Особенности конституционно-правового статуса омбудсмена в системе органов государственной власти

Размещено на http://www.allbest.ru

Ростовский юридический институт МВД России

Особенности конституционно-правового статуса омбудсмена в системе органов государственной власти

Лубский Роман Анатольевич, профессор кафедры административного

права доктор философских наук, доцент.

Трифонов Сергей Геннадиевич, доцент кафедры

государственно-правовых дисциплин кандидат юридических наук.

В статье рассматривается вопрос об особенностях правового положения омбудсмена в системе органов государственной власти в контексте теории разделения властей, имплементированной в законодательство абсолютного большинства стран современного мира.

Ключевые слова: омбудсмен, уполномоченный по правам человека, конституционно-правовой статус уполномоченного по правам человека, правозащитный институт, теория разделения властей.

Lubsky Roman Anatolyevich - Professor, Department of Administrative Law, the Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia Doctor of Philosophy, Associate Professor.

Trifonov Sergey Gennadievich - Associate Professor, Department of State and Legal Disciplines, the Crimean branch of the Russian State University of Justice, PhD in Law.

PECULIARITIES OFTHE CONSTITUTIONAL LEGAL STATUS OFTHE OMBUDSMAN IN THE SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITIES

The article considers the peculiarities of the legal position of the ombudsman in the system of state authorities in the context of the theory of separation of powers, implemented in the legislation of the absolute majority of the countries of the modern world.

Keywords: ombudsman, commissioner for human rights, constitutional legal status of the commissioner for human rights, human rights institute, theory of division of the authorities.

Основная часть

В условиях демократической государственности [14, с. 3-15] принцип разделения властей представляется непременным условием функционирования органов государственной власти и реализации прав и свобод личности. Особенности правового положения омбудсмена в системе органов государственной власти обусловлены, с одной стороны, теоретическими и практическими аспектами определения места омбудсмена в структуре государственно-правовых институтов, с другой - необходимостью решения проблем, возникающих в сфере взаимодействия ветвей государственной власти, обеспечения стабильности конституционного строя, оптимального функционирования государственных учреждений власти и практической реализации принципа разделения властей.

Особенности правового положения омбудсмена в системе органов государственной власти - это вопрос, который традиционно носит дискуссионный характер. Как отмечают некоторые исследователи, в зарубежной научной литературе этот правозащитный институт, рассматриваемый в контексте теории разделения властей, как правило, относят к законодательной ветви власти. Основания для подобного рода аргументации заключаются в особенностях «парламентского статуса» омбудсмена, позволяющего выдвинуть гипотезу о его принадлежности к законодательной власти, несмотря на то, что он «всего лишь следит» за соблюдением гуманитарных законов, способствуя реализации контрольной функции законодательного органа власти [1, с. 31].

Аналогичной точки зрения придерживаются и некоторые отечественные специалисты. Так, Н.Ю. Хаманева полагает, что должность омбудсмена, во-первых, может существовать исключительно в рамках парламентаризма, во-вторых, направлена на контроль гуманитарных аспектов деятельности государственных учреждений власти, в-третьих, не относится к государственным органам исполнительной и судебной власти, а также органам местного самоуправления [4, с. 28].

Этой же позиции придерживаются и другие отечественные специалисты, подчеркивающие парламентскую природу формирования института омбудсмена [6, с. 99].

Институт омбудсмена возник в рамках парламентаризма и в соответствии с концепцией разделения власти изначально был подчинен законодательной власти и считался его вспомогательным органом. В большинстве стран такой подход по определению места омбудсмена в механизме государственной власти сохраняется и сегодня. Однако в странах, где институты исполнительной власти определяют специфику национальной государственности, институт омбудсмена функционирует в рамках исполнительной власти. Так, в ряде штатов США омбудсмена не рассматривают как структуру законодательной ветви власти. В некоторых странах омбудсмен как институт исполнительной власти осуществляет свои полномочия на уровне регионального управления (Италия, Канада, Австралия).

Существует точка зрения, в соответствии с которой «правительственные» варианты модели омбудсмена порождают проблемы и в определенной степени ограничивают его независимость и беспристрастность. Некоторые исследователи в этой связи отмечают, что органы исполнительной власти в определенных случаях пытаются поставить под контроль деятельность омбудсмена. Это проявляется в рамках полномочий, позволяющих манипулировать бюджетом этих органов. С другой стороны, «правительственные» модели омбудсмена наполняют исполнительную ветвь власти демократическим содержанием [4, с. 21].

Как представляется, в современном демократическом обществе особенности правового положения омбудсмена в контексте теории разделения властей обусловлены реализацией так называемой модели «квазиомбудсмена», сочетающей в себе черты исполнительной и представительной власти, или признанием его автономности на уровне законодательства. Подобного рода практика придает деятельности омбудсменов независимый характер.

В научной литературе получила широкое распространение точка зрения, в соответствии с которой омбудсмен должен быть не только независимым и действовать беспристрастно в соответствии с точными предписаниями и правилами, установленными законодательством, но и не входить ни в одну из ветвей власти с целью недопущения ими нарушений прав человека. В этой связи нужно отметить, что в любом государстве имеются органы государственной власти с особым статусом, не относящиеся ни к одной из классических ветвей власти. При этом они представляют собой самостоятельный и независимый орган государственной власти с особой компетенцией и особым правовым положением [5, с. 313].

Некоторые специалисты отмечают, что помимо своей основной функции назначение омбудсмена в системе органов государственной власти в контексте теории разделения властей состоит в поддержании равновесия между законодательными, исполнительными и судебными центрами власти в государстве [7, с. 72].

Отдельные исследователи специфики нормативно-правового положения уполномоченного по правам человека в Российской Федерации акцентируют внимание на нерешенности проблемы места омбудсмена в классической системе разделения властей [8, с. 5], отмечая при этом, что уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не принадлежит ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветвям власти [3, с. 45-50].

Таким образом, классическая теория разделения государственной власти на три ветви, предложенная Ш.Л. Монтескье, подвергается ревизии, в результате чего она утрачивает универсальный характер [10, с. 31]. Все это придает актуальность тенденции увеличения количества ветвей власти. Эта инновационная методология реализовывается в исследованиях В.Е. Чиркина, полагающего, что в специфических условиях государственно-правового транзита в полупрезидентских республиках складывается своеобразная модель президентской власти, выступающая в качестве особой разновидности государственной власти и выполняющая роль арбитра по отношению к другим ее ветвям [9, с. 128].

Некоторые специалисты говорят о наличии учредительной, контрольной, избирательной (электоральной), общественной, конституционной, правительственной, муниципальной власти, а также о власти общественного мнения [10, с. 49-58].

Конечно, это не свидетельствует о том, что концепция разделения властей может быть предана научному забвению: она продолжает оставаться одним из самых больших достижений политической и правовой мысли, однако необходимо констатировать, что классическая теория разделения властей в условиях современного научного дискурса постепенно утрачивает свой универсальный статус. Отсюда в структурах современного гуманитарного знания укореняется неприятие догматической трактовки принципа разделения властей. Девальвация положений классической теории разделения властей, приведшая к относительной утрате ее социального и научного статуса, приводит к мысли о необходимости развития положений этой теории на основе эмпирических данных.

В рамках развития положений теории разделения властей, имплементированной в современную российскую Конституцию в 90-е годы ХХ века, представляется сомнительным абсолютное разделение властей в контексте наличия элементов государственного аппарата, не входящих в рамки классической модели разделения власти на три ветви. Сегодня в большинстве демократических стран появляются все новые и новые учреждения государственной власти.

По мнению В.Е. Чиркина, эволюция государственного аппарата в современных условиях развития российского общества способствует появлению государственных органов, о существовании которых никто не мог и представить в эпоху разработки классической теории разделения властей [9, с. 35]. Эти идеи развивает отечественный специалист Д.Л. Златопольский, отмечавший, что в рамках классической теории разделения властей на три ветви некоторые государственные органы выпадают из общего классификационного ряда [12, с. 83-96].

В этой связи представляется, что классическую теорию разделения властей не следует принимать в качестве догмы, она допускает образование ряда органов государства, не вписывающихся в классическую модель и действующих наряду с органами, входящими в три ветви власти. Это связано с тем, что классическая теория разделения властей не обладает ригидной структурой и не является рамочной. Более того, в условиях современной постиндустриальной социальности в «чистом» виде она практически нигде не реализовывается.

В социально-политическом контексте этих обстоятельств идея вынесения института омбудсмена за рамки «общепринятых» ветвей власти заслуживает особого внимания по двум основным соображениям. Во-первых, классическая теория разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, прежде всего, является определенным индикатором, «показывающим» те власти, которые необходимы в любом демократическом государстве. В условиях развития современного общества вне рамок «классических» ветвей власти находится много органов, которые наделены властными полномочиями.

Во-вторых, деятельность омбудсмена по своей правовой и социальной природе носит контрольно-надзорный характер, что автоматически выводит ее за пределы классической триады государственной власти, т. к. в демократическом обществе омбудсмен - это институт, контролирующий деятельность органов государственной власти, связанную с реализацией конституционных прав и свобод человека и гражданина [15, с. 18-22].

Очевидно, что деятельность по осуществлению контроля и надзора характерна не только для омбудсмена. Ее осуществляют и иные органы государственной власти, поскольку контроль как важный атрибут власти и деятельности государства необходим для ее совершенствования, для проверки исполнения и соблюдения государственных решений, выявления степени их целесообразности и рациональности. Этот контроль носит систематический характер и дает возможность получать постоянную информацию о реальном положении дел в кратчайшие сроки. Оперативность такого контроля обусловлена тем, что он наиболее приближен к проблемам конкретных лиц, которые в случае нарушений их прав и свобод имеют возможность сразу напрямую обратиться к руководителю организации, учреждения или вышестоящего органа для соответствующего реагирования. Однако подобного рода деятельность не выступает основной функцией этих органов. Как полагает известный отечественный специалист В.Е. Чиркин, эта функция является побочной [10, с. 39], где контроль властных органов выступает необходимым элементом нормального функционирования системы государственной власти в демократическом правовом государстве.

Однако в отличие от такого контроля, как и от форм «побочного» и «однопрофильного» контроля и надзора, у любого государства есть универсальная контрольно-надзорная функция, обусловленная сущностью государственной власти. Эта функция реализовывается органами публичной власти, имеющими особую юрисдикцию в рамках соответствующих процедур, отличных от тех, которые реализовывают органы административного или судебного контроля [2, с. 43].

Это контрольно-надзорные органы, уполномоченные осуществлять охрану национальной Конституции и обеспечивать, с одной стороны, соответствие ей законодательных и других нормативных актов, а с другой - верховенство права в правотворческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, в том числе деятельности, связанной с обеспечением практических условий для реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина. Применительно к нашей стране в этой связи необходимо отметить Конституционный Суд Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, органы прокуратуры, а также уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Эти органы не осуществляют функции, связанные с правотворчеством, организационно-распорядительной, административной деятельностью или с правосудием. В основном их полномочия заключаются в реализации контрольной и надзорной деятельности, осуществляемой в ходе проверочных мероприятий без вмешательства в деятельность по управлению. Основное их назначение - установление фактов нарушений закона, а в ряде случаев - недобросовестности, нецелесообразности, а иногда и неэтичного поведения государственных служащих. Результатом этой деятельности выступает реагирование на выявленные правонарушения в рамках своей компетенции.

Сами же контрольно-надзорные органы, как правило, никаких наказаний назначить не могут [11, с. 83-96], они только контролируют деятельность органов всех ветвей власти и создают условия для невозможности выхода за пределы своих полномочий.

Безусловно, идея отнесения омбудсмена вместе с этими учреждениями власти к контрольно-надзорной ее ветви является неординарной хотя бы потому, что, в соответствии с классической теорией разделения властей, такой власти нет. Помимо этого, в силу определенных причин выделение контрольно-надзорной власти в качестве самостоятельной ее ветви на постсоветском пространстве представляется нецелесообразным и преждевременным. Попробуем это доказать, исходя из критериев обособления отдельной «ветви власти» и ее признаков.

В.Е. Чиркин предлагает выделить четыре отличительные особенности, в соответствии с которыми возможно отнести отдельный вид деятельности государственного органа к «особой ветви власти»: « ... особые opiaiiu государства; связь функции ветви власти с функцией государства; общее функциональное назначение органов ветви власти (сама система может быть иерархической или рассредоточенной); общегосударственный характер деятельности ветви власти» [9, с. 43].

Вместе с тем, как представляется, перечень этих критериев необходимо расширить за счет еще одной отличительной особенности обособления отдельной «ветви власти» и ее признаков. Речь идет о легализации контрольно-надзорной ветви в рамках ее конституционно-правового признания, что можно сделать, к примеру, путем внесения поправок в национальную Конституцию, обладающую уникальными свойствами, позволяющими рассматривать ее в качестве основного закона государства. Подобного рода конституционная практика широко распространена в некоторых зарубежных странах [12, с. 117-139].

Все это позволяет предположить, что сегодня происходит институциональное обособление контрольно-надзорной ветви власти, требующее значительных усилий для ее конституционно-правового оформления, оптимизации деятельности соответствующих органов в контексте их иерархической подчиненности и рационализации форм профессиональной деятельности. Обособление контрольно-надзорной ветви власти, помимо всего прочего, обусловлено также переосмыслением назначения контроля, который должен осуществлять не только фиксирующую, но и регулятивную функцию. Признание контрольно-надзорной деятельности как отдельного вида государственной деятельности, на наш взгляд, свидетельствует, во-первых, о признании контрольно-надзорной ветви власти, во-вторых, о начале процесса обособления контрольно-надзорной власти в самостоятельный государственно-правовой институт.

В современном российском обществе роль омбудсмена выполняет уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, деятельность которого в соответствии со ст. 103 Конституции Российской Федерации [16] регламентируется федеральным конституционным законом, согласно которому омбудсмен не относится ни к одной из ветвей власти, занимая в структуре государственных органов самостоятельное положение и являясь одним из контрольно-надзорных органов государственной власти, который осуществляет внешний контроль, не дублируя и не подменяя другие контрольно-надзорные органы при осуществлении ими своих функциональных обязанностей и полномочий.

Вместе с тем необходимо понимать, что классическая теория разделения властей отнюдь не препятствуют возможности появления принципиально новых институтов государственной власти. В рамках построения демократического, социального и правового государства, основанного на принципе разделения властей, обеспечение баланса между интересами государства и личности нуждается в согласовании. Как утверждает В.Д. Зорькин: «Разграничение властей находит выражение в распределении компетенции, взаимном контроле, в системе сдержек и противовесов, сбалансированности, то есть равновесие достигается через процессы согласования» [13].

Выводы

Процесс становления демократического, правового, социального государства может быть эффективным только в том случае, если он основан на консенсусной, а не на конфронтационной основе отношений между ветвями власти. Институт омбудсмена как орган государственной власти защищает права человека, обеспечивая их согласованное единство в контексте общей тенденции функционирования ветвей власти в демократическом государстве, выступая в качестве гаранта социальной справедливости и конституционных идеалов, обусловливающих абсолютную ценность прав и свобод человека и гражданина.

омбудсмен власть законодательство демократический

Литература

1. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2019.

2. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Правосудие: ориентация на Конституцию: монография. М., 2018.

3. Небратенко О.О. Судебные механизмы защиты прав человека на внутригосударственном и международном уровнях // Администратор суда. 2017. № 3.

4. Хаманева Н.Ю. Правовой институт уполномоченного по правам человека // Гражданин и право. 2009. № 6.

5. Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 2017.

6. Соколов О.С. Международное гуманитарное право. Права человека в международном праве. М., 2017.

7. Бирюков А.А. Как подать жалобу в Европейский суд по правам человека. М., 2018.

8. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об уполномоченном по правам человека в РФ». М., 1997.

9. Чиркин В.Е. Сравнительное государст- воведение. М., 2019.

Bibliography

1. Chirkin V.E. Constitutional law of foreign countries. M., 2019.

2. Bondar N.S., Dzhagaryan A.A. Justice: orientation to the Constitution: monograph. M., 2018.

3. Nebratenko O.O. Judicial mechanisms for protecting human rights at the domestic and international levels // Administrator of the court.

2017. №

4. Hamaneva N.Yu. Legal Institute of the Commissioner for Human Rights // Citizen and Law. 2009. №

5. Baglay M.V. Constitutional law of the Russian Federation. M., 2017.

6. Sokolov O.S. International humanitarian law. Human rights in international law. M., 2017.

7. Biryukov A.A. How to file a complaint with the European Court of Human Rights: a practical guide. M., 2018.

8. Boytsova V.V., Boytsova L.V. Commentary on the Federal Constitutional Law «On the Commissioner for Human Rights in the RF». M., 1997.

9. Chirkin V.E. Comparative Gosudarstvennost: study guide. M., 2019.

Размещено на Allbest.ru