Адміністративно-правові засади захисту прав громадян в об’єднаних територіальних громадах

Размещено на http://www.allbest.ru/

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗАХИСТУ ПРАВ ГРОМАДЯН В ОБ'ЄДНАНИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАДАХ

Олещенко Ю.В., студентка Ш курсу факультету міжнародної торгівлі та права

Київський національний торговельно-економічний університет

Стаття присвячена аналізу адміністративно-правових засад захисту прав громадян в об'єднаних територіальних громадах, дослідженню нормативно-правових актів та законодавчо закріплених способів захисту прав громадян в об'єднаних територіальних громадах, виокремленню проблемних питань та прогалин в адміністративному судочинстві стосовно вибраної теми на основі аналізу формулювання висновків та пропозицій, спрямованих на вдосконалення законодавства України у сфері місцевого самоврядування.

У роботі досліджено теоретико-правові засади захисту прав громадян в об'єднаних територіальних громадах. Проаналізовано основні тенденції в сучасному адміністративному праві, пов'язані з судовим та досудовим захистом прав громадян та їх законних інтересів. Досліджено, що найбільш поширеним способом захисту прав громадян у територіальних громадах є звернення до адміністративного суду. Також розглянуто проблеми звернення та представництва прав громади в судах першої інстанції. Виділено конституційні та адміністративно-правові засади захисту прав громадян.

Проаналізовано можливості досудового вирішення спорів та звернення громадян до медіаторів, та зроблено висновок, що ця можливість значно зекономить час та кошти громадян на противагу можливому судовому затягуванню справ та процесуальним диверсіям. Зазначено переваги ухвалення Закону «Про медіацію». Досліджено світову практику застосування медіації та інституту місцевих омбудсменів. Виділено основні матеріально-правові та процесуально-правові особливості захисту прав громадян. Виокремлено проблеми, з якими стикаються громадяни в об'єднаних територіальних громадах, а саме: неактивність громадян, незнання своїх прав та обов'язків, шляхів захисту порушених прав, занадто тривалі судові процедури, бюрократична «відстань» між громадянами й органами влади, можливі перешкоди на шляху до захисту прав громадян у об'єднаних територіальних громадах.

На основі досліджених матеріалів були сформульовані пропозиції та способи вирішення найбільш актуальних питань щодо вдосконалення правового регулювання у сфері місцевого самоврядування, які спрямовані на покращення законодавчого регулювання захисту прав громадян в об'єднаних територіальних громадах.

Ключові слова: об'єднані територіальні громади, захист прав громадян, нормативно-правове забезпечення, місцеве самоврядування, адміністративна реформа, повноваження, децентралізація, адміністративне судочинство.

ADMINISTRATIVE AND LEGAL PRINCIPLES FOR THE PROTECTIONOF THE RIGHTS OF CITIZENS IN UNITED TERRITORIAL COMMUNITIES

The article is devoted to the analysis of administrative and legal principles of protection of citizens' rights in the united territorial communities. Investigation of legal acts and statutory ways of protecting the rights of citizens in the united territorial communities. Highlighting issues and gaps in administrative proceedings regarding the topic chosen. Based on the analysis of the wording of the conclusions and proposals aimed at improving the legislation of Ukraine in the field of local self-government.

Key words: united territorial communities, protection of citizens' rights, regulatory support, local self-government, administrative reform, powers, decentralization, administrative justice.

Постановка проблеми

Процес децентралізації щороку породжує нові виклики для територіальних громад та місцевого самоврядування загалом, зокрема актуальним є питання захисту прав громадян та їх законних інтересів, незважаючи на те, що такий захист здійснюють органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, органи державної влади, в тому числі судової. Проте посадові особи місцевого самоврядування не завжди на належному рівні здійснюють функцію представництва та відстоювання інтересів територіальних громад у судових органах та захисту прав і свобод загалом. На жаль, поки що питання захисту прав та інтересів територіальних громад у судовому порядку ані на законодавчому, ані на доктринальному рівні ще мало розроблені. Також нині більшість українських територіальних громад має право вирішувати питання місцевого значення, але неспроможні їх виконувати через брак власних коштів, погано розвинену або відсутню інфраструктуру (нестача життєво необхідних будівель, споруд, доріг тощо), а також відсутність кадрів відповідної кваліфікації.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Науково-теоретичним підгрунтям щодо адміністративно-правових засад захисту прав громадян і законних інтересів у територіальних громадах, зокрема в судовому та досудовому порядках, є наукові праці таких вчених - О.В. Батанова, В.Ю. Барвіцького, М.С. Бондаря, В.І. Борденюка, В.М. Жуйкова, В.М. Кампа, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, Т.В. Новікової, Ю.С. Педька, В.В. Пянковського та інших.

Проте деякі питання стосовно адміністративно-правових засад захисту прав громадян територіальних громад залишаються відкритими, недостатньо дослідженими, зумовлюють жваві наукові дискусії, мають проблеми практичної реалізації законодавчих норм.

Тому виникає потреба подальшої розробки ґрунтовних теоретичних засад і дієвих практичних рекомендацій стосовно адміністративно-правового захисту прав громадян в об'єднаних територіальних громадах, що й зумовлює актуальність цієї теми дослідження.

Метою і завданням наукової статті є аналіз та вивчення адміністративно-правових засад захисту прав громадян в об'єднаних територіальних громадах та надання пропозицій щодо ефективності врегулювання прав та законних інтересів цієї категорії, враховуючи міжнародні стандарти захисту прав людини, досвід ЄС із досудового та судового врегулювання цих питань задля поліпшення практики застосування національного законодавства щодо цієї теми.

Виклад основного матеріал

Під час демократичних перетворень, які відбуваються в Україні починаючи з 2014 р. в умовах децентралізації та реформи місцевого самоврядування, особлива увага приділена об'єднанню територіальних громад. Цей процес розпочато з 5 березня 2015 р., коли набрав чинності Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад, також в уряді було зазначено, що реформа децентралізації завершиться в 2020 р. проведенням восени місцевих виборів на новій територіальній основі громад [1].

Варто зазначити, що територіальна громада - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр [2].

Також територіальна громада є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Права і законні інтереси територіальних громад об'єднують права громад як суб'єктів публічних правовідносин, а також права окремих громадян територіальних громад на здійснення місцевого самоврядування. Вони закріплені в ч. 1 ст. 140 Конституції України та є змогою самостійно вирішувати питання місцевого значення (через різні форми безпосередньої демократії: місцеві ініціативи, загальні збори громадян, громадські слухання тощо). Також перелік функцій та законних інтересів територіальних громад відображений у ст. 143 Конституції України, зокрема затвердження бюджету для відповідних територіальних одиниць і контролю їх виконання тощо [3].

Досить часто в дослідженнях науковців піднімається тема стосовно подальшого розвитку місцевого самоврядування і захисту прав громадян у територіальних громадах у контексті реалізації принципу верховенства права. Нині можемо спостерігати застосування доктрини верховенства права в європейських країнах та доволі низький рівень імплементації елементів принципу верховенства права в національне законодавство стосовно місцевого самоврядування.

Важливою умовою існування дієздатної територіальної громади, тобто такої, де реалізуються права і свободи людини і громадянина, є наявність правових засад захисту прав громадян. Перш за все, у ст. 8 Конституції України закріплений принцип верховенства права, який є основою конституційно-правового регулювання суспільних відносин, зокрема у сфері місцевого самоврядування, втілюється у правотворчу та правозастосовну діяльність - переважно в рішення Конституційного Суду України та закони, які за своїм змістом мають бути просякнуті, передусім, ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо [3].

Також адміністративно-правовими засадами захисту є Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАСУ), де в ст. 2 закріплено, що його головним завданням є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин із метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень із боку суб'єктів владних повноважень. Тому громадяни можуть звернутися до адміністративних судів, у п. 1 ст. 19 КАСУ зазначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження [4].

Проте адміністративно-правових засад захисту прав може бути недостатньо, тому що частина наших громадян вихована в дусі патерналізму, тобто пасивного очікування вирішення їх проблем державою, публічною владою, тобто будь-ким, але не самостійно. Це призводить до того, що громадяни, маючи право на участь у місцевому самоврядуванні, ним не користуються [5, с. 8]. Водночас здійснення повноваження територіальною громадою, зокрема вирішення нагальних питань, вимагає високого рівня правової культури, самосвідомості та активності громад. Нині, на жаль, можна говорити про самоврядування, насамперед, не територіальних громад, а їх органів. Тому важливим аспектом є підвищення рівня самосвідомості громадян територіальної громади про їхні права, обов'язки та відповідальність, тобто підвищення рівня дієздатності територіальної громади.

Варто зазначити, якщо обмежується самостійність органів місцевого самоврядування (порушуються права територіальних громад), то будь-який мешканець цього утворення має право оскаржити цю дію або бездіяльність у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя територіальної громади [6]. При цьому громадянин не зобов'язаний наводити будь-які додаткові докази порушення персонально його суб'єктивних прав. Права і законні інтереси територіальних громад можуть бути порушені внаслідок дій чи бездіяльності органів державної влади або органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб або внаслідок незаконних дій фізичних, юридичних осіб.

Місцеві органи державної влади (місцеві державні адміністрації) або органи місцевого самоврядування, їх посадові особи не завжди можуть діяти, приймати рішення в інтересах територіальних громад. Підтвердженням цьому є і виокремлене положення щодо «посилення відповідальності представників органів місцевого самоврядування, сільських, селищних, міських голів перед територіальними громадами, що їх обрали» серед основних засад внутрішньої політики у сферах розвитку місцевого самоврядування, наведених у Законі України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики». З огляду на це, рішення вказаних органів і посадових осіб, які, на думку територіальної громади, є неконституційними або незаконними, можуть бути оскаржені ними в судовому порядку [6].

На думку М.І. Корнієнко, судді Конституційного Суду України у відставці, на місцевому рівні можуть виникнути конфлікти між представницькими органами місцевого самоврядування та їх виконавчими органами, між головною посадовою особою територіальної громади (головою) і представницькими органами. Варто додати, що з переліченими суб'єктами можуть виникати конфліктні ситуації і безпосередньо в територіальних громад; можуть бути суперечки і між різними рівнями територіальних громад, наприклад між територіальною громадою району в місті і територіальною громадою міста загалом [7, с. 123].

Також однією з конституційно-правових гарантій функціонування територіальних громад є їх судовий захист. У ст. 145 Конституції України закріплено безпосередній судовий захист прав територіальних громад (прав місцевого самоврядування), а не тільки судовий захист органів місцевого самоврядування. Європейська хартія місцевого самоврядування, також закріплює як одну з основних гарантій місцевого самоврядування право на судовий захист (ст. 11) [3].

Як зазначає Ю.С. Педько, судовий захист громадян в об'єднаних територіальних громадах можна розглядати як:

1) індивідуальне і колективне право громадян на участь у вирішенні справ місцевого значення, яке закріплене в конституції та профільних законах;

2) різновиду публічної влади, який реалізується як безпосередньо громадянами, так і через органи місцевого самоврядування;

3) специфічного виду соціального управління [7, с. 125].

Варто погодитись із тим, що проблема судового захисту прав та інтересів місцевого самоврядування бага- тоаспектна, вона охоплює різні напрями правоохоронної та правозахисної діяльності, що зумовлено потребами захисту прав різних суб'єктів місцевого самоврядування в різноманітних правових відносинах, зокрема в конституційних, адміністративних, цивільних, господарських.

Так, на практиці виникає потреба захисту прав територіальної громади як загалом, так і її окремих складових частин (внутрішніх громад, наприклад, громади району в місті, громади мікрорайону), органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прав окремих громадян на участь у здійсненні місцевого самоврядування тощо. Тому пропонується розглядати проблему судового захисту місцевого самоврядування з двох позицій: у разі «зовнішніх» порушень (органами державної влади, їх посадовими особами) та у разі порушення прав на місцеве самоврядування «зсередини» - органами й посадовими особами місцевого самоврядування, а також окремими юридичними особами й громадянами.

Особливе місце в гарантуванні та забезпеченні прав місцевого самоврядування та прав і законних інтересів територіальних громад займає конституційний Суд України. Конституційний контроль належить до числа ефективних засобів забезпечення верховенства конституції, верховенства права, що є головним атрибутом будь-якої демократичної держави. Суд відіграє важливу роль у захисті конституційних принципів місцевого самоврядування та забезпеченні балансу інтересів між правами територіальних громад і забезпеченням додержання Конституції, законів України, органами державної влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування [8].

Варто зазначити про Рішення Конституційного Суду у справі за зверненнями жителів міста Жовті Води, в якому зазначено, що «частину першу статті 55 Конституції України треба розуміти так, що кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку. Суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке згідно зі статтею 64 Конституції України не може бути обмежене» [8].

Юрисдикція судів загальної юрисдикції поширюється на всі правовідносини (ч. 2 ст. 124 Конституції України), в тому числі на захист прав і законних інтересів територіальних громад (їх членів). Завдяки судовим гарантіям територіальні громади можуть вимагати відшкодування матеріальних збитків, завданих їм органами державної влади, органами місцевого самоврядування, певними суб'єктами господарської діяльності або окремими громадянами (ст. 73 Закону) [9, с. 272].

Кожен громадянин територіальної громади має право звернутися до адміністративного суду в разі порушення своїх законних прав та інтересів. Тому в КАСУ зазначені строки для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи, встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або мала дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Також КАСУ та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень [10, с. 67].

Крім судового вирішення спорів та захисту прав, громадяни можуть звернутися до медіатора. Медіація є методом позасудового вирішення спорів за допомогою третьої нейтральної сторони - медіатора (посередника), який супроводжує процес переговорів, застосовуючи певну техніку ведення переговорів, при цьому сторони конфлікту самостійно знаходять їх рішення, яке задовольняє, у прийнятті якого медіатор не бере участі [11]. Наприклад, 80% спорів у Британії щодня вирішуються завдяки цій процедурі, а в США є категорія справ (житлові, ДТП, сімейні), в яких медіація є обов'язковою. Нині в Україні розроблений проект закону «Про медіацію», прийняття якого значно поліпшило б врегулювання спорів не тільки у сфері адміністративного судочинства, а й інших галузей права, значно зберегло б час, гроші та нерви [12, с. 44].

Серед всіх міжнародних судових установ, юрисдикція яких визнана Україною, тільки Європейський суд із прав людини має право виносити рішення щодо захисту прав місцевого самоврядування, оскільки до компетенції інших судових установ належить здебільшого розгляд спорів між державами. Так, Європейський Суд із прав людини у своїх рішеннях закріплює, що правоздатність зі звернення до суду щодо захисту місцевого самоврядування є невід'ємною складовою частиною права громадян на участь у самоврядуванні. Варто звернути увагу, що ні цивільним, ні кримінальним, ні господарським процесами в Україні не передбачена спільнота людей як одна зі сторін звернення до суду. Натомість у міжнародному публічному праві така спільнота розуміється буквально - і як юридична особа, і як громадська організація, і як територіальна громада, або, принаймні, її частина і просто як група людей, об'єднана лише фактом скоєння проти них правопорушення [13, с. 67].

Хотілося б також зазначити позитивну роль формування інституту захисту прав і законних інтересів територіальних громад у зарубіжних країнах, наприклад, особливий інтерес викликає запровадження досудових інститутів такого захисту: місцевого уповноваженого з прав людини (територіальної громади) - громадського захисника (успішно функціонує в Італії, Нідерландах). Ці інститути, на наш погляд, мають діяти на підставі засад верховенства права та ефективно сприяти підвищенню дієздатності територіальних громад [14 с. 148].

Також одним із найбільш відомих механізмів громадського контролю на місцях в європейських країнах є інститут місцевих уповноважених із прав людини. Процедура його застосування чітко виписана в Рекомендаціях Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи. За умов зростаючої складності функціонування адміністративних систем та завантаженості адміністративних судів Конгрес підтримав створення бюро уповноваженого з прав людини та запровадження посад місцевих і регіональних омбудсме- нів, що дає змогу уникнути занадто тривалих і дорогих судових процедур, скоротити їх кількість та бюрократичну «відстань» між громадянами й органами влади, сприяє кращому захисту прав громадян та врахуванню їх потреб. Конгрес рекомендує урядам держав-членів Ради Європи, де на національному рівні інститут уповноваженого з прав людини вже створено (Україна теж належить до таких держав), сприяти запровадженню відповідних інститутів на місцевому й регіональному рівнях та належним чином інформувати громадян про їх завдання і можливості [15, с. 71-72].

Отже, адміністративно-правові засади у сфері місцевого самоврядування, численні міжнародно-правові акти та рекомендації - все це сприяє захисту прав громадян в об'єднаних територіальних громадах та є підґрунтям існування дієздатної територіальної громади, де кожен громадянин може реалізовувати свої права та законні інтереси, а також захищати їх.

Висновки

нормативний право судочинство адміністративний

Аналізуючи все вищесказане, можна зробити висновки, що є різні адміністративно-правові засади захисту прав громадян в об'єднаних територіальних громадах, найбільш поширеним є звернення громадян до адміністративних судів за захистом своїх законних прав та інтересів. Проте на практиці виникають різні проблеми: від неузгодженості правового регулювання до відсутності активних дій громадян з їх реалізації. Тому пропонуємо можливі шляхи вирішення найбільш актуальних питань:

1) щоб уникнути того, що громадяни, маючи право на участь у місцевому самоврядуванні, ним не користуються, необхідно підвищувати рівень правової культури членів територіальної громади. Тобто проводити тренінги, лекції, видавати посібники, які б пояснювали громадянам, які права та обов'язки вони мають, яким чином їх можна реалізувати та як саме захистити свої права. Все це сприяло б самосвідомості та активності громадян в об'єднаних територіальних громадах, що підвищувало б дієздатність територіальної громади загалом;

2) встановлення інституту місцевого омбудсмена, який би опікувався та представляв інтереси територіальної громади. Це значно пришвидшить вирішення багатьох проблем та сприятиме уникненню «затягування» справ, також допоможе скоротити прірву, яка часом виникає між громадянами та органами влади;

3) крім судового захисту, альтернативним способом вирішення спорів громадян є звернення до медіації, тобто позасудового вирішення проблем та захисту прав громадян. В Україні така практика є не досить поширеною та потребує законодавчого врегулювання, зокрема доопрацювання проекту закону «Про медіацію» та ухвалення його. Все це сприяло б швидшому вирішенню спорів, значно зекономило час та кошти.

Література

1. Реформа децентралізації завершиться в 2020 році проведенням восени місцевих виборів на новій територіальній основі громади Урядовий портал.

2. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР

3. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

4. Кодекс адміністративного судочинства України ВРУ від 6 липня 2005 р. № 2747-М12.

5. Кампо В.М. Доступ громадян до права на участь у місцевому самоврядуванні та правова просвіта: проблемні питання Правовий часопис Донецького університету. 1999. № 1 (3). С. 8-10.

6. Про добровільне об'єднання територіальних громад: Закон України від 05.02.2015 р. № 157^Ш.

7. Педько Ю.С. Судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні: монографія / В.О. Антонечко, М.О. Баймуратов, О.В. Батанов та ін.; за ред. В.В. Кравченка та ін. Київ, 2007. 628 с.

8. Рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 1997 р. № 9-зп у справі за конституційним зверненням громадян Проценко Раїси Миколаївни, Ярошенко Поліни Петрівни та інших громадян щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води). Вісник Конституційного Суду України. 1998. № 1.

9. Літвінова О. Судовий захист прав органів місцевого самоврядування як одна з найважливіших гарантій місцевого самоврядування. Право України. 2010. № 12. С. 272-275.

10. Вавринюк Ю.Р та ін. Міжнародно-правовий захист прав місцевого самоврядування. Судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування в Україні. Київ, 2002. 67 с.

11. Врегулювання спору за допомогою медіації Безоплатна правова допомога.

12. Батанов О.В. Місцєвий уповноважений з прав територіальної громади в механізмі захисту прав людини (проблеми теорії та практики). Право України. 2001. № 2. С. 43-46.

13. Приходько Х.В. Муніципальний процес в Україні: до питання становлення, формування та розвитку Теорія конституційного процесу: доктринальні та прикладні аспекти: монографія / Відп. ред. М.О. Баймуратов. Тернопіль. 2010. 292 с.

14. Духневич О.С. Принципи провадження щодо оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Вісник Запорізького національного університету: Юридичні науки. 2011. № 2. Ч. 1. С. 148-154.

15. Про участь уповноважених з прав людини (омбудсменів) на місцевому й регіональному рівнях у захисті прав громадян: Рекомендація Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи № 61. Бюлетень бюро інформації Ради Європи в Україні. 2005. № 11. С. 71-72.

Размещено на Allbest.ru