Правовая гильотина - проблемы реализации (на примере нормативной регламентации сферы морского транспорта)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовая гильотина - проблемы реализации (на примере нормативной регламентации сферы морского транспорта)

Дмитриев Сергей Николаевич, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Новороссийского филиала Краснодарского университета МВД России

Рассматриваются проблемы правового регулирования работы морского транспорта и предложения, направленные на обеспечение его эффективности в современных условиях.

Ключевые слова: транспортный комплекс, морской транспорт, безопасность мореплавания, регулирование работы морского транспорта.

Legal guillotine - implementation problems (on the example of the regulation of the maritime transport sector)

The problems of legal regulation of maritime transport and proposals aimed at ensuring its effectiveness in modern conditions are considered.

Keywords: transport complex, sea transport, safety of navigation, regulation of marine transport.

Важнейшая задача «регуляторной гильотины» - освободить страну от избыточного административного прессинга. За последние несколько месяцев были отменены тысячи нормативных правовых актов (НПА) - от постановлений Правительства РФ до всевозможных ведомственных указаний и инструктивных писем, накопленных со времен СССР, перечень которых занимает сотни страниц. Для гильотинирования появились весомые правовые рамки в части ограничения номенклатуры так называемых «обязательных требований» (ОТ)¹. В сфере морского транспорта признаны утратившими силу множество правил, касающихся установления минимального состава экипажей морских судов, пожарной безопасности, ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, плавания в акватории Северного морского пути (СМП), применения маломерного флота, организации лоцманской службы, проведения поисковых и спасательных операций, использования судов под флагами иностранных государств и др.См.: Об обязательных требованиях в Российской Федерации: федер. закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ (далее - ФЗ об ОТ); О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ: федер. закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ. См.: постановления Правительства РФ от 4 авг. 2020 г. № 1181, от 26 окт. 2020 г № 1742, Перечень, утвержденный Главным управлением специальных программ Президента РФ, от 12 янв. 2021 г. № 12-73 и др.

В СМИ появилось немало реляций об «успешной актуализации ОТ» при «обеспечении комплексного подхода к формированию и оценке результативности вновь принятых актов». Вместе с тем регуляторная гильотина пока смогла отрубить не более 40% НПА, подлежащих данной процедуре. Многие НПА, формально подпадающие под процедуру отмены См.: ч. 1,2 и 3 ст. 15 ФЗ об ОТ, постановление Правительства РФ от 31 дек. 2020 г. № 2467 (в ред. от 26 февр. 2021 г.) «Об утверждении перечня нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов, отдельных положений нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов, отдельных положений правовых актов, групп правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, решений Государственной комиссии по радиочастотам, содержащих обязательные требования, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации"» и др., были пролонгированы, и, судя по нормотворческой динамике, в правовом поле по-прежнему торжествует древний постулат «Lex posterior derogate priori» - «Позднейшим законом отменяется более ранний».

Но форсированное правотворчество в режиме кавалерийской атаки приводит к тому, что в число вновь принятых НПА попадает немало пространных, многократно повторяющихся констатаций декларативного толка, неопределенностей и противоречий, формальных изменений и дополнений, далеко не всегда соответствующих базовым принципам предложенной реформы государственной контрольно-надзорной деятельности. В процессе регуляторного гильотинирования на первый план должна выходить не преобладающая сейчас количественная оценка показателей ведомственной активности в расчистке «бумажных завалов», а обеспечение соответствия НПА сложившимся реалиям, достижение их взвешенности и взаимной согласованности на основе системных исследований, исключающих опасные проявления юридического позитивизма, особенно когда они реализуются на основе политических решений, далеких от классического тезиса «политика является концентрированным выражением экономики».

Казалось бы, ФЗ об ОТ определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения ОТ в рамках государственного и муниципального контроля, производства по делам об административных правонарушениях, при процедурах лицензирования, аккредитации, экспертизы и оценки соответствия, которые связаны с осуществлением «предпринимательской и иной экономической деятельности» [1, ст. 1, п. 1]. Однако в рыночных условиях подобные констатации - попадание пальцем в небо. Для начала необходимо ответить на вопросы: а что такое «обязательные требования» и какие из них связаны с осуществлением «предпринимательской и иной экономической деятельности»?

Возьмем для примера один из важнейших НПА рассматриваемой сферы - Технический регламент по безопасности объектов морского транспорта [2] (далее - Регламент), утвержденный постановлением Правительства РФ от 12 августа 2010 г. № 620 (в ред. от 7 октября 2019 г.), учитывая, что в сфере технического регулирования все федеральные органы исполнительной власти вправе устанавливать ОТ только при условии их отражения в соответствующих регламентах [1, ст. 4, 7].

Среди сотен предписаний данного документа норма рекомендательного характера встречается лишь единожды (см.: подп. «ж» п. 135). Следует отметить, что Регламент применяется для защиты от опасностей, источником которых могут стать не только процедуры и технологии эксплуатации морского транспорта, но и связанные с ними инфраструктура, материалы и оборудование. На них перерабатываются, хранятся и транспортируются вещества, способные самовоспламеняться, взрываться, оказывать вредное воздействие на внешнюю среду. Здесь повсеместно применяются устройства, работающие под давлением, при высокой температуре и под высоким напряжением; используются разнообразные грузоподъемные механизмы, ядохимикаты и т.д. В свою очередь, все указанные компоненты должны удовлетворять конвенционным и национальным ОТ в области торгового мореплавания, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, отраженным в сотнях НПА, по сути, раскрывающих содержание отдельных пунктов Регламента. При этом оборудование и эксплуатационные материалы могут оказаться некондиционными по вине изготовителя, а судовладелецы, классификационные общества, должностные лица инспектирующих органов и экипажи морских судов далеко не всегда располагают технической возможностью своевременно выявить эти дефекты.

В настоящее время практически любое крупное транспортное судно представляет собой небольшой нефтеперерабатывающий завод, водоочистной комплекс, котельную Имеются в виду станция подготовки топлива, аппаратура обработки балластных вод, выработка дистиллята, получение острого пара и пр. или даже плавучую АЭС, работающую в чрезвычайно неблагоприятной высокодинамичной среде (магистральные арктические ледоколы). Поэтому не имеют смысла существующие ограничения действия федеральных законов от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и других НПА в отношении сферы транспорта, где предметом регулирования выступают механическая, термическая, электромагнитная, биологическая, химическая, радиационная безопасность. Даже обычная краска, сотни килограммов которой можно найти на любом морском судне, нередко бывает причиной гибели людей, если ее хранить и использовать с нарушением установленных требований.

Кроме того, вне зависимости от категоричных новаций в отечественной Конституции по части возможности отказа от исполнения международных договоров (ст. 79) нельзя не считаться с тем, что международная торговля по определению является наиболее глобализированной сферой деятельности, как следствие, беспрецедентно возрастают техническая, организационная и правовая унификация практически всех направлений функционирования морского флота, включая конструктивное исполнение судов и средств навигационного обеспечения. Здесь любое проявление идиосинкразии по отношению к международному праву наносит непоправимый ущерб, и поэтому в данном случае, как утверждал Оскар Уайльд, не следует бояться «доказывать неоспоримые истины». Ведь при возникновении межгосударственных противоречий по поводу конвенционных требований всегда можно воспользоваться хорошо отработанными и действенными механизмами их разрешения - денонсацией, приостановлением действия договора, признанием его недействительным или противоречащим императивной норме общего международного права и др.⁵

И пока эти противоречия не разрешены по установленной процедуре, мы обязаны выполнять тысячи ОТ, отраженных в ратифицированных Россией нормах. Кстати, в Международных правилах предупреждения столкновения судов в море (МППСС) нам также не удастся обнаружить каких-либо «необязательных» норм, за исключением единственной рекомендации по чрезвычайно узкому вопросу - конструкции комбинированных звуковых систем для морских судов, привлекаемых к операции траления⁶.

Мировая практика изобилует удачными, на наш взгляд, примерами акцентирования ОТ в текстах НПА путем их деления на императивные (regulation, standard) и рекомендательные (guidelines), а также путем введения в тексты соответствующих слов - маркеров (information, advice, warning, assistance, instruction) или предоставления права использования профессионального мнения (professional opinion) того или иного должностного лица, обладающего максимально полной информацией и компетенцией для трактовки ОТ применительно к конкретной ситуации⁷. Помимо этого, в сложных социально-экономических системах, к которым, безусловно, относится сфера транспорта, невозможно обойтись без таких составляющих ОТ, как исключения, оговорки, эквиваленты, возможные аналоги и другие инструменты правового регулирования, фронтальное гильотинирование которых порождает немало опасных правовых пустот и коллизий вследствие неоправданной узости трактовки ОТ.

Что касается желания законодателя устанавливать и оценивать применение ОТ, связанных с осуществлением «предпринимательской и иной экономической деятельности», в рамках государственного контроля [см.: 1, ст. 1], то это невозможно в принципе, поскольку данные компоненты являются базовыми в любой системе жизнеобеспечения. Если это непонятно на уровне формальной логики, можно рассмотреть соответствующие общероссийские перечни и классификаторы, объем которых превышает тысячу страниц⁸. Разумеется, в процессе правоприменения было бы неплохо руководствоваться не только буквой, но и духом закона. К сожалению, на практике это далеко не так. Сказываются дефицит законов прямого действия, обилие бланкетных норм и всевозможных межведомственных лакун, которые практически стереотипно множатся в виде «матрешек-квартетов»: федеральные законы - правительственные акты - ведомственные приказы, указания и инструкции - распоряжения соответствующих территориальных органов государственного управления. В итоге исполнители оперируют потоком предписаний преимущественно паллиативного характера, позволяющих произвольно толковать положения НПА и варьировать их, исходя из интересов контрольно-надзорных органов. Происходит интенсивное «заболачивание» административной реформы вопреки провозглашенным принципам ее реализации.

Характерным примером может быть неопределенность административно-правового статуса капитанов морских портов (КМП), которые напрямую подчинены Федеральному агентству морского и речного транспорта, но при этом свыше 95% их функций являются контрольно-надзорными. Одновременно с этим согласно уставам ФГБУ администраций морских портов КМП, по сути, возглавляют филиалы данных учреждений. С одной стороны, федеральными законами капитанам портов выдается впечатляющий carte blanche (см.: ст. 74-79 Кодекса торгового мореплавания РФ (КТМ) и ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ (в ред. от 13 июля 2020 г.) «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»), а с другой - в национальных НПА до сих пор не установлен порядок осуществления государственного портового контроля, который должен быть утвержден Минтрансом РФ. КМП реализует свои административно-юрисдикционные полномочия под эгидой Ространснадзора (п. 2 ч. 2 ст. 23.36 КоАП РФ), несмотря на декларации о недопустимости одновременного возложения однородных полномочий на два и более органа (см.: ст. 3 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2020 г.) «О техническом регулировании»).

В упомянутом выше Регламенте в качестве контрольно-надзорных органов фигурируют Ространснадзор, Росприроднадзор, МЧС, Роспотребнадзор, Российский морской регистр судоходства... - кто угодно, но не КМП. К тому приказом Росстандарта от 31 янв. 2014 г. № 14-ст (в ред. от 2 дек. 2020 г.), - 1372 страницы. же его прямые обязанности распределены по шести федеральным законамИмеются в виду КТМ, КоАП РФ, федеральные законы «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и «О транспортной безопасности»., а весьма куцее Положение о капитане морского порта, утвержденное приказом Минтранса России от 17 февраля 2014 г. № 39, представляет собой не что иное, как набор из более чем пятидесяти ссылок на федеральные законы, в том числе 60% из них - рецепции из КТМ и более 20% - из Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Таким образом, аналогичные по сути предписания многократно повторяются в различных НПА, зачастую с существенными «ведомственными» искажениями.

Так, согласно ст. 54 КТМ капитану морского порта предоставлено право изымать, приостанавливать и даже аннулировать дипломы и квалификационные свидетельства моряков. Но, во-первых, в КоАП такие наказания и меры обеспечения производства по ним не предусмотрены. Во-вторых, это противоречит процедурам, предусмотренным ст. 3.2, 3.3, 3.8 и ч. 2. ст. 23.1. данного Кодекса, согласно которым лишение специального права должно назначаться исключительно судом Верховный Суд в своем решении от 7 авг. 2001 г № ГКПИ 01-1167 указал, что «при наличии специальной нормы, регулирующей конкретные отношения, применяются положения этой специальной нормы». Но из определения Конституционного Суда от 5 окт. 2000 г. № 199-О этого не следует. См.: федеральные законы от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 24 марта 2021 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ в (ред. от 23 мая 2016 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации».. Полномочия КМП распространяются на территорию, акваторию и на подходы к морским портам (МП), включая внутренние и внешние рейды, а также на портовые гидротехнические сооружения и терминалы, где он обязан обеспечивать «безопасность плавания судов» и «транспортную безопасность» (ТБ), в том числе предотвращать «незаконные нахождения судов в акватории», организовывать лоцманскую проводку и контролировать работу служб управления движением судов (см.: ст. 11 Федерального закона «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и ст. 76, ч. 3 ст. 90 КТМ). Но для полноценной реализации этих функций в непосредственном распоряжении КМП до сих пор отсутствуют необходимые силы и средства.

Не менее запутан статус должностных лиц, подчиненных КМП. Правовое определение понятия «инспектор государственного портового контроля» отсутствует не только в федеральных законах, но и в соответствующих НПА, регулирующих сферу контроля морского флота. Косвенное упоминание о некой «ИСГПК» можно обнаружить только в п. 50 Общих правил плавания и стоянки судов в МП РФ, утвержденных приказом Минтранса России от 26 октября 2017 г. № 463. В общероссийском классификаторе профессий ОК 016-94, утвержденном постановлением Госстандарта РФ от 26 декабря 1994 г. № 367, фигурируют такие должности, как «инспектор портового надзора», «государственный инспектор по безопасности плавания судов (мореплавания и портового надзора) рыбного хозяйства», а в соответствующем профессиональном стандарте, утвержденном приказом Минтруда России от 4 июня 2018 г. № 357н, - «инспектор портового надзора», «инспектор морской», хотя на титульном листе этого документа используется термин «инспектор государственного портового контроля», при том, что рыбные порты давно объединены с МП, а профессиональные стандарты не подлежат гильотинированию [см.: 1, ст. 1, ч. 2].

При всех вышеуказанных словесных регалиях эти инспектора не отнесены к государственным гражданским служащим¹¹, что противоречит стандартам Конвенции о труде в морском судоходстве (MLC) [3], обязывающим Россию как участника данного соглашения разработать правила, гарантирующие инспекторам «статус и условия службы, обеспечивающие их независимость», в том числе по надзору в сфере труда в области морского судоходства [4]. Однако соответствующий отечественный административный регламент до сих пор не принят, и инспекторам приходится руководствоваться рамочными рекомендациями IMO, благо они в значительной степени имеют конвенционную основу, включая MLC. Транспортная прокуратура многие годы традиционно обвиняет службы КМП в бездеятельности в выявлении правонарушений на морском транспорте, хотя для успешной реализации этой функции законодателем не сделано ничего. Прежде всего, необходимо устранить бесправие инспекторов и самого КМП в применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, хотя оснований для этого у них на порядок больше, чем у сотрудников ФПС и таможни, имплементировать ратифицированные конвенционные нормы в отечественные НПА, существенно расширить невероятно ограниченный ряд деяний, за которые правонарушители из числа работников морского транспорта могут быть привлечены к ответственности (см.: ст. 11.6, ч. 1 ст. 11.7, ст. 11.8, 11.9-11.11, ч. 1 ст. 11.13 КоАП РФ и др.), решить извечную проблему прямого администрирования налагаемых штрафов, исключить неоправданное посредничество органов Ространснадзора, а также устранить вопиющие диспропорции в размере наказаний за отдельные правонарушения Ср., например, ст. 12.8 и 11.9 КоАП: размер штрафа за управление транспортом в состоянии опьянения для водителя автомобиля в 15 раз больше, чем для судоводителя, ведущего судно водоизмещением в сотни тысяч тонн..

Не менее важно устранить правовую неопределенность и наличие спекулятивных толкований в сфере регулирования трудовых отношений на морских судах под иностранными флагами, учитывая, что Международная конвенция по морскому праву (UNCLOS) признает иммунитет лишь за государственными судами, эксплуатируемыми в некоммерческих целях. Широкие возможности для этого предоставляет и MLC, содержащая множество стандартов в части контроля соблюдения международных договоров и национального законодательства. Однако нечеткость формулировок в отечественном КТМ и в других НПА на практике затрудняет реализацию законных прав экипажей морских судов и осложняет квалификацию совершаемых ими правонарушений. Например, в десятках НПА, включая федеральные законы, речь идет о неком «водителе транспортного средства» без точного указания сферы его деятельности. Так, ст. 329 Трудового кодекса РФ предписывает «выполнять положение о рабочем времени и времени отдыха водителей», но в ст. 11.23 КоАП, предусматривающей ответственность за его нарушение, используется термин «тахограф», что распространяет действие этой нормы исключительно на наземный транспорт, хотя проблема «work and rest» не менее остро проявляется на морском торговом флоте. В подобных ситуациях никакие силлогистические построения не помогают распутать узлы амбивалентности, обусловленные неполнотой правовых норм и недостатками юридической техники.

Да, в качестве «радикального» средства борьбы с регулятивным громадьем постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2021 г. № 128 утверждены Правила формирования, ведения и актуализации реестра ОТ [5]. Но нельзя не отметить то обстоятельство, что, кроме собственно перечня НПА, содержащих ОТ, реестр включает следующие их реквизиты: выдержки ОТ из текстов, описания условий, ограничений, запретов; структурные единицы НПА, содержащих ОТ (наименование, срок действия и др.); ссылки на соответствующие порталы правовой информации; объекты установления ОТ (совершаемые действия, лица и используемые объекты, результаты осуществления деятельности); сферы общественных отношений, затрагиваемые ОТ; виды экономической деятельности; форма оценки соблюдения ОТ, необходимость предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия, а также иные формы оценки и экспертизы; перечень документов, подтверждающих соответствие ОТ; заинтересованные органы, осуществляющие выдачу документов или предоставление сведений, подтверждающих соответствие ОТ; вид государственного контроля и наименование вида разрешительной деятельности; ответственность за несоблюдение ОТ с указанием ее размера; наименование и реквизиты НПА, устанавливающих данную ответственность, и их текст; гиперссылки на проверочные листы и на руководства по соблюдению ОТ, иные документы ненормативного характера, содержащие информацию об обязательном требовании и порядке его соблюдения, а также доклады о достижении целей ОТ! И это, к сожалению, далеко не все.

В такой неудобоваримой форме реестр начал быстро наполняться «обязательными» НПАСм.: Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации: утв. Минтрансом России 19 февр. 2021 г.; Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках предоставления лицензий и иных разрешений: утв. приказом Ространснадзора от 15 янв. 2021 г. № ВБ-16фс и т.п., причем зачастую они, как пули, влетают туда без каких-либо усекновений, в полном объеме, поскольку многие ведомства причисляют свои произведения к категории ОТ «от корки до корки». Поскольку скорость отсечения излишних и устаревших нормативов на деле оказалась прямо пропорциональной введению новых правил, полагаем, что новоиспеченный «нормативный бассейн» в скором времени неизбежно превратится в «море» под эгидой триумвирата-распорядителя в лице Минэкономразвития (методическое обеспечение реестра), Минцифры (функции оператора) и Минюста России, которые «будут принимать участие в методическом сопровождении и формировании рекомендаций по выделению ОТ из текстов НПА» [1, ст. 10; 5]. Однако у семи нянек, как известно... А посему непременно «пойдет писать губерния» в жанре пресловутой компанейщины. Уже сейчас в реестр попадают документы, содержащие ссылки на отмененные и устаревшие НПА. Так, Правила плавания в акватории СМП, утвержденные приказом Минтранса России от 17 января 2013 г. № 1487, не согласуются с аналогичными правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2020 г. № 1487, профессиональный стандарт «Лоцман», утвержденный приказом Минтруда России от 13 октября 2017 г. № 728н, содержит ссылки на отмененное Положение о морских лоцманах. При этом вновь принятое Положение обязывает лоцмана знать лишь Общие правила плавания и стоянки судов в МП РФ, утвержденные приказом Минтранса России от 26 октября 2017 г. № 463, и Обязательные постановления в морском порту, хотя это противоречит характеристикам трудовых функций указанного профессионального стандарта, предполагающего необходимость изучения лоцманом норм международного права и законодательства РФ «по обеспечению безопасности мореплавания, охране человеческой жизни на море и предотвращению загрязнения окружающей среды применительно к лоцманской деятельности» [6, разд. 3.1.1]. Очевидно, что механизм корректировки и согласования НПА у держателей реестра не срабатывает, хотя в настоящее время имеются технические возможности избегать подобных накладок в автоматическом режиме. Таким образом, под эгидой реестра создается параллельный и не менее громоздкий массив НПА, обращение к которому удваивает трудоемкость правового сопровождения, увеличивает вероятность ошибок и искажений правовой информации, объем которой в настоящее время и без того имеет тенденцию экспоненциального роста.

Масла в огонь добавляет неопределенность основных формулировок ФЗ об ОТ. Например, в нем предписывается, что действия лиц, соблюдающих ОТ на основе неких официальных разъяснений, не могут квалифицироваться как правонарушения, и при наличии противоречий в отношении объекта и предмета регулирования в НПА одинаковой юридической силы то или иное лицо признается «соблюдающим ОТ», если оно обеспечило соблюдение лишь одного из таких ОТ [1, ст. 3, п. 7]. При этом констатируется, что «руководства по соблюдению ОТ применяются контролируемыми лицами на добровольной основе» [1, ст. 3, 14]. Согласно Федеральному закону «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» принимаемые критерии риска должны отражать тяжесть, вероятность наступления, «потенциальный масштаб» негативных последствий и сложность их преодоления, но при этом отклонения «сами по себе не являются нарушениями ОТ» и лишь «свидетельствуют о наличии таких нарушений» (пп. 4 и 9 ст. 23). Тогда для чего нужны эти руководства, если можно обратиться непосредственно к текстам НПА? Не менее туманны, декларативны и полны оценочных категорий законы «О безопасности», «О транспортной безопасности», «О безопасности гидротехнических сооружений» и др.

Особенно настораживает избыток некорректных ограничений действия ОТ в области охраны окружающей среды, промышленной безопасности, антитеррористической защищенности объектов, охраны труда, формирования образовательных и профессиональных стандартов, обеспечения общественной безопасности, а также в сферах деятельности отдельных ведомств в целом (Росатом, Роскосмос, транспортная полиция и т.п.) Например, в соответствии с федеральными законами от 1 дек. 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» и от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос"» данные ведомства могут самостоятельно разрабатывать соответствующие НПА.. Разумеется, следует неукоснительно соблюдать законы о государственной и коммерческой тайне, строго следовать процедурам засекречивания и защиты таких сведений. Но проблема в том, что значительная часть вводимых ограничений абсолютно не соответствует требованиям законодательства в этой деликатной сфере и носит произвольный характер См.: Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 (в ред. от 9 марта 2021 г.) «О государственной тайне», федеральные законы от 28 дек. 2010 г № 390-ФЗ (в ред. от 9 нояб. 2020 г.) «О безопасности», от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ (в ред. От 9 марта 2021 г.) «О коммерческой тайне», от 26 июля 2006 г № 135-ФЗ (в ред. от 17 февр. 2021 г.) «О защите конкуренции», Указ Президента РФ от 30 нояб. 1995 г. № 1203 (в ред. от 25 марта 2021 г.) «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне», постановление Правительства РФ от 6 февр. 2010 г. № 63 (в ред. От 9 июля 2020 г.) «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне».. Даже упомянутый выше и вполне «мирный» Регламент имеет определенные «запретные зоны». В частности, он не распространяется на самоходные морские платформы (являющиеся не чем иным, как морскими судами), на прогулочные суда и на оборудование, снабженное взрывчатыми веществами и пиропатронами (они имеются на любом теплоходе), а также на все процессы проектирования, строительства, эксплуатации и утилизации, связанные с указанными объектами.

Однако следует отметить, что, например, такие понятия, как «безопасность мореплавания» или «безопасность движения наземных транспортных средств», являются неотъемлемыми частями понятия «общественная безопасность», а деятельность органов внутренних дел, как, впрочем, и других правоохранительных органов (береговой охраны пограничной службы ФСБ, транспортной полиции, таможни), прежде всего должна быть направлена на защиту конституционных прав и свобод граждан. Поэтому правовые основы их работы должны быть общедоступными, а не превращаться в некие апокрифические зоны, порождающие такие негативные последствия, как стремление обязать заказчиков морских судов регистрировать их РМРС, протекционизм в отношении государственных участников проектов ГЧП при реконструкции портовой инфраструктуры, приоритетное решение проблем обеспечения ТБ вопреки несравнимо более весомым потребностям системы обеспечения безопасности мореплавания См., например, п. 2 ст. 1 и п. 6 ст. 2 ФЗ об ОТ; п. 4. ст. 2 и п. 6 ст. 3 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», п. 2 ст. 3 Налогового кодекса РФ, Федеральный закон от 5 апр. 2013 г № 44-ФЗ (с изм. и доп., вступающими в силу с 1 апр. 2021 г.) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». и т.д.

Но в подобных сферах регуляторная гильотина не действует. Наоборот, жесткость и диапазон действия ОТ здесь только увеличиваются, несмотря на затратность и неэффективность их реализации См: постановления Правительства РФ от 8 окт. 2020 г № 1637 «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для транспортных средств морского и внутреннего водного транспорта», от 10 окт. 2020 г. № 1651 «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для объектов транспортной инфраструктуры морского и речного транспорта, не подлежащих категорированию».. Например, в настоящее время действуют свыше 160 национальных НПА, имеющих прямое отношение к ТБ, в том числе более 40 вновь принятых. Они во многих отношениях не согласуются между собой и с Международным кодексом по охране судов и портовых сооружений (ISPS Code) [7], что ведет к резкому возрастанию немотивированных расходов и дискриминирует экипажи судов под флагом РФ по отношению к иностранным морякам. В итоге подавляющее большинство хозяйствующих субъектов, включая бюджетные, не в состоянии обеспечить нормативную защищенность транспортных средств и объектов инфраструктуры от «актов незаконного вмешательства» [8, ст. 1, п. 10].

Полагаем, что одним из важнейших аспектов регуляторного гильотинирования должно стать повышение качества отечественной правовой базы морского судоходства за счет ее расчистки от архаичных терминов и жаргонизмов Например, «торговое мореплавание», «размерения», «хорошая морская практика» и даже «автомашина». Последний термин до сих пор можно найти во многих НПА, начиная от КТМ и заканчивая современнейшими подзаконными НПА., сохранившихся «со времен Очакова и покоренья Крыма», а также почерпнутых из анналов современной, но не менее бюрократизированной нормотворческой практики Международной морской организации ООН. Это будет способствовать избавлению от всевозможных разночтений, имплементационных рисков и последующих судебных тяжб во взаимоотношениях с иностранными контрагентами, учитывая, что 98% грузов поступает в нашу страну на судах под иностранными флагами, а в связанной с этим правоприменительной практике давно используются современные английские термины, соответствующие официально установленному «рабочему» языку IMO. До сих пор ждут своего часа законодательные определения понятий «дальнее плавание», «прибрежное плавание», «морские пути», «внутренние водные пути», «защищенные воды», «военный корабль» и др. Их неоднозначность также порождает постоянные проблемы. Например, в федеральных законах, имеющих отношение к морскому судоходству, мы обнаружим более десятка определений понятия «эксперт», хотя сколько-нибудь значимая специфика в функциях и статусе данного субъекта отсутствует См.: ст. 33 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», ст. 25.9 КоАП РФ, ст. 12 Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ (в ред. от 8 марта 2019 г.) «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», ст. 55 Арбитражно-процессуального кодекса РФ, постановление Правительства РФ от 29 дек. 2020 г. № 2328 «О порядке аттестации экспертов, привлекаемых к осуществлению экспертизы в целях государственного контроля (надзора), муниципального контроля» и др..

морской транспорт правовой

Литература

1. Об обязательных требованиях в Российской Федерации: федер. закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ.

2. Технический регламент по безопасности объектов морского транспорта: утв. постановлением Правительства РФ от 12 авг. 2010 г. № 620 (в ред. от 7 окт. 2019 г.).

3. Maritime Labour Convention (MLC), ILO, Geneva, 23.II.2006/2014.

4. Standard A 5.1.4 MLC.

5. Об утверждении Правил формирования, ведения и актуализации реестра обязательных требований: постановление Правительства РФ от 6 февраля 2021 г. № 128.

6. Об утверждении профессионального стандарта «Лоцман»: приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 13 окт. 2017 г. № 728н.

7. The International Ship and Port Facility Security: adopted on 12 December 2002, by resolution 2 of the Conference of Contracting Governments to the International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS), 1974 /2017.

8. О транспортной безопасности: федер. закон от 9 февр. 2007 г. № 16-ФЗ (в ред. от 2 дек. 2019 г.).

Размещено на Allbest.ru