Проблема правового регулирования аттестации работников

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Алтайский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Проблема правового регулирования аттестации работников

Н.И. Минкина, канд. юрид. наук, доцент

Статья посвящена исследованию правового регулирования аттестации работников. Автором рассматривается в качестве законодательных недоработок разрозненность и отчасти пробельность норм об аттестации работников по отдельным категориям, а также отсутствие общих требований непосредственно к процедуре ее проведения. Существующая в настоящее время локальная практика регулирования аттестации работников является весьма неоднозначной и спорной с позиции их судебной интерпретации. Это приводит к необходимости четкой законодательной регламентации рассмотренных вопросов, в частности аргументируется важность установления в законе общих минимальных государственных гарантий при проведении аттестации работников. Предлагается внести ряд изменений в Трудовой кодекс РФ: новая редакция п. 3 ч. 1 ст. 81, органичное закрепление в ст. 195.1 понятия аттестации работников и обозначение в положениях новой ст. 195.4 основных и общих требований о порядке проведения аттестации всех категорий работников.

Ключевые слова: аттестация работника, квалификация, профессиональные стандарты, работодатель, локальные нормативные акты.

N.I. Minkina, PhD. (Candidate of Juridical Sciences), assistant-professor The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Altai branch

Problem of legal regulation of workers' certification

The article is devoted to the study of legal regulation of workers ' certification. The author considers as legislative deficiencies the fragmentation and partly gaps in the standards for workers ' certification in certain categories, as well as the absence of general requirements directly to the procedure for its implementation. The current local practice of regulating the workers' attestation is highly ambiguous and controversial from the point of view of their judicial interpretation. This leads to the need for clear legislative regulation of the issues under consideration, in particular, the article gives reasons for the importance of establishing in law a general minimum state guarantees when conducting workers ' certification. It is proposed to make a number of changes in the Labor Code of the Russian Federation: the new edition of paragraph 3 of Part 1 of Article 81, the organic consolidation in Article 195.1 of the concept of workers' certification and the designation in the provisions of the new Article 195.4 of the basic and general requirements on the procedure for certification of all categories of workers.

Key words: employee certification, qualification, professional standards, employer, internal policies and procedures.

правовое регулирование аттестация работник

Как известно, успешность любой организации и ее конкурентоспособность во многом предопределяются уровнем профессионализма работников, их деловыми качествами и трудовым вкладом. В этой связи работодатель заинтересован в регулярной проверке профессиональных компетенций своих работников. При приеме на работу он может это сделать посредством установления ему испытания, в последующем во время жизни трудовых отношений - путем проведения аттестации. Нередко именно такой специальный правовой механизм, как аттестация, позволяет выявить снижение профессионального мастерства работника в ходе его трудовой деятельности. В этом случае п. 3 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) предусматривает подходящее основание для возможного увольнения - это несоответствие работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации.

В настоящее время аттестация государственных и муниципальных служащих является повсеместной и в отличие от правил относительно работников подлежит особой регламентации. Практически каждый государственный орган власти регламентирует своими приказами, распоряжениями, положениями и другими актами правила проведения аттестации в подконтрольных им ведомствах и организациях.

Также законодатель уделяет отдельное внимание некоторым категориям работников (к примеру, педагогам, работникам библиотек, научным и медицинским работникам, психологам), закрепляя специальные требования к их обязательной аттестации. Причем число таких законодательных актов строго целевого назначения неуклонно растет. Так, с 1 января 2019 г. вступят в силу новые требования к аттестации работников в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений и в сфере электроэнергетики.

Между тем положения разных законов расходятся между собой, и это закономерно приводит к отсутствию единообразной практики по применению норм об аттестации работников. Более того, как отмечают исследователи, несмотря на значительное число актов, регулирующих аттестацию, множество проблем при ее проведении осталось до сих пор нерешенным [2, с. 122]. И решение данных проблем, как видится, требует унифицированных подходов для всех категорий работников (при этом уточним, что служебное законодательство во многом является особенным согласно ст. 11 ТК РФ, поэтому в целях настоящего исследования не рассматривается).

Как справедливо отмечается в юридической литературе, в кодифицированном акте о труде наблюдается крайне скудное регулирование процесса и организации аттестации работников, поэтому работодателям приходится на многие вопросы относительно ее проведения отвечать самостоятельно [1, с. 11]. Более того, на наш взгляд, в ТК РФ опрометчиво не содержится никаких норм, в которых бы определялись общие исходные положения о проведении аттестации. Часть 2 ст. 81 ТК РФ, по сути, предусматривает только отсылку к тому, что порядок аттестации устанавливается нормативными правовыми актами, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников. А при отсутствии последнего и вовсе получается, что такие локальные акты принимаются работодателем самостоятельно. В этой связи процедура аттестации на практике становится оценочной категорией (буквально как по ее содержанию, так и по порядку проведения) во многих коммерческих организациях, где не применяется труд тех работников, в отношении которых имеется отдельная нормативно-правовая регламентация их аттестации.

Когда законодатель оставляет эти вопросы на усмотрение работодателя в порядке локального нормотворчества, как показывает практика, это зачастую приводит к нарушениям и злоупотреблениям со стороны работодателей, их вольному толкованию целей, периодичности, обязательности, порядка проведения аттестации, а также круга лиц, подлежащих аттестации. Так, нередко аттестация стала предшествовать сокращению численности или штата работников организации во избежание выплат выходного пособия (с подменой основания увольнения), и ее проведение вызвано не реальной необходимостью проверки соответствия занимаемой должности, а кризисной ситуацией в организации и (или) в стране. Как указывают в своих работах специалисты, особенно в постсоветские времена практиковалось предвзято проводить аттестации [6]. И в настоящее время аттестацию персонала на практике нередко стали производить для установления «соответствия квалификации работников потребностям работодателя» [11].

На сегодняшний день также популярность приобретает формальное проведение аттестации, в т.ч. в заочной форме, т.е. в отсутствие аттестуемого работника. Также распространение получает аттестация посредством видеоконференции с нарушением прав аттестуемого лица (например, как указано в апелляционном определении Мурманского городского суда от 24.06.2015 по делу № 33-1725-2015 [13]). Как видно, локальная практика регулирования аттестации работников является достаточно неоднозначной и по отдельным положениям весьма спорной. Не случайно такие локальные нормативные акты признаются в судебном порядке незаконными и не подлежащими применению (к примеру, по решению Ленинского районного суда г. Омска от 20.06.2011 по делу № 2-3170/2011 [13]).

Более того, как показывает анализ судебной практики, работодатели, самостоятельно определяя порядок аттестации в локальных актах, сами же его не придерживаются и допускают нарушения прав работников. На это указывается в целом ряде следующих решений: Ногинского городского суда Московской области от 11.06.2014 по делу № 2-802/2014, Лабытнангского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 18.12.2015 по делу № 2-1715/2015, Магаданского городского суда Магаданской области от 11.08.2015 по делу № 2-3268/2015, Алейского городского суда Алтайского края от 13.10.2017 по делу № 2-744/2017, Туапсинского городского суда Краснодарского края от 13.01.2016 по делу № 2-1441/2015, а также в некоторых апелляционных определениях: Самарского областного суда от 06.06.2016 по делу № 33-7058/2016, Курского областного суда от 23.08.2012 по делу № 33-1946-2012 и др. [13].

Кроме того, вопросы аттестации работников приобретают особую актуальность в контексте интенсивной разработки и принятия профессиональных стандартов в отечественном государстве. Как указано в Постановлении Правительства Российской Федерации (далее - РФ) от 22.01.2013 № 23 «О правилах разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов», одной из сфер применения таких стандартов является использование ее положений работодателями при формировании кадровой политики и в управлении персоналом; при организации обучения и аттестации работников; разработке должностных инструкций и т. д.

Согласно ст. 195.1 ТК РФ профессиональные стандарты содержат в себе характеристику квалификации, трудовых функций и действий работников, осуществляющих тот или иной определенный вид профессиональной деятельности. На сегодняшний день принято уже около 1200 таких стандартов, часть из которых имеет обязательную силу. Поэтому они могут (или при их обязательности должны) быть положены в основу должностных инструкций, и ими следует руководствоваться при проведении аттестации работников.

В то же время нужно заметить, что профессиональные стандарты являются одним из элементов современной национальной системы квалификации, согласно которой не просто увязываются потребности рынка труда с системой образования, но и с принятием Федерального закона от 03.07.2016 № 238- ФЗ «О независимой оценке квалификации» в стране введен принципиально новый институт. На первый взгляд, независимая оценка квалификации имеет схожую природу с аттестацией работников, однако последняя в связи с принятием указанного закона не отменена. Более того, между сравниваемыми институтами, по существу, можно заметить ряд отличительных признаков. В частности, в отличие от аттестации, проводимой на локальном уровне комиссией, созданной работодателем, новую процедуру отличает независимый характер ее проведения специальными центрами по оценке квалификации. При этом профессиональный экзамен при независимой оценке квалификации осуществляется за счет средств работодателя или соискателя, аттестация же производится безвозмездно. Кроме того, во время аттестации, по идее законодателя, проверяется соответствие занимаемой должности, а независимая оценка направлена на подтверждение соискателем (т.е. работником или претендентом на вакантную должность) его квалификации, определенной профессиональным стандартом или иным квалификационными требованиями, утвержденными нормативными правовыми актами.

При рассмотрении термина «атте стация» обращает на себя внимание то, что в словарях русского языка в основном трактуется производный от него термин «аттестовать». Он имеет несколько следующих значений: давать кому-нибудь отзыв, характеристику, рекомендацию; присваивать кому-нибудь звание; оценивать чьи-нибудь знания, поставив какую- то отметку [9, с. 31].

В современных юридических словарях и толковых словарях иноязычных слов раскрывается уже непосредственно понятие «аттестация» (с латинского языка «attestatio», означающее «свидетельство»), под которым подразумевается: осуществляемое специалистами определение квалификации, уровня знаний работника либо учащегося; в ряде случаев аттестация является обязательным условием для присвоения работнику какого-либо звания или ранга; а также характеристика, отзыв о способностях, знаниях, деловых и других качествах какого-либо лица, его поведении и т.п. [8, с. 89].

Причем совсем недавно термин «аттестация» в трудовом законодательстве РФ использовался в двух совершенно разных направлениях: аттестация работника и аттестация рабочих мест по условиям труда в соответствии с государственными нормативными требованиями по охране труда (ст. 209 ТК РФ). С 1 января 2014 г. второе понятие было исключено из законодательного оборота путем его замены на специальную оценку условий труда.

Что касается аттестации работников, интересно заметить, что ранее согласно п. «г» ст. 46 Кодекса законов о труде (1918 г.) увольнение трудящегося допускалось в случае его «явной непригодности к работе» по специальному постановлению органов управления предприятия с согласия соответствующей профессиональной организации [4]. В последующем же в соответствии с положениями п. «в» ст. 47 Кодекса законов о труде РСФСР (1922 г.) трудовой договор наряду с другими основаниями расторгался в случае «обнаружившейся непригодности лица, нанявшегося к работе», что осуществлялось по решению расценочно-конфликтной комиссии после предупреждения нанявшегося об увольнении за две недели и с выплатой компенсации на общих основаниях [5].

Из приведенных исторических примеров видно, как законодатель постепенно подходил к вопросу об аттестации, не называя ее еще таковой, но предусматривая, по сути, возможность увольнения по решению определенных органов неквалифицированных работников как непригодных к осуществлению какого-либо труда.

Таким образом, исходя из понимания сущности аттестации применительно к работнику, работодатель производит оценку его знаний, что выражается в определенной отметке и сопровождается оформлением характеристики (отзыва) на аттестуемое лицо. Причем это может служить основанием для присвоения в том числе очередного звания, чина, разряда, квалификационной категории и т.п. Также может быть дана рекомендация о продвижении по службе или, наоборот, о переводе на менее квалифицированную работу. Понятно, что последние два значения аттестации работника являются вероятностным ее результатом.

С одной стороны, аттестация для работника является своего рода «испытанием», когда сдается профессиональный экзамен в письменной или устной форме. При этом итог аттестации имеет решающее значение, поскольку он способен определить дальнейшее развитие трудовых отношений, т.е. сохранить, изменить или прекратить конкретное правоотношение, а также повлиять на судьбу трудовой деятельности того или иного работника. С другой стороны, как утверждает Л.А. Егошина, аттестация также способна мотивировать работников к повышению своей квалификации и развитию личности, следовательно, является стимулом для профессионального роста работников и одновременно для работодателя процедурой, способной выявить степень удовлетворенности работниками своим трудом [3, с. 91].

Как точно отмечено в отраслевом соглашении по организациям, подведомственным Министерству спорта РФ, заключенном между последним и Общественной организацией «Общероссийский профессиональный союз работников физической культуры, спорта и туризма России» на 2018-2020 гг., аттестация работников призвана способствовать повышению уровня профессионального мастерства и квалификации, улучшению качества и эффективности работы специалистов, оптимальной расстановке кадров, заинтересованности работников в результатах труда, а также приведению в соответствие наименований должностей работников с квалификационными требованиями по должности.

При этом, несмотря на давно назревшую необходимость в легальном определении понятия аттестации работников (с отражением в нем цели ее проведения), в законодательстве оно до сих пор отсутствует. Такая ситуация приводит научных работников к высказыванию различных собственных суждений по этому поводу. Так, в одном из словарей по трудовому праву под аттестацией работника подразумевается проверка деловой квалификации работника в целях определения уровня его профессиональной подготовки и соответствия занимаемой должности или выполняемой работе [12, с. 8].

П.Т. Подвысоцкий аттестацию определяет как юридическую обязанность работников проходить периодическую проверку уровня своей профессиональной подготовленности (квалификации) и соответствия занимаемой должности (выполняемой работе), что организуется работодателем согласно установленным положениям с целью оптимизации использования кадров, стимулирования роста их квалификации и повышения ответственности [10, с. 77].

Под аттестацией работников, по мнению Г. Хны- кина, следует понимать периодическую комплексную проверку уровня личных, деловых и моральных качеств работника соответствующей должности [14, с. 1].

Из приведенных, далеко не исчерпывающих научных мнений видно, что понятие аттестации исследователи, как правило, тесно связывают с целью ее проведения, деловыми качествами работника и его квалификацией. Однако при этом обращает на себя внимание, что многие предлагаемые научные дефиниции аттестации работников основываются на определенной в законе цели (п. 3 ч. 1 ст. 81 ТК РФ). Между тем представляется, что она нуждается в принципиальной доработке. Некорректно говорить о соответствии работника занимаемой им должности или поручаемой ему работе. Получается, что с точки зрения логики законодатель предлагает аттестационным комиссиям определять соответствие одушевленного (работника) неодушевленному (а именно должности или работе). Такой подход вызывает серьезные недоумения. Как может работник (не) соответствовать какой-либо должности либо работе?

Базируясь на приведенных доводах, автором предлагается в ст. 195.1 ТК РФ закрепить следующее легальное определение: аттестация работника - это комплексная оценка профессиональной подготовленности, квалификации работника и проверка соответствия его деловых качеств квалификационным требованиям по занимаемой должности в соответствии с нормативными правовыми актами, профессиональным стандартом (при обязательности его применения), должностной инструкцией.

В случае поддержки законодателем высказанного предложения следует дополнить названия ст. 195.1 и раздела IX ТК РФ словами «Аттестация работника».

При этом уточним, что под профессиональной подготовленностью работника подразумеваются теоретические знания, практические навыки, работоспособность, профессиональное мастерство, результаты деятельности работника и иные деловые качества аттестуемого лица. Множественность перечисленных факторов предполагает комплексный подход при их исследовании на локальном уровне для максимально объективной оценки профессиональной подготовленности того или иного работника.

Одновременно с указанным п. 3 ч. 1 ст. 81 ТК РФ предлагается изложить в следующей редакции: «несоответствие деловых качеств работника квалификационным требованиям по занимаемой должности в соответствии с нормативными правовыми актами, профессиональным стандартом (при обязательности его применения), должностной инструкцией вследствие недостаточной профессиональной подготовленности, квалификации, подтвержденной результатами аттестации, проведенной в установленном законом порядке».

Дополнительно следует отметить, что в законе отсутствует и необходимое на практике определение «деловые качества работника». В правоприменении ориентиром в его понимании стала выраженная Верховным Судом РФ следующая правовая позиция. Согласно п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами РФ ТК РФ» под деловыми качествами работника понимается способность физического лица выполнять определенную трудовую функцию с учетом имеющихся у него профессионально-квалификационных и личностных качеств. Не вдаваясь в подробности научной дискуссии по вопросу данного понятия, думается, при последующем совершенствовании трудового законодательства РФ указанная дефиниция также уместно должна найти свое отражение в нормах ТК РФ.

Кроме того, в ст. 195.4 законодатель может определить требования к порядку проведения аттестации (в общем правовом режиме для всех работников). В предлагаемой новой норме можно уместно обозначить все то, что разъясняет Министерство труда и социальной защиты РФ в своем письме от 28.09.2017 № 14-2/В-876 в порядке рекомендаций работодателям при составлении соответствующих локальных нормативных актов. К числу таких вопросов отнесены: категории работников, подлежащие (не подлежащие) аттестации; сроки ее проведения; состав аттестационной комиссии; перечень документов, необходимых для проведения аттестации. Также дополнительно, на наш взгляд, следует урегулировать в ст. 195.4 общий порядок проведения аттестации; виды и формы аттестации; основные принципы организации аттестации работников (с отражением запретов в этой сфере); основания проведения внеплановой аттестации и особенности порядка ее проведения; основные права и обязанности аттестационной комиссии; права, гарантии и обязанности аттестуемых лиц; сроки предупреждения работника о проведении аттестации и объявления о ее результатах; возможные результаты аттестации.

На основании общих законодательных требований работодатели могут уже уточнять порядок аттестационной программы с учетом своей специфики в локальных нормативных актах, не ухудшая положение работников по сравнению с нормами трудового законодательства РФ. В частности, можно конкретизировать применяемые в организации формы аттестации работников; порядок утверждения графиков и сроков ее проведения; критерии и методы оценки профессиональной подготовки работника и его деловых качеств с разбивкой по группам работников и пр.

Наконец, наряду с отмеченными обстоятельствами нужно признать утратившим силу «Положение о порядке проведения аттестации руководящих, инженерно-технических работников и других специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи», утвержденное Постановлением ГКНТ СССР и Госкомтруда СССР от 05.10.1973 № 470/267. В нем содержатся весьма устаревшие положения, до сих пор ошибочно применяемые на практике в силу того, что акт не отменен и продолжает действовать в части, не противоречащей действующему законодательству РФ. К этим же справедливым выводам о неприменимости многих положений указанного документа, а также о несостоятельности доводов участников процесса со ссылками на данное положение по разным причинам приходят многие судебные инстанции. Например, это встречается в ряде следующих апелляционных определений: Московского городского суда от 14.12.2015 по делу № 33-47161/2015 и от 18.05.2015 по делу № 33-14525/15, Верховного суда Республики Коми от 19.03.2015 по делу № 33-1194-2015, суда Чукотского автономного округа от 27.10.2014 по делу № 33-173/2014 [13].

В силу ограниченности сферы действия обозначенного положения (как по отраслям, вынесенным в название документа, так и по нормам, часть которых уже противоречит действующему, прежде всего трудовому, законодательству РФ) навряд ли можно согласиться с мнением Л. Куревиной о том, что этот акт можно положить в основу при подготовке локального нормативного акта работодателем [7, с. 73].

Резюмируя, хотелось бы сделать следующие выводы. Присутствующая в современности регламентация аттестации работников преимущественно на локальном уровне, на наш взгляд, должна быть минимизирована. Если в централизованном порядке урегулировать принципиальные и базисные вопросы по аттестации работников, усилить контроль и надзор в соответствующем направлении, то ограничения трудовых прав работников, субъективизм работодателя и типично совершаемые им ошибки удастся, если не избежать, то, думается, хотя бы уменьшить в их количестве.

Несмотря на то что в настоящей работе исследованы далеко не все проблемные аспекты в правовом регулировании аттестации работников на современном этапе развития трудового законодательства РФ, тем не менее на основе проведенной части исследования можно выделить главную проблему. Она заключается в отсутствии четкой общей законодательной позиции. Это на практике приводит к ряду, в т.ч. названных выше, неблагоприятных моментов: неправильному применению института аттестации, неправомерному увольнению работников по п. 3 ч. 1 ст. 81 ТК РФ, иным грубым нарушениям трудовых прав и соответственно правонарушениям со стороны работодателей. В этой связи представляется очевидным, что назрела необходимость централизованного определения основных нюансов в процедуре аттестации, включая установление для работников минимальных государственных гарантий и единых правил при ее проведении. Четкая правовая регламентация аттестации работников также может позволить отчасти снизить нагрузку на суды общей юрисдикции и уменьшить количество соответствующих трудовых споров.

Литература

1. Вишнепольская И. Топ-7 спорных вопросов об организации аттестации // Кадровая служба и управление персоналом предприятия. 2017. № 5. С. 11-16.

2. Егошина Л.А. Аттестация как способ определения квалификации работников: проблемы правового регулирования и практика применения: дис.... канд. юрид. наук. М., 2017. 145 с.

3. Егошина Л.А. Правовые вопросы аттестации работников // Журнал российского права. 2017. № 2. С. 9197.

4. Кодекс Законов о труде РСФСР от 1918 года // Собрание Узаконений РСФСР. 1918. № 87-88. Ст. 905 (утратил силу).

5. Кодекс Законов о труде РСФСР от 1922 года // Собрание Узаконений РСФСР. 1922. № 70. Ст. 903 (утратил силу).

6. Крапивин О.М., Власов В.И. Законодательство об оплате труда. 2011 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

7. Куревина Л. Об аттестации работников // Автономные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение. 2018. № 3. С. 68-78.

8. Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. М.: Русский язык, 1998. 944 с.

9. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. М.: ООО «А ТЕМП», 2010. 874 с.

10. Подвысоцкий П.Т. Локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, их содержание // Трудовое право. 2004. № 2 (48). С. 71-78.

11. Сергеева О.Ю. Аттестация персонала // Зарплата. 2007. № 11 (приводится по СПС Гарант).

12. Словарь по трудовому праву / отв. ред. Ю.П. Орловский. М.: БЕК, 1998. 600 с.

13. Судебные и нормативные акты Российской Федерации. URL: http://sudact.ru (дата обращения: 28.10.2018).

14. Хныкин Г. Аттестация работников: нормативные акты и практика их применения // Трудовое право. 1999. № 4. С. 11-12.

Размещено на Allbest.ru