Место дисциплинарного производства и производства по жалобам в структуре административного процесса

Размещено на http://www.allbest.ru

Академия управления МВД России

Место дисциплинарного производства и производства по жалобам в структуре административного процесса

А.В. Шевцов, заместитель начальника кафедры управления

деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного

порядка центра командно-штабных учений,

кандидат юридических наук, доцент

В статье даётся общая характеристика дисциплинарного производства и производства по жалобам, входящих в структуру теоретической конструкции административного процесса полиции МВД России.

Административный процесс; административная юрисдикция; административное производство; служебная дисциплина; обращения граждан.

Place of Disciplinary Proceedings and Complaints Proceedings in the Structure of the Administrative Process

A. V. SHEVTSOV,

Deputy head of the Department of management of public order units of the center for command and staff exercises, candidate of law, associate Professor (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)

The article provides a General description of disciplinary proceedings and complaints proceedings that are part of the theoretical structure of the administrative process of the police of the Ministry of internal Affairs of Russia.

Administrative process; administrative Jurisdiction; administrative proceedings; service discipline; citizens appeals.

Основная часть

Свойства любого юридического процесса проявляются в деятельности органов государственной власти, реализующих определённые законом функции. Такая деятельность регулируется соответствующими процессуальными нормами, которые в свою очередь обеспечивают реализацию материальных норм права. Этим и достигается необходимый юридический результат.

Рассуждая об административном процессе, профессор Д. Н. Бахрах видел в нём целенаправленную деятельность, состоящую в последовательном совершении ряда предусмотренных правом процессуальных действий [2]. Разумеется, такая процессуальная деятельность носит обязательный документируемый характер, закрепляемый в процессуальных документах.

Исследуемый отраслевой вид юридического процесса практически всегда связан с деятельностью субъектов административной власти. В силу чего профессор В. Д. Сорокин характеризовал его как «...урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти.», «а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами» [6].

В юридической литературе можно встретить несколько теоретических подходов к пониманию структуры современного административного процесса. По нашему мнению, наиболее универсальную классификацию соответствующих им теоретических моделей предложил профессор А. И. Каплунов [1]. Отдавая дань глубочайшего уважения учёным, внёсшим значительный вклад в развитие современной теории административно-процессуального права, автор настоящей статьи придерживается теоретических взглядов на данную проблематику, предложенных и обоснованных профессором Н. Г. Салищевой. Поэтому, согласно указанной выше классификации, дальнейшее исследование будет опираться на так называемый «комплексный (на основе юрисдикционного) подход к пониманию административного процесса». Его суть сводится к предположению о существовании и развитии трёх видов (блоков выделено мной) административного процесса административное судопроизводство, административная юрисдикция и административные процедуры [5].

Особенностью выбранной исследовательской модели является и определённое соотношение понятий «процесс» -- «производство», «процедура». В этом смысле представляется, что административный процесс включает определённые компоненты, которыми являются: с одной стороны различные административные производства, в том числе юрисдикционного характера, а с другой стороны административные процедуры процессуального и материального типа. Следует так же отметить, что такой подход отражает предложенная профессором М. А. Лапиной авторская «Объединенная концепция системы административного процесса» [9], в целом соответствующая идеям, высказанным профессором Н. Г. Салищевой.

Проведённая типологизация административно-процессуальных отношений в сфере публичного управления, даёт основание говорить о судебных, квазисудебных, либо процедурных способах разрешения административных дел. Применение процедурного способа в большей степени характерно для дел, в которых по сути нет административно-правового спора. Судебный и квазисудебный порядок, напротив, предполагают принятие соответствующих процессуальных решений при наличии административно-правового конфликта [16]. В результате исследуемый процесс представляет собой деятельность суда, либо квазисудебного субъекта публичного управления.

Применение комплексного (на основе юрисдикционного) теоретического подхода, позволило предложить современную теоретическую конструкцию административного процесса полиции МВД России [15].

Его структура включает четыре блока.

1) Административно-юрисдикционные производства (нижняя часть Рис.1):

--поделам об административных правонарушениях;

-по применению мер административного предупреждения;

-- по дисциплинарным делам;

— по обращениям, административно-правовым жалобам и спорам.

2) Административно-исковое производство об административном надзоре за лицами, освобожденными из МЛС (фиолетовый сектор правой части Рис. 1).

3) Административные производства (синие секторы правой части Рис. 1):

— по принятию правовых актов управления;

— по делам о поощрениях.

4) Процессуальные и материальные административные процедуры (зелёные секторы в верхней левой части Рис. 1):

— регистрации;

— лицензирования;

— реализации государственных функций, в том числе в сфере предоставления государственных услуг

Для удобства восприятия блок административно-юрисдикционных производств вынесен в нижнюю часть структурно-логической компоновки административного процесса полиции МВД России (Рис. 1).

Производство по делам об административных правонарушениях относится к одному из основных направлений деятельности полиции МВД России1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -- КоАП) определяет задачи этого производства, являющегося процессуальной формой разрешения индивидуальных конкретных дел о привлечении к административной ответственности лиц, нарушивших установленные административно-правовые запреты (предписания, дозволения) [3]. Посредством данного производства (красный сектор в нижней части Рис.1) осуществляется регламентированная административно-процессуальными нормами КоАП «... деятельность уполномоченных субъектов, направленная на возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях, применение в необходимых случаях административных наказаний» [1].

Производство по применению отдельных принудительных мер административного предупреждения (малиновый сектор в нижней части Рис. 1) представляет собой деятельность «... по возбуждению и разрешению дел о применении принудительной меры административного предупреждения... и реализации правоограничений, лишений и обременений, характеризующих содержание меры принуждения» [1]. В частности, это производство предусматривает процессуальный порядок:

— аннулирования выдаваемых лицензий или разрешений;

--принятия решения о нежелательности пребывания (проживания);

— рассмотрения материалов о помещении несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.

Рис.1 Теоретическая модель административного процесса МВД России

Переходя к общей характеристике исследуемого в статье производства по дисциплинарным делам (оранжевый сектор в нижней части Рис. 1) необходимо подчеркнуть, что оно представляет собой процессуальную форму реализации соответствующего вида юридической ответственности. Суть этого производства состоит применении субъектами дисциплинарной власти дисциплинарных взысканий за допущение подчинёнными участниками административно-правовых отношений дисциплинарных нарушений, а также в предусмотренных законом случаях за совершение административных правонарушений.

В процессе дифференциации наиболее часто допускаемых дисциплинарных проступков, профессор А. Г. Николаев предложил авторскую классификацию признаков противоправных посягательств, явившихся основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности [10]. Сделанные им выводы подтверждают утверждение о том, что административно-юрисдикционная природа производства по дисциплинарным делам обусловлена фактической необходимостью реализовать дисциплинарное принуждение посредством административно-процессуальных норм. Именно поэтому в основе производства лежат как общеправовые принципы (законности; материальной истины; охраны интересов личности и государства), так и принципы, отражающие правовую сущность реализуемой дисциплинарной ответственности [14]:

— обязательности возбуждения производства при совершении дисциплинарного нарушения;

— свободы выбора вида дисциплинарного наказания;

— достаточности доказательств, подтверждающих виновность в совершении деяния [7]; абстрактно-всеобщей равности сторон; справедливости защитного механизма правосудного доступа [12].

В соответствии с общепризнанным в науке мнением с «дисциплинарным принуждением» всегда связана система юридических норм в сфере дисциплинарной ответственности и иных правоотношений, урегулированных «правовыми актами централизованного либо локального предписания» [13].

Правовую основу производства по дисциплинарным делам в органах внутренних дел (далее -- ОВД) составляют положения закона о службе в ОВД [гл. 7], дисциплинарного устава ОВД [гл. 6], а также ведомственного (утверждённого приказами МВД России) порядка организации прохождения службы [разд. II] и проведения служебной проверки.

Одной стороной производства по дисциплинарным делам всегда является субъект дисциплинарной власти [ч. 3, 4, 5 ст. 51], а другой -- подчинённый ему участник административно-правовых отношений, допустивший нарушение служебной дисциплины [ст. 49]. Цель производства состоит в применении дисциплинарных взысканий, в также в предупреждении дисциплинарных нарушений. Задачи производства коррелируют с задачами иных административно-юрисдикционных производств: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств нарушения; принятие обоснованного решения о применении правового принуждения; исполнение этого решения; профилактика неправомерного поведения [1].

Принято выделять два вида производства по дисциплинарным делам, которые соответственно предусматривают процессуальное назначение дисциплинарных наказаний в устной, либо письменной (в виде приказа) формах. В одном случае речь идёт об упрощённой форме исследуемого производства, состоящего лишь из двух процессуальных стадий: разбирательства по факту дисциплинарного нарушения; объявления назначенного дисциплинарного взыскания. В другом случае имеет место обычное производство, которому (с учетом некоторых особенностей) характерны все четыре классические стадии:

— возбуждения производства по дисциплинарному делу;

--рассмотрения и принятия решения по дисциплинарному делу;

— исполнения акта о применении дисциплинарного взыскания;

— пересмотра дисциплинарного дела в случае обжалования акта о применении дисциплинарного взыскания.

На первой из перечисленных стадий обычного производства проверяется информация о дисциплинарном нарушении. Для этого истребуется объяснение по факту нарушения [ч. 8 ст. 51]11, на основе которого даётся квалификация противоправному действию (бездействию) и предлагается мера необходимого административно-правового воздействия. На основании решения субъекта дисциплинарной власти проводится служебная проверка (разбирательство) [ст. 52]12 по результатам которой готовится соответствующее заключение, которое на данной стадии является итоговым процессуальным документом.

На второй процессуальной стадии результаты служебной проверки (разбирательства) докладываются субъекту дисциплинарной власти, уполномоченному назначать дисциплинарное наказание. Этим субъектом оценивается: достаточность собранных материалов; тяжесть дисциплинарного нарушения; целесообразность назначения предлагаемой, либо избранной им меры дисциплинарного наказания. На основе изучения представленных материалов утверждается заключение по материалам служебной проверки [ч. 8 ст. 52]13, а в необходимых случаях даётся поручение о подготовке правового акта (приказа) о назначении дисциплинарного взыскания. На этом этапе применяются предусмотренные процессуальные правила и сроки [ст. 51]14. Соответствующее решение по коррупционным нарушениям принимается на основании доклада о результатах антикоррупционной проверки, либо на основании специальных комиссионных рекомендаций [ст. 51.1]15.

На третьей процессуальной стадии обычное производство ведётся наложившим дисциплинарное взыскание субъектом дисциплинарной власти. При этом им реализуются действия по объявлению, приведению в исполнение и учёту наложенного дисциплинарного взыскания [ч. 9 - 17]16 [гл. 6, 7]i7.

Четвёртая процессуальная стадия является факультативной и может осуществляться только в случае обжалования акта о применении дисциплинарного взыскания [ч. 8 ст. 51.I]18 [гл. 8]19.

Таким образом, административно-юрисдикционное производство по конкретному дисциплинарному делу представляет собой деятельность субъекта дисциплинарной власти, связанную с рассмотрением и принятием обоснованного административно-процессуального решения о наложении дисциплинарного взыскания, а также последующего исполнения акта о его применении к лицу, привлекаемому к дисциплинарной ответственности. Меры дисциплинарного принуждения обогащают правовые принципы, которым должен соответствовать позитивный правопорядок в государстве [11].

Возвращаясь к анализу административно-юрисдикционного блока предложенной теоретической модели административного процесса полиции МВД России, следует указать на наличие в нём ещё одного важного производства, которое осуществляется по обращениям, административно-правовым жалобам и спорам (желтый сектор в нижней части Рис. 1).

Правовой основой данного производства в ОВД являются положения Конституции Российской Федерации20, гарантирующие право каждого на индивидуальные или коллективные обращения в органы публичного управления [ст. ЗЗ]21, законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан22, ведомственные инструкции об организации рассмотрения обращений граждан23, а также о порядке приема, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о противоправных деяниях и происшествиях.

Характеризуя данное административно-юрисдикционное производство, в первую очередь необходимо отметить специфику административно-процессуального порядка регистрации, рассмотрения и разрешению предложений и заявлений физических и юридических лиц. Для этого целесообразно перечислить три последовательные стадии соответствующей административно-процессуальной деятельности. Так, стадии возбуждения производства по заявлению или обращению характерны этапы приёма, первоначальной обработки, регистрационного учёта [разд. 4, 5] и принятия организационного решения о порядке рассмотрения административного дела [разд. 6]. Стадии рассмотрения заявления или обращения характерны этапы подготовки материалов, рассмотрения по существу [разд. 7] (для определения статуса «поддержанное», «неподдержанное», «разъяснённое» [п. 112]), принятия обоснованного решения [п. 113, 146]. Суть заключительной стадии проявляется в обеспечении законного исполнения принятого решения.

Для рассмотрения письменных и устных обращений, содержащих сведения о противоправных деяниях и происшествиях установлен особый процессуальный порядок. Такие обращения на основании резолюции уполномоченного должностного лица ОВД передаются в дежурную часть территориального органа для регистрации в специальной книге учета заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях (КУСП) [п. 4].

В рамках исследуемого административно-юрисдикционного производства отметим так же специфику процессуального порядка раз-решения административно-правовых жалоб и споров, возникающих в сфере публичного управления. Профессор Ю. М. Козлов справедливо отмечал двойственную (административно-юрисдикционную и судебную) природу разрешения «...спорных вопросов применения материально-правовых норм, в правовой оценке поведения участников административно-правовых споров, а также в применении к виновным при негативной оценке их поведения мер государственного (юридического) принуждения» [8]. По мнению профессора А. Б. Зеленцова упомянутый административно-правовой спор представляет собой разногласия «.по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи с реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления» [4].

Административно-правовые жалобы рассматриваются в рамках квазисудебного (административно-юрисдикционного) производства по рассмотрению жалоб как формы обращений граждан [ст. 4, 5], либо судебного (административно-искового) производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов управления [гл. 22].

Производству по рассмотрению административно-правовых жалоб и споров также характерны четыре последовательные процессуальные стадии:

— возбуждение производства по жалобе или спору;

— рассмотрение и принятие решения по жалобе или спору;

— обжалование принятого решения;

— исполнение решения, принятого по жалобе или спору.

Как видно такая последовательность процессуальных действий аналогична уже раскрытому содержанию этапов перечисленных стадий. Стоит лишь отметить то, что закон, устанавливающий порядок рассмотрения обращений граждан предусматривает четкие процессуальные сроки [ст. 8, 12]. На стадии возбуждения производства по жалобе или спору принимается решение о возможности их принятия (отказа в принятии), передачи по отраслевой подведомственности, либо объективного разъяснения инициатору всего перечня законных средств защиты оспариваемых интересов. Кроме этого, определённый интерес представляет факультативная стадия обжалования принятого решения [ст. 5], в ходе которой заявитель вправе обратиться в вышестоящий по подчиненности орган, в прокуратуру, либо отстаивать свои интересы в административно-исковом порядке [гл. 22]. В установленных законом случаях стадия исполнения принятого решения может обеспечиваться средствами государственного принуждения.

Выводы

дисциплинарный жалоба полиция административный

Результаты исследования позволяют сделать следующие выводы.

1 . Производство по дисциплинарным делам, а также производство по обращениям, административно-правовым жалобам и спорам, являются двумя неотъемлемыми элементами структуры административно-юрисдикционного блока предлагаемой теоретической конструкции административного процесса полиции МВД России (нижняя часть Рис. 1).

2 . Производство по дисциплинарным делам представляет собой административно-процессуальную форму реализации соответствующего вида юридической ответственности. Суть этого производства состоит в применении субъектами дисциплинарной власти -- уполномоченными должностными лицами ОВД (полиции) дисциплинарных взысканий за допущение подчинёнными участниками административно-правовых отношений дисциплинарных нарушений, а также в предусмотренных законом случаях за совершение административных правонарушений

3 . Производство по обращениям, административно-правовым жалобам и спорам, представляет собой административно-процессуальную форму разрешения правовых конфликтов, возникающих в области публичного управления сферой внутренних дел государства. Суть данного производства состоит в реализации уполномоченными должностными лицами ОВД (полиции) административно-процессуального порядка рассмотрения и разрешения обращений физических и юридических лиц, а также устранения возникающих разногласий в связи с реализацией установленных законом норм.

Список литературы

1 . Административно-процессуальное право: учебник / под ред. д-ра юрид. наук, проф. А. И. Каплунова. -- 2-е издание, перераб. и доп. / Изд-во СПб ун-та МВД России. СПб., 2017.

2 . Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник / Д. Н. Бахрах. - 3-є изд., испр. и доп. М., 2о07.

3 . Дугенец А. С. Административная деликтность в России: состояние, динамика и средства противодействия // Административное право и процесс. 2004. № 1.

4 . Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. Монография / Зеленцов А. Б. М., 2005.

5 . Салищева Н. Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л. Л. Попов и М. С. Студеникина. М., 2004.

6 . Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право : учебник для юридических высших учебных заведений / В. Д. Сорокин ; подгот. А. И. Каплунов. -- 2-е изд., перераб. и доп. СПб., 2008.

7 . Каплунов А. И. О принципах административного процесса // Актуальные проблемы административного иадминистративно-про- цессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения). 20 марта 2015 года: в 3 частях. СПб., 2015.

8 . КозловЮ.М. Административное право:у чебник / Ю. М. Козлов. -- 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004.

9 . Лапина М. А. Административная юрисдикция в системе административного процесса: Монография / М.А. Лапина; Финуниверси- тет, Каф. административного и информационного права. М., 2013.

10 . Николаев А. Г. Дифференциация дисциплинарных проступков // Образование. Наука. Научные кадры. 2018. № 1.

11 . НиколаевА. Г. Аксиология дисциплинарного принуждения//Право и государство: теорияи практика. 2019. № 11 (179).

12 . Николаев А. Г. Дисциплинарная онтология // Вестник Восточно-Сибирского института Министерства внутренних дел России. 2019. № 4 (91).

13 . Николаев А. Г. Онтология дисциплинарного принуждения // Аграрное и земельное право. 2019. № 9(177).

14 . Николаев А. Г. Соблюдение социальных и правовых ценностей в дисциплинарном принуждении // «Проблемы внедрения результатов инновационных разработок и пути их решения »сборник статей по итогам Международной научно-практической конференции. 2019.

15 . Шевцов А. В. К вопросу о месте административной юрисдикции полиции МВД России и административной юстиции в системе единого административного процесса органов государственной власти Российской Федерации // Административное право и процесс. 2017. № 10.

16 . Шевцов А. В. Правовой статус субъектов реализации юрисдикционных и процедурных производств, входящих в структуру административного процесса полиции МВД России// Административноеправоипроцесс.2018. №6.

Размещено на Allbest.ru