Место органов местного самоуправления в системе публичной власти в свете конституционных поправок

R.M. USMANOVA, Dean of the Law Faculty Sterlitamak Branch of Bashkir State University, doctor of Law, associate professor (Sterlitamak)

The article focuses on the place of local self-government bodies in the system of public power in the light of the Law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation of March 14, 2020 No. 1-FKZ. It is emphasized that the proposed amendments to Chapter 8 of the Constitution of the Russian Federation are aimed at close interaction between state authorities and local self-government bodies as a unified system of public power. However, it should be noted that in any case, as a result of the entry into force of the Law on amendments, the right to local self-government should not be limited, since according to articles 3 (part 2), 12, 32 (parts 1 and 2) of the Constitution of the Russian Federation, local self-government is a mandatory form of publicterritorial self-organization of the population throughout the Russian Federation.

Keywords and phrases: the Constitution of the Russian Federation, local self-government, public power, state power.

Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти прописано нормами Федерального закона от 6 октября 2006 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 131). Взаимодействие государственных органов с органами местного самоуправления проходит по многим направлениям. Как отражено в правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной им в Постановлении от 24 декабря 2012 г. № 32-П [1], такое взаимодействие исходя из конституционных основ единства публичной власти в Российской Федерации является объективной необходимостью. Конституционные основы взаимодействия в первую очередь основаны на ст. 12 Конституции РФ. Однако как сложится перспектива дальнейшего взаимодействия с вступлением в силу Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее - Закон о поправках) [2]?

Так, согласно предлагаемой Законом о поправке редакции ч. 3 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. На наш взгляд, данная норма является ключевой, на основании которой и будет дальше развиваться местное самоуправление в системе публичной власти.

Во-первых, согласно предлагаемой Законом о поправке редакции ч. 1.1 ст. 131 органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Получается, что Конституция РФ просто закрепит участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления. На сегодняшний день такое участие скорее носит исключительный характер и допускается в соответствии с ч. 4 ст. 34 ФЗ № 131 лишь в случаях и порядке, установленных ч.2.1 ст. 36, чч. 5, 11 ст. 37, ст.ст. 74 и 74.1 Закона.

Относительно нормы ч. 4 ст. 34 среди ученых одна единственная точка зрения - все эти формы расширяют пределы государственного вмешательства в дела местного самоуправления. Так, например, о расширении пределов и форм государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, непосредственного влияния государственных органов субъектов Федерации, а именно высшего должностного лица субъекта на «кадровую политику» в муниципальном образовании отмечает Н. Ю. Давыдова [3]. Критикует факт присутствия государственной власти в формировании органов местного самоуправления через участие в конкурсной комиссии и Л. Т Чихладзе [4]. По мнению О. В. Изутовой, региональная власть имеет высокую степень влияния на формирование высшего кадрового состава муниципальных образований [5].

Конституционный Суд РФ по-иному высказывается относительно тех или иных случаев, предусмотренных ч. 4 ст. 34 ФЗ № 131. Например, только относительно формирования конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования или должности главы местной администрации имеется несколько правовых позиций. Неоднократно Конституционный Суд РФ отмечал, что положения ч. 2.1 ст. 36 ФЗ № 131 не могут быть истолкованы как ограничивающие самостоятельность представительного органа муниципального образования и позволяющие конкурсной комиссии предопределить его решение [6; 7]. Интересна позиция Конституционного Суда РФ, согласно которой в качестве единственно возможного способа замещения главы муниципального образования считается его избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Конституционный Суд РФ признал соответствующими Конституции РФ положения, согласно которым субъекты Российской Федерации в своих законах могут устанавливать единственный способ замещения должности главы муниципального образования - избрание, а точнее назначение представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией [8]. Конституционный Суд РФ обосновывает такой способ формирования и не считает его противоречащим Конституции РФ.

В этом плане хотелось бы напомнить и иную позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой у федерального законодателя, как и законодателя субъекта Российской Федерации, есть обязанность обеспечивать безусловное право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц, формировать органы местного самоуправления, в том числе избирать главу администрации муниципального образования [9].

Данная позиция Конституционного Суда РФ, по мнению О. Г. Селиховой, полностью встраивается в конституционно-правовую схему, где местное самоуправление выступает одной из самостоятельных форм осуществления власти народом (ст. 3 Конституции РФ), которая не относится к структуре органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ) [10]. Получается, что в своих, так сказать «ранних» правовых позициях Конституционный Суд РФ отрицает такую форму взаимодействия, как участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления. В других же «поздних», напротив, подчеркивается, что местное самоуправление в лице своих органов интегрировано в общую институциональную систему осуществления на соответствующей территории функций демократического правового социального государства на началах взаимодействия как с федеральными органами государственной власти, так и с органами государственной власти субъектов Российской Федерации [11].

Тем не менее Конституционный Суд РФ поставил точку в этом вопросе. В своем Заключении от 16 марта 2020 г. № 1-З [12] Конституционный Суд РФ отметил, что неоднократно указывал на конституционные основы единства публичной власти в Российской Федерации и объективную необходимость взаимодействия с органами местного самоуправления органов государственной власти субъектов Российской Федерации, призванных создавать условия для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах всей территории данного субъекта Российской Федерации, как на достаточное основание для участия органов государственной власти в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления, а также для участия выборных лиц местного сообщества, учета их мнения в рамках процедуры замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (постановления от 24 декабря 2012 г. № 32-П и от 1 декабря 2015 г. № 30-П).

Во-вторых, согласно предлагаемой Законом о поправке редакции ч. 3 ст. 131 Конституции РФ особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом. При этом ст. 132 Конституции РФ дополняется следующей нормой: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». На наш взгляд, имеется тесная связь между этими двумя нормами.

Муниципальная власть выступает одним из уровней публичной власти. Это бесспорно вытекает из ст. 12 Конституции РФ. При этом понимание органов местного самоуправления как относительно самостоятельной, особой организационной формы осуществления публичной власти на местном уровне находит подтверждение в правовых позициях Конституционного Суда РФ, прежде всего в постановлениях от 15 января 1998 г. № 3-П, от 30 ноября 2000 г. № 15-П и от 2 апреля 2002 г. № 7-П. Вместе с тем следует учитывать, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему органов публичной власти в государстве, с помощью которой народ осуществляет свою власть (ч. 2 ст. 3). Будучи организационно обособленными публично-властными структурами, они находятся в сложной системе взаимосвязей, характеризующихся конституционно ориентированным социально-целевым единством их предназначения.

Следовательно, если органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти, то на отдельных территориях организация местной жизни может осуществляться и таким уровнем публичной власти, как государственная власть. Это в принципе не будет противоречить ст. 12 Конституции РФ, если редакции ст.ст. 130-132 Закона о поправках Конституции РФ вступят в силу.

Однако отметим, что согласно ФЗ № 131 на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и других территориях местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления с определенными особенностями. Данные особенности предусмотрены главой 11 ФЗ № 131. Анализ ст.ст. 79-82.5 ФЗ № 131 позволяет нам утверждать, что все особенности организации местного самоуправления устанавливаются либо федеральными законами, либо законами субъектов РФ, в которых, к сожалению, полномочия органов местного самоуправления ограничены государственными органами или полномочиями управляющих компаний. Согласно предлагаемой Законом о поправке редакции ст. 131 Конституции РФ организация публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и других территориях будет осуществляться в соответствии с федеральным законом. Из этого последует, что глава 11 ФЗ № 131 претерпит изменения вследствие того, что ФЗ № 131 устанавливает не особенности организации публичной власти на особых территориях и территориях городов федерального значения, а особенности организации местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на особенность организации и осуществления публичной власти на территории города федерального значения, что обусловлено спецификой и единством городского хозяйства на данной территории. Конституционный Суд РФ также указывал и на специфику муниципальных образований, имеющих статус административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации, обусловленных высокой степенью концентрации в осуществляемых ими публичных функциях и задачах государственных интересов. Согласно редакции ч. 3 ст. 131 Закона о поправках особенности осуществления публичной власти на территориях административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации потребуют преобразования городских округов как административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации в городские округа с внутригородским делением, т. е. созданием именно территорий в виде внутригородских районов в столицах субъектов Российской Федерации. На сегодняшний день только ряд субъектов Российской Федерации, например Самарская область, Республика Дагестан, своими законами закрепили статус городских округов с внутригородским делением. Безусловно, все административные центры (столицы) субъектов как городские округа в случае вступления в силу Закона о поправках должны будут преобразованы в городские округа с внутригородским делением на внутригородские районы. Полномочия между городским округом и внутригородскими районами городского округа будут разграничены законами субъектов с учетом норм главы 8 Конституции РФ.

Редакция ст. 131 Закона о поправках закрепляет особенности организации публичной власти на территории административных центров. Отсюда возникает закономерный вопрос относительно статуса административного центра (столицы) субъекта Российской Федерации как субъекта, выполняющего «столичные» функции. На сегодняшний день их статус как муниципальных образований определен ФЗ № 131.

Согласно Заключению Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З положения, предполагающие включить в ч. 3 ст. 131 Конституции РФ, не могут рассматриваться как несовместимые с требованиями ст. 12 Конституции РФ, поскольку не предполагают искажения конституционной природы местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению, умаления его самостоятельности по отношению к другим уровням публичной власти в пределах его полномочий, при том, что главы 1 и 2 Конституции РФ не определяют конкретных форм и порядка осуществления местного самоуправления, в том числе не исключают особенностей осуществления публичной власти на отдельных территориях.

Это все верно применительно к публичной власти. Но как быть с местным самоуправлением на данных территориях? Поэтому анализ норм редакций ст.ст. 131, 132 Закона о поправках позволяет нам прийти к выводу относительно того, что перечень территорий, где будет осуществляться местное самоуправление на основе всех принципов его организации, может значительно сократиться. В результате вступления в силу Закона о поправках в Российской Федерации могут возникнуть следующие территории:

1. Муниципальные образования, в которых местное самоуправление будет осуществляться в соответствии с требованиями ст. 12 Конституции РФ и ФЗ № 131. В соответствии со ст. 10 ФЗ № 131 местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. В городских округах в соответствии с законами субъекта Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов. Однако внутригородские территории городов федерального значения и территории внутригородских районов административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации в этот перечень не попадут.

2. Территории городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации. Особенности организации местного самоуправления во внутригородских территориях городов федерального значения определены ст. 79 ФЗ № 131. Что касается внутригородских районов, то особенности организации решения вопросов местного значения и организации муниципальной власти определены соответствующими нормами ФЗ № 131. С вступлением в силу Закона о поправках на этих территориях будет организована публичная власть с учетом единства органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако возникают закономерные вопросы. Как будут распределены полномочия между этими уровнями публичной власти? Как в целом будет осуществляться местное самоуправление?

3. Иные территории, где также будет организована публичная власть с определенными особенностями. В соответствии со ст.ст. 80-82.5 ФЗ № 131 предусмотрены такие особые территории, где местное самоуправление осуществляется с определенными особенностями. Однако ФЗ № 131 закрепляет именно особенности организации местного самоуправления на вышеуказанных территориях. И эти особенности регламентированы ФЗ № 131, но в большей степени специальными законами о статусе таких территорий. Останутся ли в перечне территорий с особенностями организации публичной власти все перечисленные в ФЗ № 131 территории, неизвестно. Вполне может возникнуть ситуация, что под иными могут оказаться территории, перечисленные в ст.ст. 80-82.5 ФЗ № 131, а также другие территории.

Таким образом, в результате вступления в силу Закона о поправках не должно ограничиться право на местное самоуправление, так как согласно ч. 2 ст. 3, ст. 12, чч. 1, 2 ст. 32 Конституции РФ местное самоуправление выступает обязательной на всей территории Российской Федерации формой публично-территориальной самоорганизации населения.

Литература

2. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ // Российская газета. 2020. № 55. 16 марта.

3. Давыдова Н. Ю. Усложнение структуры и системы института конституционно-правового принуждения в сфере местного самоуправления // Адвокат. 2009. № 11. С. 85-91.

4. Чихладзе Л. Т Административная децентрализация в свете новых тенденций развития взаимоотношений между органами государственной и муниципальной власти // Образование и право. 2016. № 3. С. 73-76.

5. Изутова О. В. Портрет российского мэра // Бюджет. 2019. № 8. С. 28-31

6. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Татаринова Александра Валериевича на нарушение его конституционных прав подпунктом «б» пункта 3 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также пунктом 1 части 2 и частью 2.1 статьи 36 и пунктом 4 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 25 июня 2019 г. № 1568-О// СПС «КонсультантПлюс».

7. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Юрковского Сергея Михайловича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 1 части 2 и абзаца первого части 2.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 28 марта 2017 г. № 663-О « // СПС «КонсультантПлюс».

8. По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 51 статьи 35, частей 2 и 31 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 11 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области»: постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П // Российская газета. 2015. № 282. 14 декабря.

9. По жалобе гражданина Ревазова Бориса Анатольевича на нарушение его конституционных прав Законом Республики Северная Осетия - Алания «О внесении изменения в Закон Республики Северная Осетия - Алания «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания»: определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. № 21-О « // СПС «Консуль- тантПлюс».

10. Селихова О. Г. Проблемы императивного перераспределения полномочий местного самоуправления в России // Российский юридический журнал. 2017. № 5. С. 95-106.

11. По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой муниципального образования - городского округа «Город Чита: постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2018 г. № 33-П // Российская газета. 2018. № 164. 30 июля.

12. О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации: заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З // Российская газета. 2020. № 56. 17 марта.

Размещено на Allbest.ru