Вспомогательные и консультативные органы, создаваемые при органах государственной власти субъектов Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Вспомогательные и консультативные органы, создаваемые при органах государственной власти субъектов Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ

Е.А. Кравцова

Е.А. Кравцова, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Белгородского юридического института МВД России имени И. Д. Путилина, кандидат юридических наук, доцент (г. Белгород)

Аннотация. Несмотря на то, что необходимость образования вспомогательных органов, создаваемых для содействия органам государственной власти, была обоснована еще в XIX веке, научные исследования вспомогательных органов практически отсутствуют. Данная статья направлена на устранение указанного пробела. В статье исследуются органы, которые создаются для содействия органам государственной власти в осуществлении ими своих полномочий. На основе проведенного анализа указанных органов, автор делает вывод о существовании двух видов таких органов: вспомогательных и консультативных, указывает на различия их правового статуса, а также предлагает собственные определения указанных понятий, обосновывая необходимость закрепления указанных понятий в действующем федеральном законодательстве.

Ключевые слова и словосочетания: конституционное право, органы государственной власти, государственные органы, вспомогательные органы, консультативные органы, совещательные органы, координационные органы.

E. A. KRAVTSOVA, associate professor of Department of civil law Belgorod Judicial Institute of Ministry of Internal Affairs named after I. D. Putilin, Candidate of Law, Docent (Belgorod)

AUXILIARY AND ADVISORY BODIES CREATED BY BODIES OF STATE POWER OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION: COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS

Annotation. Despite the fact that the need for the formation of subsidiary bodies created to promote public authorities was justified in the XIX century, scientific research of subsidiary bodies is practically absent. This article aims to bridge this gap. The article examines the bodies that are created to assist public authorities in the exercise of their powers. On the basis of the analysis of these bodies, the author makes a conclusion about the existence of two types ofsuch bodies: the auxiliary and Advisory, indicates the differences in their legal status, and offers his own definitions of these concepts, arguing the need to consolidate these concepts in the current Federal legislation.

Keywords and phrases: constitutional law, public authorities, state bodies, subsidiary bodies, advisory bodies, advisory bodies, coordinating bodies.

На органы государственной власти возложены задачи по управлению обществом, поддержанию в нем порядка и содействию реализации прав граждан. Для обеспечения выполнения стоящих перед органами государственной власти задач, координации их деятельности, осуществления их взаимодействия с гражданским обществом создаются вспомогательные органы. Несмотря на то, что вспомогательные органы выполняют весьма важную деятельность, их изучению уделяется недостаточно внимания.

На сегодняшний день в научной литературе нет единства мнений по поводу формулировки понятия «вспомогательный орган государственной власти». Если обобщить определения, данные термину «вспомогательные органы» учеными, то все они исходят из того, что вспомогательные органы выполняют обеспечительную функцию и осуществляют квалифицированную помощь органам государственной власти в осуществлении ими своих полномочий. Однако при этом среди ученых можно выделить два различных подхода к содержанию данного термина.

Так, Д. Н. Петровский [1] и А. Д. Доржиев [2] считают, что вспомогательные органы выполняют чисто обеспечительные функции, в то время И. С. Иксанов [3] и А. М. Осавелюк [4] указывают, что помимо обеспечительных данные органы могут выполнять еще и консультационные и совещательные функции. Традиционно под вспомогательными органами понимаются государственные органы, которые создаются «для организационного, правового, информационного, материально-технического и иного обеспечения деятельности» органов государственной власти. Именно такие формулировки вспомогательных органов закреплены в ст. 70 Устава Тамбовской области [5], ст. 30 Устава Воронежской области [6]. Однако понятие «вспомогательные органы» при органах государственной власти может рассматриваться и в более широком смысле.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что при органах государственной власти субъектов РФ образованы и действуют негосударственные органы, на которые возложено выполнение консультационных, координационных и совещательных функций. Их целью является содействие органам государственной власти в принятии наиболее обоснованных и необходимых обществу решений, а также осуществление контроля за их деятельностью. Данные органы образуются как по инициативе самих субъектов РФ, так и по предписанию федерального законодателя. Так, например, обязательное образование общественных палат субъектов РФ предусмотрено Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [7], а создание молодежных парламентов, функционирующих при законодательных органах власти субъектов РФ, осуществляется по инициативе субъектов РФ и федеральным законодательством не урегулировано.

Возможность образования негосударственных органов, выполняющих консультативные функции при органах государственной власти субъектов РФ, также закреплена в законодательстве субъектов РФ. Так, в ст. 53 Устава Брянской области [8], ст. 28 Устава Калужской области [9], ст. 17 Устава Белгородской области [10] устанавливают право глав регионов создавать консультативные, совещательные, вспомогательные и иные органы, деятельность которых направлена на содействие органам власти в решении поставленных перед ними задач. Регионы широко пользуются правом создания консультативных органов. Например, при губернаторе Калужской области действуют 34 консультативных и совещательных органа [11], а в Ярославской области - более 80 [12]. Таким образом, анализ действующего законодательства позволяет выделить два вида органов, содействующих органам государственной власти в выполнении ими своих полномочий.

Одни органы являются структурными единицами органа государственной власти, деятельность которого они обеспечивают. Они действуют в пределах полномочий органов государственной власти, наделены организационными и обеспечительными функциями, включены в структуру органа государственной власти. Их руководитель подчиняется непосредственно лицу, возглавляющему орган государственной власти субъекта РФ (далее - вспомогательные органы). Такие вспомогательные органы состоят из государственных служащих, которые оказывают помощь в решении органом государственной власти стоящих перед ним государственных задач.

Второй вид органов выполняет консультативные, экспертные, координационные функции. Они создаются для решения конкретных вопросов по определенным направлениям деятельности. В их состав, как правило, входят эксперты узкой направленности, обладающие специализированными знаниями. Они могут не являться государственными служащими (далее - консультативные органы). Указанные органы имеют существенные различия в своем правовом статусе.

Вспомогательные органы созданы для выполнения функций по организационному, правовому, информационному и материально-техническому обеспечению деятельности органов государственной власти. Их наличие, наименование и цели их деятельности могут устанавливаться непосредственно в Основных законах субъектов РФ. Например, ст. 10.9 Устава Владимирской области [13] устанавливает наличие аппарата Законодательного Собрания, который создается для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности законодательного органа. Существование аппарата главы исполнительной власти области установлено ст. 30 Устава Воронежской области [6] и ст. 61 Устава Тамбовской области [5].

Что касается основного элемента правового статуса - компетенции, то компетенция вспомогательных органов вытекает из компетенции тех органов власти, для обеспечения деятельности которых создается вспомогательный орган. Цели и задачи создания консультативных органов значительно шире, чем у вспомогательных органов. Например, ст. 5 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [7] к целям деятельности органов общественного контроля относит обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов граждан и организаций; оценку со стороны указанных органов деятельности органов государственной власти; обеспечение учета общественного мнения при принятии решений органами государственной власти. Пункт 5 Указа Президента РФ от 15.07.2015 № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» устанавливает, что основными задачами комиссии по противодействию коррупции являются: подготовка предложений по реализации антикоррупционных мер; координация и обеспечение взаимодействия деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в указанной области; информирование общественности о проводимой работе [14].

Анализ действующих нормативных актов, регулирующих деятельность консультативных органов, позволяет сделать вывод о том, что основными целями их деятельности являются: осуществление экспертных, консультационных, информационных функций; выработка предложений для дальнейшей деятельности органа государственной власти по направлению деятельности консультативного органа; координация деятельности органов государственной власти по определенным направления деятельности. Другой целью их создания является организация взаимодействия между органами государственной власти и гражданским обществом; контроль за деятельностью органов государственной власти со стороны общественных структур. Консультативные органы наделены собственной компетенцией, которая не является производной от компетенции органов государственной власти. правовой государственный консультационный власть

Вспомогательные органы всегда действуют на постоянной основе. Они состоят из государственных служащих, которые занимаются исключительно обеспечением деятельности органа государственной власти, также осуществляют свою деятельность, руководствуясь законодательством о государственной службе на основании заключенного с ними контракта. В случае ненадлежащего выполнения своих обязанностей служащие подлежат ответственности на основании норм трудового законодательства с учетом законодательства о государственной службе.

Консультативные органы могут действовать как на постоянной, так и на временной основе. Однако члены консультативных органов входят в состав таких органов на общественных началах, выполняя свои основные профессиональные функции в иных структурах.

Так, уже упомянутый нами Указ Президента РФ от 15.07.2015 № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» указывает, что в состав данного органа могут входить руководители органов исполнительной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, представители аппарата полномочного представителя президента, руководители территориальных органов федеральных государственных органов, руководитель общественной палаты субъекта РФ, представители научных, образовательных и общественных организаций. Все указанные лица выполняют свои трудовые функции в других местах и входят в состав данного органа на общественных началах. Как правило, члены консультативных органов делегируются со своего основного места работы для участия в консультативных органах. Поскольку деятельность данных лиц в консультативных органах осуществляется не по трудовому договору (служебному контракту), а на общественных началах, их нельзя привлечь к ответственности за ненадлежащее выполнение своих обязанностей в качестве членов указанных органов.

Деятельность вспомогательных и консультативных органов четко привязана к деятельности «основного» органа государственной власти, при котором они создаются и действуют. Они могут создаваться как при исполнительной, так и при законодательной ветви власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Следует также отметить, что в соответствии со ст.ст. 6, 11 Конституции РФ, в которых указывается на деятельность органов государственной власти федерального уровня и регионального уровня на основании принципов самостоятельности и разделения полномочий, ни один из вспомогательных или консультативных органов никогда не осуществляет свою деятельность одновременно как на федеральном, так и на региональном уровнях. Для обеспечения деятельности каждого органа образуются самостоятельные содействующие органы.

Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о том, что, несмотря на то, что ни вспомогательные, ни консультативные органы в силу их правового положения не наделены государственно-властными полномочиями, это не умаляет их значимости и возможности влиять на решения, принимаемые органами государственной власти. Данные органы значительно облегчают деятельность органов государственной власти, способствуя выполнению ими своих функций, непосредственно влияя на принимаемые ими решения. Однако официальные определения данных органов в действующем законодательстве отсутствуют.

Анализ правового статуса указанных органов позволяет им дать следующие определения. Вспомогательные органы - это образованные и функционирующие в установленном порядке государственные органы, состоящие из государственных служащих, не обладающие полномочиями по изданию нормативно-правовых актов, выполняющие функции по организационному, правовому, информационному и материально-техническому обеспечению деятельности органов государственной власти, не обладающие государственно-властными полномочиями.

Консультативные органы, создаваемые при органах государственной власти, - это образованные и функционирующие в установленном порядке координационные, совещательные и экспертные органы, не наделенные государственно-властными полномочиями, деятельность которых направлена на координацию деятельности органов государственной власти, организацию взаимодействия общества и государственных органов, улучшение работы органов государственной власти путем осуществления контроля за их деятельностью, выработки предложений и рекомендаций по улучшению их деятельности, экспертизы принимаемых ими актов.

Указанные определения нуждаются в закреплении в действующем федеральном законодательстве с целью единообразного использования наименований указанных органов в нормативных правовых актах субъектов РФ и унификации их правового статуса.

Литература

1. Петровский Д. Н. Понятие, признаки, виды и значение вспомогательных органов при главе государства. URL: http://oad.rags.ru/vestnikrags/issues/issue0207/020705.

2. Доржиев А. Д. Правовое положение аппарата Народного Хурала Республики Бурятия: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2007. 23 с.

3. Иксанов И. С. Президент Российской Федерации: основные полномочия и их организационное обеспечение: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 30 с.

4. Осавелюк А. М. Вспомогательный аппарат высших органов государственной власти в механизме государства: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. 45 с.

5. Устав (Основной закон) Тамбовской области от 30 ноября 1994 г. № 1994.

6. Устав Воронежской области от 07.06.2006 (ред. от 08.04.2019) // Коммуна. 2006. № 87-88.

7. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (часть I). Ст. 4213.

8. Устав Брянской области от 20 декабря 2012 г. № 91-З (ред. от 04.04.2018) // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2012. № 20.

9. Устав Калужской области от 27 марта 1996 г. (ред. от 26.04.2018) // Весть. 1996. № 79.

10. Устав (Основной закон) Белгородской области от 31 декабря 2003 г. № 108 (ред. от 24.09.2018) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2004. № 56 (часть I).

11. Консультативные и совещательные органы. Официальный портал органов власти Калужской области. URL: http://www.admoblkaluga.ru/sub/gover№me№t/coord/

12. Портал органов государственной власти Ярославской области. Перечень комиссий, совещательных органов и координационных советов. URL: http://www.yarregion.ru/pages/kollegial_gov.aspx (дата обращения: 27.10.2019).

13. Устав (Основной закон) Владимирской области от 14 августа 2001 г. № 62-ОЗ (ред. От // СПС «Консультант-Плюс».

14. О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции: указ Президента РФ от 15 июля 2015 г. № 364 (ред. от 19.09.2017) // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (часть II). Ст. 4477.

Размещено на Allbest.ru