Административно-правовой механизм обеспечения экономической безопасности: теоретический аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административно-правовой механизм обеспечения экономической безопасности: теоретический аспект

А.Г. Гришаков, канд. юрид. наук, доцент

Барнаульский юридический институт МВД России

Е.В. Елфимова, канд. юрид. наук, доцент

А.В. Коркин, канд. юрид. наук, доцент

Актуальность научной статьи заключается в том, что специфика административно-правового механизма обеспечения экономической безопасности в Российской Федерации рассмотрена с позиции общей теории механизма правового регулирования, проанализированы характерные особенности административно-правовых отношений в указанной сфере, определены и классифицированы основные субъекты, обеспечивающие в современных условиях экономическую безопасность государства. Авторы делают вывод, что наибольший объем правовых норм, регулирующих обеспечение экономической безопасности, содержится в подзаконных административных правовых актах.

A.G. Grishakov, Candidate of Juridical Sciences, assistant-professor Barnaul Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia

E.V Efimova, Candidate of Juridical Sciences, assistant-professor Ural State University of Economics

A.V Korkin, Candidate of Juridical Sciences, assistant-professor Ural State University of Economics

Administrative and legal mechanism for ensuring economic security: theoretical aspect

The scientific importance of the article lies in the fact that the specificity of administrative-legal mechanism for ensuring economic security in the Russian Federation examined from the viewpoint of the general theory of the mechanism of legal regulation, analyzed the characteristics of administrative legal relations in this sphere are defined and classified the main entities that support the economic security of the state. The authors conclude that the largest volume of legal norms regulating economic security is contained in subordinate administrative legal acts.

В теории права принято считать, что механизм правового регулирования «...выражает деятельную сторону процесса перевода нормативности права в упорядоченность общественных отношений» [24, с. 94]. При этом данный механизм «.позволяет собрать и систематизировать юридические средства правового воздействия на общественные отношения, определить место и роль того или иного юридического средства в правовой жизни общества» [31, с. 158]. В общеправовом смысле механизм правового регулирования - это система юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование [31, с. 454]. Учитывая изложенное, механизм административно-правового регулирования целесообразно определить как совокупность административно-правовых средств воздействия норм административного права на общественные отношения, урегулированные им для фактического претворения в жизнь административно-правовых предписаний.

По мнению профессора Ю.А. Тихомирова, «административно-правовое регулирование в качестве разновидности государственного регулирования есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования. Оно сочетается с нормами гражданского и налогового законодательства и чаще всего как бы “оформляет”, “поглощает”, “вводит” их в действие в том или ином цикле и ситуации жизнедеятельности регулируемых объектов» [32, с. 309].

Таким образом, уместно утверждать, что на основе административного права существует общий правовой режим обеспечения экономической безопасности, поскольку сложность экономической безопасности как системы не позволит урегулировать ее нормами и методами (средствами), присущими не только одной отрасли права, но и совокупности смежных отраслей права. Кроме этого, нельзя не согласиться с мнением исследователей, что «феномен режимного административно-правового регулирования заключается в том, что он в регулировании общественных отношений способен объединить различные методы правового регулирования, в том числе нехарактерные для административного права. Если для административного права присущ такой метод правового регулирования, как императивный, то режимным административно-правовым регулированием могут охватываться правоотношения, которые регулируются диспозитивным методом правового регулирования» [4, с. 18-22].

В юридической литературе в разное время были высказаны различные точки зрения исследователей-административистов относительно основных составляющих механизма административно-правового регулирования. Между тем на сегодняшний день принято выделять следующие элементы механизма административно-правового регулирования: административно-правовые нормы, акты официального толкования норм административного права, акты применения норм административного права, а также административно-правовые отношения [1, с. 29]. В рамках данного исследования рассмотрим их применительно к правовому режиму обеспечения экономической безопасности.

Итак, к первому элементу относятся административно-правовые нормы. Не будет безосновательным полагать, что из всего отраслевого правового регулирования обеспечения экономической безопасности чаще всего такое правовое регулирование осуществляется нормами именно административного права, т.к. определяет административно-правовой статус государственных правоохранительных органов и негосударственных правоохранительных организаций, являющихся основными субъектами обеспечения экономической безопасности, устанавливает административную ответственность, являющуюся наиболее распространенной в этой сфере по количеству совершаемых правонарушений и привлекаемых к ней лиц. Изложенное находит подтверждение и в юридической литературе, где отмечается «.безусловный приоритет средств административно-правового регулирования, позволяющих связать воедино возможности российской правовой системы и перспективные политические механизмы в анализируемой сфере» [26, с. 23-26].

Необходимо понимать, что «являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально «работающих» правовых установлений, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения» [25, с. 144].

Учитывая специфику административно-правовых норм и источников административного права, можно утверждать, что наибольший объем правовых норм, регулирующих обеспечение экономической безопасности, содержится в подзаконных административных правовых актах. Не умоляя ведущую роль для регулирования любой сферы норм права, содержащихся в Конституции Российской Федерации, международных нормативных правовых актах и федеральном законодательстве, здесь остановимся именно на подзаконных нормах. На наш взгляд, несомненный интерес представляют правовые нормы концептуального, стратегического характера, содержащиеся в различных актах высших органов государственной власти, которые затрагивают интересы любого субъекта экономической деятельности, причем не только в сфере экономической безопасности, но и в других областях.

Об этом свидетельствуют, например, нормы, содержащиеся в Стратегии национальной безопасности, которая является базовым документом стратегического планирования, определяющим национальные интересы и стратегические национальные приоритеты России, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности нашего государства и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу [15]. Под национальной безопасностью понимается состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан России, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие страны.

Кроме этого, интерес представляет Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. [16], разработанная в целях реализации стратегических национальных приоритетов, определенных в указанной выше Стратегии национальной безопасности. В данной стратегии определяются вызовы и угрозы экономической безопасности, а также цели, основные направления и задачи государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности. Стратегия направлена на обеспечение противодействия вызовам и угрозам экономической безопасности, предотвращение кризисных явлений в ресурсно-сырьевой, производственной, научно-технологической и финансовой сферах, а также на недопущение снижения качества жизни населения.

Есть мнение [3, с. 2-4], что действующая Стратегия экономической безопасности прежде всего обеспечивает государственные интересы, чем кардинальным образом отличается от предыдущего первого аналогичного документа, направленного преимущественно на экономическую безопасность личности и общества [6], поскольку объектом защиты в действующей стратегии является национальная экономика, куда в соответствии с законодательством [2] входят общеэкономические вопросы. В частности, топливно-энергетический комплекс; исследование и использование космического пространства; воспроизводство минерально-сырьевой базы; сельское хозяйство и рыболовство; водное хозяйство; лесное хозяйство; транспорт; дорожное хозяйство (дорожные фонды); связь и информатика; прикладные научные исследования в области национальной экономики; другие вопросы в области национальной экономики.

Представляется, что такое мнение основывается на формальном подходе к содержанию понятия «национальная экономика» и не может быть положено в основу понимания экономической безопасности как комплексного экономико-правового явления. Существует и противоположная точка зрения, согласно которой «понятие экономической безопасности целесообразно трактовать наиболее широко, включая в него технологические, валютно-кредитные, сырьевые, информационные, производственные, энергетические и экологические составляющие» [26, с. 23-26]. Вполне очевидно, что отсутствие единого подхода к определению содержания понятия «экономическая безопасность» не способствует эффективному правотворчеству и правоприменению в этой сфере, т.к. пока четко не будут установлены основные элементы, составляющие экономическую безопасность, невозможно говорить и о степени достижения поставленных в документах стратегического планирования целей государственной политики.

Не менее актуальной является Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации [14], которая определяет цель и основные задачи научно-технологического развития, устанавливает принципы, приоритеты, основные направления и меры реализации государственной политики в этой области, а также ожидаемые результаты реализации Стратегии, обеспечивающие устойчивое, динамичное и сбалансированное развитие нашей страны на долгосрочный период. Под научно-технологическим развитием России в Стратегии понимается трансформация науки и технологий в ключевой фактор развития России и обеспечения способности страны эффективно отвечать на большие вызовы.

Нельзя не отметить и основы государственной политики Российской Федерации в области промышленной безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу [18], где определены приоритеты, цели, задачи и меры в этой области, а также деятельность участников обеспечения промышленной безопасности, направленная на ее укрепление. Под промышленной безопасностью понимается определяемое комплексом технических и организационных мер состояние защищенности промышленного объекта, которое характеризуется стабильностью параметров технологического процесса и исключением опасности возникновения аварии или инцидента, а в случае их возникновения - отсутствием опасности воздействия на людей опасных и вредных факторов и угрозы причинения вреда имуществу.

Также заслуживает внимания доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации [20], являющаяся документом стратегического планирования, в котором отражены официальные взгляды на цели, задачи и основные направления государственной социально-экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности нашей страны. Под продовольственной безопасностью в Стратегии понимается состояние социально-экономического развития страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина пищевой продукции, соответствующей обязательным требованиям, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевой продукции, необходимой для активного и здорового образа жизни.

Несомненную ценность имеют положения доктрины информационной безопасности [19], которая представляет собой систему официальных взглядов на обеспечение национальной безопасности в информационной сфере, под которой, в свою очередь, понимается совокупность информации, объектов информатизации, информационных систем, сайтов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, сетей связи, информационных технологий, субъектов, деятельность которых связана с формированием и обработкой информации, развитием и использованием названных технологий, обеспечением информационной безопасности, а также совокупность механизмов регулирования соответствующих общественных отношений.

Здесь же вполне обоснованно указать и доктрину энергетической безопасности [21], в которой конкретизируются положения стратегий национальной и экономической безопасности, научно-технологического развития, основ государственной политики в области промышленной безопасности, а также других документов стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Думается, что количество основных документов стратегического планирования в сфере экономической безопасности можно признать необходимым и достаточным, ознакомление с их содержанием также позволяет констатировать достаточный уровень юридической техники составления текста указанных актов, вместе с тем нельзя утверждать, что цели таких документов неизбежно достигаются. Так, к сожалению, не были реализованы в полном объеме положения Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [8], что произошло по различным, в т.ч. и объективным, причинам, среди которых и мировой экономический кризис. Полагаем, что для усиления общественного контроля в рассматриваемой сфере, затрагивающей без преувеличения жизненно важные интересы каждого субъекта, необходимо предусмотреть официальное опубликование документов не только стратегического планирования, но и отчетов об их исполнении.

На втором месте по значимости, но на ведущем по юридической силе отметим нормы административного права, содержащиеся в федеральных законах, составляющих правовую основу обеспечения экономической безопасности На данный момент действует около 70 федеральных законов, в названиях которых употребляется термин «без-опасность», большинство из них - законы о ратификации Россией международных договоров и соглашений в сфере безопасности.. Основным из них является Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», который определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством, полномочия и функции органов публичной власти в области безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации. При этом названный закон не раскрывает содержания самого понятия «безопасность», хотя ранее действовавший закон [5] определял безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз».

Данный федеральный закон, в свою очередь, является правовой основой для других нормативных правовых актов об отдельных отраслевых видах безопасности. Например, государственной, транспортной, промышленной, пожарной, информационной, топливно-энергетической, радиационной, а также безопасности обращения с отходами, пестицидами и агрохимикатами. При этом в административном праве выделяют еще общественную и личную безопасность.

Заметим, что правовое регулирование в рассматриваемой сфере также осуществляется федеральными законами: «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» [12]; «О противодействии коррупции» [11]; «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [7]; «Об основах государственного регулирования торговой деятельности» [17]; «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» [13]; «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств» [9] и др.

На ступень ниже по юридической силе после законодательных норм в сфере экономической безопасности находятся нормы подзаконных нормативных правовых актов. Основными из них в рассматриваемой сфере являются: Указ Президента России от 6 августа 2014 г. № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» [27]; Указ Президента России от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» [30]; Постановление Правительства России от 7 августа 2014 г. № 778 «О мерах по реализации указов Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 г. № 560, от 24 июня 2015 г. № 320, от 29 июня 2016 г. № 305, от 30 июня 2017 г. № 293, от 12 июля 2018 г. № 420 и от 24 июня 2019 г. № 293» [28]; Постановление Правительства России от 26 апреля 2019 г. № 515 «О системе маркировки товаров средствами идентификации и прослеживаемости движения товаров» [29] и др. Наконец, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации также весьма активно в этой сфере заняты нормотворчеством.

Поскольку необходимость обеспечения экономической безопасности имеется на всех уровнях правотворчества, то и правовые нормы в этой сфере принимаются не только на федеральном уровне, уровне федеральных округов и субъектов федерации, но и в отдельных муниципальных образованиях и организациях. К примеру, должностная инструкция специалиста по экономической безопасности или правила соблюдения внутриобъектового и пропускного режимов, утвержденные руководителем конкретной организации, по значимости для обеспечения экономической безопасности на локальном уровне могут быть эффективнее некоторых норм, имеющих более высокую юридическую силу.

Следующим элементом механизма административно-правового регулирования экономической безопасности являются акты официального толкования норм административного права. Уместно напомнить, что акты официального толкования норм права - это письменные документы, изданные прямо на то уполномоченными органами и должностными лицами, содержащие разъяснения подлинного смысла норм права, адресованные субъектам правоприменительной деятельности с целью обеспечения законности и единообразия правоприменительной практики.

Среди актов официального толкования выделяют: постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, являющиеся обязательными для всех субъектов права и правоприменительной деятельности, в т.ч. законодательных и судебных органов; постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и обзоры Президиума Верховного Суда Российской Федерации, в которых в целях обеспечения единообразного применения законодательства формулируются обязательные для нижестоящих судов разъяснения по вопросам судебной практики. Несмотря на формальную обязательность соблюдения таких актов только судами, в силу специфики правосудия как вида юридической деятельности фактически такие акты должны учитываться всеми правоприменителями; судебные решения по конкретным делам, принятые в процессе гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства, являются обязательными только для конкретного дела и не обязательны для учета при разрешении схожих дел, но бывает так, что учитываются правоприменителем при разрешении схожих дел на конкретной территории с учетом уже ранее выработанной судебной практики конкретного суда; акты вышестоящих органов и должностных лиц, изданные ими по вопросам правоприменительной деятельности подчиненных, но юридически не являющиеся нормативными правовыми актами, т.к. не прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, не опубликованы в источнике официального опубликования (например, письма, телеграммы, распоряжения, разъяснения и т.п.).

Такие акты «...не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров» [10]. Такие акты достаточно распространены в деятельности публичной власти в любой сфере и используются, как правило, для оперативного реагирования на изменение общественных отношений, т.е. до принятия соответствующих норм права и актов толкования норм права уполномоченными субъектами. Однако формальный запрет на использование таких актов не означает, что на них нельзя ссылаться во внутренней организационной деятельности конкретного органа власти или хозяйствующего субъекта. Мониторинг практики показывает, что они широко применяются, о чем свидетельствует их огромное количество, но без правовых последствий для неопределенно широкого круга лиц, т.е. без придания таким актам свойств нормативного правового акта.

Вполне очевидно, что рассмотренные нами элементы механизма административно-правового регулирования не могут обеспечивать экономическую безопасность сами по себе, т.е. оставаясь только «на бумаге», вне рамок и вне связи с другими элементами. Следовательно, для реального функционирования рассматриваемого механизма необходимы еще два его элемента - административно-правовые отношения и акты применения норм административного права. Напомним, что административно-правовые отношения являются общественными отношениями, урегулированными нормами административного права. В структуру любого правоотношения входят субъекты (стороны), объект, содержание и юридический факт. Поскольку в данном контексте мы рассуждаем о режимном правовом регулировании обеспечения экономической безопасности, то выделим особенности рассматриваемых правоотношений применительно к исследуемой сфере.

Итак, объектом таких правоотношений, т.е. то, по поводу чего правоотношения возникают, изменяются и прекращаются, является обеспечение экономической безопасности. Содержанием данных правоотношений являются взаимные урегулированные правовыми нормами взаимные права и обязанности сторон правоотношения по поводу обеспечения экономической безопасности хотя бы одной из них. В случае нарушения взаимных прав и обязанностей виновная сторона правоотношения может быть привлечена к любому из известных видов юридической ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной, материальной) в зависимости от характера допущенного нарушения.

При этом юридическим фактом, т.е. событием или действием, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения, здесь чаще всего выступают правомерные действия одной из сторон, хотя возможно возникновение правоотношения и в результате совершения правонарушения, тогда правоотношение возникает по поводу привлечения к юридической ответственности виновного. Наконец, одной из сторон таких правоотношений обязательно является субъект обеспечения экономической безопасности. Законодательство такое понятие не раскрывает, но с учетом вышеприведенного объекта анализируемых правоотношений полагаем, что к субъектам обеспечения экономической безопасности относятся органы публичной власти, иные государственные и муниципальные органы, организации и их должностные лица, а также граждане, их объединения и субъекты предпринимательской деятельности, на которых в силу закона или договора возложена обязанность по обеспечению экономической безопасности.

Таким образом, субъектов обеспечения экономической безопасности можно разделить на четыре группы: наделенные властными полномочиями и действующие в публичных интересах, на которых такая обязанность возложена законодательством (органы публичной власти); не наделенные властными полномочиями, которые обеспечивают экономическую безопасность в своих частных интересах, т.е. это все хозяйствующие субъекты, отдельные домохозяйства и граждане; обеспечивающие экономическую безопасность в интересах других лиц на основе гражданско-правового договора с ними и в соответствии с законодательством (аудиторы, нотариусы, адвокаты, частнопрактикующие юристы, частные охранники и др.); обеспечивающие экономическую безопасность в интересах работодателя на основе трудового договора с ним (наемные работники, в должностные инструкции которых включены права и обязанности по обеспечению экономической безопасности).

Чаще всего задача обеспечения экономической безопасности в интересах неопределенно широкого круга лиц возлагается на государственные правоохранительные органы. Среди них основной объем функций по выявлению, предупреждению и пресечению противоправных деяний в этой сфере и привлечению виновных лиц к уголовной либо административной ответственности выполняет полиция, являющаяся структурным элементом МВД России [23]. Более того, в полиции созданы специальные подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции, а в центральном аппарате МВД России - Главное управление по экономической безопасности и противодействию коррупции, основными функциями которого являются: обеспечение экономической безопасности и осуществление борьбы с преступлениями экономической и коррупционной направленности, в т.ч. совершенными организованными группами, преступными сообществами, носящими транснациональный или межрегиональный характер либо вызывающими большой общественный резонанс; осуществление мероприятий, направленных на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, подрыв экономических основ организованных групп и преступных сообществ (преступных организаций), борьбу с преступлениями в сфере внешнеэкономической деятельности и фальшивомонетничеством; документирование преступлений экономической и коррупционной направленности [22].

В заключение нельзя не упомянуть еще об одном немаловажном элементе механизма административно-правового регулирования, позволяющем воздействовать на общественные отношения в сфере обеспечения экономической безопасности. Итак, акты применения норм права представляют собой индивидуальное решение субъекта обеспечения экономической безопасности, принятое в пределах его компетенции по конкретному делу, определяющее содержание конкретных прав и обязанностей сторон правоотношения в сфере обеспечения экономиче- ской безопасности. Как известно, по форме выражения акты применения норм права принято делить на устные, письменные и конклюдентные.

Например, заполненный и подписанный сторонами акт проверки органом муниципального контроля конкретного индивидуального предпринимателя, так же как и утвержденные руководителем какой-либо организации правила внутриобъектового и пропускного режимов, является письменным актом применения нормы права в рассматриваемой сфере. В свою очередь, конкретное законное требование должностного лица органа муниципального контроля к индивидуальному предпринимателю в период контрольной проверки или требование сотрудника частного охранного объединения от посетителей организации, где установлен пропускной режим, предъявлять пропуска при входе - это устные акты применения норм права. Конклюдентные акты применения норм права имеют не словесную, а поведенческую либо наглядную, знаковую форму выражения.

административный правовой экономическая безопасность

Литература