Взаимодействие понятий "государственная власть" и "местное самоуправление"

Наличие публичной власти прямо обусловливает существование публичного управления, предполагающего целенаправленное воздействие на поведение людей, подчинённость воли одних людей воле других для получения определённых результатов.

Говоря об организации деятельности граждан, которая обеспечивает самостоятельное решение обществом, вопросов местного значения и управления муниципальной собственностью (местное самоуправление), необходимо подчеркнуть наличие всех признаков управления, т.е. по своей сущности местное самоуправление и является управлением. В этой связи, существуют трудности разграничения местного самоуправления и местного управления, поскольку данные виды управления обладают общими целями и задачамиНаумкина В.В. Организационно-правовые основы развития местного самоуправления в Хакасии (историко-теоретическое исследование) : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Наумкина Валентина Владимировна. - Москва, 2002. - С. 12..

Основное отличие данных организаций деятельности заключается в участии граждан в решении определённого круга задач. Приоритетным признаком самоуправления является - инициатива населения. Отсутствие данного признака приведёт к изменению самоуправления в управление.

Термин "самоуправление" многозначенКомплексный подход к местному самоуправлению как явлению социальной действительности демонстрирует муниципальная наука, основоположником которой является Л.А. Велихов (См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. - Москва- Ленинград: Гос. изд-во, 1928. - 468 с.).. В толковом словаре семантическое значение этого слова определяется как:

- прерогатива на внутреннее управление местными силами;

- преимущество на решение дел внутреннего управления в соответствии с законодательством, распространяющимся на данную национально-территориальную единицу, автономиюОжегов С.И. Толковый словарь русского языка. - Москва: Русский язык, 1985. - 800 с..

Понятие "местное самоуправление" интерпретируется в научной литературе по-разному, с учётом авторского видения и индивидуализации интерпретаций трактовок, с целью научных исследований. Многие специалисты рассматривают "местное самоуправление", как одну из форм народовластия, одну из разновидностей конституционного строя и публичного управления/компонент гражданского общества и т.п. [11, с. 573-575].

Следует отметить, что в Федеральном законе РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗОб общих принципах организации местного само управления в РФ : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. содержится определение местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление является многозначным понятием, что отражает его сложную политико-правовую природу и социальную сущность. Можно сформулировать более полно все признаки местного самоуправления, существующие в неразрывной взаимосвязи:

- как одну из основ конституционного строя;

- как форму организации публичной власти, муниципальную власть, дополняющую принцип разделения властей по вертикали и определяющую систему управления демократического правового государства;

- как субъективное право граждан, населения данной территории на самостоятельное управление местными делами;

- как практическую деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения;

- как форму народовластия.

Поиск оптимальных форм взаимодействия, координации усилий органов государственной и местной власти, а также форм и способов контроля органов государственной власти за деятельностью муниципальных органов особенно актуален при решении вопроса о создании муниципальной полиции, организационно не входящей в систему органов государственной полиции, и, соответственно, в систему МВД. По мнению авторов, утверждение о полной автономности местного самоуправления, даже с учетом конституционного положения о том, что последнее в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 Конституции РФ)5, не следует понимать упрощённо. Большинство полномочий органов местного самоуправления, тем более, касающихся сферы охраны общественного порядка, непосредственно взаимосвязаны с полномочиями органов государственной власти. Многие выполняемые органами местного самоуправления функции имеют общегосударственное значение 6. Авторы подчёркивают, что не оправдана противопоставленность местного и государственного самоуправления, которые представлены органами власти во взаимосвязи с населением. Связывает местное самоуправление и государственную власть и то, что обязанностью органов государственной власти является надзор и контроль соблюдения органами местного самоуправления в процессе реализации своих полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, прав и свобод человека и гражданина.

А.С. Прудников отмечает, что независимость небольших муниципальных образований в рамках общих для всего государства законов, не означает полной независимости их от государства, это свобода внутри него. Местное самоуправление выступает не как особенный, а как объединяющий принцип демократииПрудников А.С. Безопасность личности и её обеспечение органами внутренних дел (теоретико-правовое исследование) : автореф. дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.01/ Прудников Анатолий Семёнович. - Москва, 1999. - С. 31..

Очевидно, что конституционное положение, согласно которому признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ)Конституция Российской Федерации" от 12 декабря 1993 г. [Электронный ресурс] // Доступ из справочноправовой системы "КонсультантПлюс". URL: http://www. consultant.ru (дата обращения 20.11.2019)., следует понимать расширительно - в том смысле, что обеспечение, соблюдение и защита прав и свобод личности являются обязанностью не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления.

Особенностью становления местного самоуправления в Российской Федерации является то, что оно реформируется и создаётся при активном участии центральной власти государства. В подобных условиях публично-правовой традиции организации власти российские муниципальные органы выглядят как продолжение "вертикали исполнительной власти" [12, с. 5]. С этой точки зрения принятие Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. № 131-Фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" рассматривается многими учёными как победа государственной теории в конструировании современного российского местного самоуправления. Отмечается, что, в отличие от предыдущего Федерального закона РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в Законе 2003 г. публично-правовая природа местного самоуправления выражена весьма отчётливо.

Е.И. Колюшин отмечает определённые различия между конституционной моделью местного самоуправления и её воплощением в теорию, законодательство и практикуКолюшин Е.И. Конституционное право России: курс лекций. - Москва: Норма, НИЦ Инфра-М, 2015. - 416 с..

Российскую конституционную модель местного самоуправления по её основным параметрам, таким как самостоятельность, отсутствие подчинения государственным органам, жёсткое организационное отделение от государственной власти, следует отнести к англосаксонской системе. В межмуниципальных отношениях запрещены какие-либо субординационные связи. Однако теория, законодательство и практика в значительной мере и весьма непоследовательно, с учётом иного конституционного регулирования, воспринимают положения немецкой концепции местного самоуправления. В итоге российская муниципальная система страдает внутренними противоречиями и до настоящего времени находится в поисках своего магистрального пути развитияКолюшин Е.И. Конституционное право России: курс лекций. - Москва: Норма, НИЦ Инфра-М, 2015. - 416 с..

Реализация публичной власти в форме власти местного самоуправления (муниципальной власти) действительно имеет ряд общих признаков, сближающих её с властью государственной. К их числу следует отнести:

1) институционализированный характер - местное самоуправление в современной России вводится не по инициативе самого населения, в результате его добровольного волеизъявления, а в силу Конституции РФ и федерального законодательства, и является обязательным, о чём прямо сказано в соответствующем решении Конституционного Суда РФ;

2) право самостоятельного формирования собственного бюджета, наличием муниципальной собственности и другими гарантиями самостоятельности местного самоуправления 11, подтверждает самостоятельность и структурную обособленность местного самоуправления как общеобязательного социального институтаШугрина Е.С. Муниципальное право: учебник / 5-е изд., перераб. и доп. - Москва: Норма: Инфра-М, 2014. - 576 с. Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации. Москва: Закон и правопорядок, 2014. - 208 с.;

3) наличие собственного специфического обособленного аппарата, осуществляющего власть местного самоуправления путём принятия управленческих решений должностными лицами;

4) властные полномочия реализуются непрерывно как жителями, так и органами местного самоуправления;

5) правовой характер её деятельности, означающий, что муниципальная власть осуществляется в рамках законов и иных нормативноправовых актов;

6) общеобязательность и принудительный характерТам же.;

7) установление местных налогов и сборов и их мобилизация в доходную часть бюджета.

По мнению Л.А. Велихова, своеобразие местного самоуправления, обусловлено особенностями управления на местах. Местное самоуправление, по его мнению, отличается от государственной (центральной) власти следующими универсальными признаками (чертами):

1) отличие характера власти. Государственная власть центрального характера - это суверенная власть верховного характера, которая формируется самостоятельно. Орган местного самоуправления - это власть, которая действует в пределах верховной власти с учётом подзаконности. У муниципального органа отсутствует компетенция установления собственной компетенции, другими словами, он не может самостоятельно определить свои полномочия;

2) разграничение сфер компетенции центральных и местных властей, т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

3) более или менее самостоятельные источники финансовых средств, достаточные для осуществления своих полномочий;

4) наличие выборных органов местного самоуправления 14.

По мнению автора, в условиях конституционного отделения местного самоуправления от государственной власти следует говорить именно о взаимодействии этих двух систем управления, но не о координации деятельности между ними. Под координацией понимается "соотношение, согласованность", "приведение в соответствие", а координировать - значит "устанавливать правильные соотношения между участниками деятельности по достижению общей цели". Понятие "взаимодействие", в отличие от "координации" несколько иное по значению. При взаимодействии, в отличие от координации, у её участников, как правило, отсутствует иерархическое соподчинение, обязанности по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, по установлению спроса за исполнением рекомендуемых мероприятий, а главное - не выделяется специальный участник, имеющий полномочия по организации взаимных действий. Именно в таком значении следует понимать взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти в сфере охраны общественного порядка.

Конституционная самостоятельность местного самоуправления по отношению к государственной власти обусловливает отсутствие организационных взаимосвязей между ними. В то же время анализ действующего законодательства свидетельствует, что и органы государственной власти, и органы местного самоуправления вынуждены в своей деятельности учитывать издаваемые другой стороной нормативные акты. Так, согласно положениям ст. 7 Закона о местном самоуправлении 2003 г., муниципальные акты, принятые по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления, и должностными лицами местного самоуправления, не противоречащие Конституции РФ, федеральному законодательству, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Заключение