об'єкт права інтелектуальної власності, що охороняється законом, передбачено додаткове адміністративне стягнення - конфіскація незаконно виготовленої продукції та обладнання і матеріалів, які призначені для її виготовлення [1]. При цьому згідно з ч. 1 ст. 328 Цивільного кодексу України право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, а саме з правочинів [6]. Тому незаконно виготовлена продукція не може знаходитись у приватній власності правопорушника.

Четвертою, не менш важливою проблемою, видається закріплене законодавцем у ч. 2 ст. 32-1 КУпАП положення щодо неможливості застосування арешту з утриманням на гауптвахті до військовослужбовців-жінок [1], що породжує певні колізії. Так, судова практика не є одностайною щодо того, чи будуть жінки нести відповідальність за окремі види військових адміністративних правопорушень, вчинення яких тягне за собою арешт з утриманням на гауптвахті. Наприклад, Білопільський райсуд Сумської області в постанові від 05 листопада 2015 року по справі № 573/2402/15-п, спираючись на положення ч. 2 ст. 32-1 КУпАП, постановив закрити провадження в справі відносно ОСОБА_1 (військовослужбовець-жінка) у зв'язку з неможливістю накладення на неї адміністративного стягнення, передбаченого санкцією ст. 172-18 КУпАП «Порушення правил несення прикордонної служби» [7], тоді як Залізничний районний суду міста Львова у постанові від 18 липня 2016 року по справі № 462/3903/16-п постановив ОСОБА_1 (військовослужбовець-жінка) визнати винною у скоєнні адміністративного правопорушення за ст. 172-18 КУпАП «Порушення правил несення прикордонної служби» і накласти на неї адміністративне стягнення у виді адміністративного арешту з утриманням на гауптвахті строком на 1 (одну) добу [8].

І остання проблема, яку слід відзначити, - це недопрацьованість нововведення у вигляді штрафних балів як адміністративного стягнення.

Так, відповідно до ст. 27-1 КУпАП штрафні бали являють собою адміністративне стягнення, яке накладається на громадян за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, установлені КУпАП. Кожному громадянину, який має право на керування транспортним засобом, щороку з початку року (з дня отримання права керування транспортним засобом) і до кінця року нараховується 150 балів, при цьому вирахування з них відбувається лише в разі фіксації зазначеного правопорушення в автоматичному режимі. Якщо ж розмір такого стягнення перевищує залишок балів громадянина, штрафні бали накладаються відповідно до залишку незалежно від розміру штрафних балів, зазначених у відповідній статті КУпАП, а після повного їх використання до правопорушника буде застосовуватися адміністративне стягнення у вигляді штрафу [1].

Перспектива нововведення у вигляді штрафних балів пояснюється вітчизняним законодавцем на прикладі досвіду розвинутих країн світу, де така система має позитивний вплив уже протягом кількох десятиліть. Однак дослідження особливостей функціонування цих систем у зарубіжних країнах дозволяє дійти висновку про те, що українська система штрафних балів значно від них відрізняється. Для прикладу, у Франції діє 12-бальна система штрафних балів, з яких 6 балів нараховується під час отримання водійського посвідчення вперше, та 6 балів - якщо таким водієм не буде здійснено жодного порушення правил дорожнього руху протягом трьох років з моменту отримання ним водійського посвідчення. У випадку вчинення правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху разом із застосуванням основного виду стягнення у вигляді штрафу чи позбавлення права керування транспортним засобом здійснюється зменшення кількості штрафних балів. Якщо водій протягом шести місяців жодного разу не вчинив жодного порушення правил дорожнього руху, то йому повертається 1 бал, якщо протягом трьох років - повертається від 2 до 8 балів. У випадку коли у водія залишається мінімальна кількість балів, він має право на проходження раз на рік за власний рахунок курсу з правил дорожнього руху вартістю близько п'ятисот євро і може повернути Уг втрачених балів. Якщо водієм було втрачено максимальну кількість балів, його посвідчення вилучається на шестимісячний термін.

В Ізраїлі діє «накопичувальна» система штрафних балів, анулювання яких здійснюється лише через два роки, а в разі отримання водієм більше 22 штрафних балів - через чотири роки. Отримані водієм 24-34 штрафні бали зобов'язують його знову пройти автокурси, по закінченню яких скласти іспит; 36 штрафних балів тягнуть за собою позбавлення прав на тримісячний термін. У Німеччині накопичення максимальної кількості штрафних балів тягне за собою вилучення водійського посвідчення на шість місяців, повернення якого можливе лише за умови проходження водієм за власний рахунок медико-психологічного огляду вартістю близько шестисот євро. Ідентичні системи можна спостерігати і в інших розвинутих країнах світу (Канада, Великобританія, Німеччина, США, Італія тощо). Тобто в зарубіжних країнах, де ця санкція спрямована на додаткове стимулювання водіїв транспортних засобів дотримання правил дорожнього руху та недопущення повторності порушень у цій сфері, систематичне порушення таких правил тягне за собою накладення більш серйозних стягнень, аніж передбачені в Україні, при цьому стягнення у вигляді штрафних балів найчастіше призначається як додаткове покарання.

Вітчизняним законодавством також не передбачено перенесення штрафних балів на наступний рік, що може мати зовсім протилежний результат, ніж той, на який розраховували під час їх введення: окремі водії сприймають цей факт як «стимул» до мінімізації своєї пильності на дорогах у кінці року. В Україні немає й механізмів відновлення певної кількості втрачених балів унаслідок вчинення певних дій на зразок проходження додаткових курсів із вивчення правил дорожнього руху, повторного медико-психологічного огляду тощо. Таким чином, вітчизняна система штрафних балів у порівнянні із зарубіжними моделями більше нагадує своєрідну індульгенцію, аніж реально потужний механізм попередження та боротьби з правопорушеннями.

Окрім того, слід відзначити низку суттєвих недопрацювань та суперечностей у самому Законі України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху» від 14 липня 2015 року. Зокрема, обґрунтувань із приводу того, чому максимальна кількість штрафних балів, що нараховується кожному громадянину, який має право керування транспортним засобом, має становити саме 150 балів, у жодному офіційному джерелі надано не було. Також варто підкреслити й той факт, що положення ч. 2 ст. 27 КУпАП, відповідно до яких штраф за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксованих в автоматичному режимі, може бути накладено на громадянина після використання ним 150 штрафних балів, суперечать санкції ст. 122 КУпАП, в якій передбачено накладення штрафу та 50 штрафних балів як альтернативні адміністративні стягнення [1].

Ключовою ж проблемою видається відсутність системи автоматичної фіксації правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху: de jure положення вищезгаданого закону набули чинності ще в 2015 році, однак на сьогодні говорити про існування de facto автоматичної фіксації порушень Правил дорожнього руху не можна. Хоча 4 липня 2016 року в Україні відбувся запуск пілотного проекту автоматичної фотовідеофіксації порушень Правил дорожнього руху, проте початок повноцінного функціонування цієї системи на всій території країни вкотре було відкладено «напотім», що пояснюється відсутністю законодавчої бази, якою б закріплювалися технічні вимоги до спеціальних технічних засобів з функціями фотозйомки та відеозапису. Проект національного стандарту ДСТУ щодо приладів контролю за дотриманням правил дорожнього руху з функціями фото- і відео фіксування, який містить чіткі технічні та експлуатаційні вимоги до технічних засобів фіксації в автоматичному режимі порушень Правил дорожнього руху, розроблено, його текст можна знайти на просторах мережі Інтернет, однак дата прийняття цього проекту хоча б до розгляду є невідомою.

Вищенаведені проблеми пропонуємо вирішити шляхом внесення необхідних коректив до законодавства України з метою усунення вищеперерахованих прогалин та суперечностей, а саме:

для ефективного застосування захисту необхідно мати уявлення про загальне поняття адміністративних стягнень та зміст усього масиву адміністративних стягнень, закріпленого в ч. 1 ст. 24 КУпАП, на законодавчому рівні, а в КУпАП, зокрема;

застосування такого виду адміністративних стягнень, як позбавлення спеціального права, наданого громадянинові, має відбуватися шляхом вилучення та скасування відповідного документа, який надає таке право, при цьому відновлення спеціального права має відбуватися в повній відповідності до передбаченої законом процедури первинного його набуття (проходження спеціальних курсів, складання іспиту тощо);

у Загальній частині КУпАП, розділі ІІ Особливої частини КУпАП, Цивільному кодексі України, а також інших нормативно правових актах усунути суперечності, які стосуються неможливості застосування конфіскації як виду адміністративного стягнення через неузгодженість їх норм, зокрема, в частині закріплення конфіскації предметів, що не можуть знаходитись у приватній власності правопорушника;

закріпити альтернативні види адміністративних стягнень, якщо санкція статті КУпАП передбачає застосування виключно арешту з утриманням на гауптвахті (до ч. 1-2 ст. 172-11 КУпАП, зокрема);

привести механізм штрафних балів на законодавчому рівні у відповідність до зарубіжних практик, де ця санкція спрямована на додаткове стимулювання водіїв транспортних засобів дотримання правил дорожнього руху та недопущення повторності порушень у цій сфері, і систематичне порушення таких правил тягне за собою накладення більш серйозних стягнень, аніж передбачені в україні, при цьому стягнення у вигляді штрафних балів найчастіше призначається як додаткове покарання, а також запровадити механізми відновлення певної кількості втрачених балів унаслідок вчинення певних дій на зразок проходження додаткових курсів із вивчення правил дорожнього руху, повторного медико-психологічного огляду та ін.

крім того, потребує вирішення низка питань, зокрема, щодо затвердження національного стандарту дСТу щодо приладів контролю за дотриманням правил дорожнього руху з функціями фото- і відеофіксування; розробки механізму фінансового забезпечення функціонування системи автоматичної фіксації порушень Правил дорожнього руху тощо.

Отже, сьогодні вітчизняну систему адміністративних стягнень не можна назвати досконалою. у ході дослідження було виявлено низку проблем як нормативно-правового, так і практичного характеру, що потребують вирішення на законодавчому рівні, зокрема, шляхом нормативного закріплення визначення поняття «адміністративне стягнення», редагування механізму застосування позбавлення спеціального права, наданого громадянинові, приведення у відповідність вітчизняного механізму штрафних балів до зарубіжних практик, затвердження національного стандарту дСТу щодо приладів контролю за дотриманням правил дорожнього руху з функціями фото- і відеофіксування тощо. удосконалення нормативного фундаменту функціонування вітчизняної системи адміністративних стягнень буде сприяти загальному збільшенню її ефективності.

Література

1. Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 р. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/80731-10 (дата звернення: 04.07.2019).

2. Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности: монография. Одесса: Изд. «Астропринт», 2001. 156 с.

3. Агапов А.Б. Административная ответственность: учебник. Москва. 2000. 251 с.

4. Господарський кодекс України від 16 січня 2003 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/436-15 (дата звернення: 04.07.2019).

5. Коваль Л.В. Адміністративне право. Київ. 1996. 208 с.

6. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/435-15.

7. Постанова від 05.09.2015 р.: справа № 573/2402/15-п. Білопільський райсуд Сумської області. Єдиний державний реєстр судових рішень. URL: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/53392085 (дата звернення: 04.07.2019).

8. Постанова від 18.07.2016 р.: справа № 462/3903/16-п. Залізничний районний суду міста Львова. Єдиний державний реєстр судових рішень. URL: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/61453565 (дата звернення: 04.07.2019).

Размещено на Allbest.ru