Некоторые вопросы владения сотрудниками органов внутренних дел ценными бумагами (долями участия, паями в уставном (складочном) капитале организаций)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Восточно-Сибирский институт МВД России

Некоторые вопросы владения сотрудниками органов внутренних дел ценными бумагами (долями участия, паями в уставном (складочном) капитале организаций)

В.В. Синиченко, доктор ист. наук, профессор

Р.В. Ильясов

Аннотация

В статье исследуются правовые меры противодействия коррупции и предотвращения конфликта интересов при владении сотрудником органов внутренних дел ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций). Анализ действующего законодательства показывает, что в случае владения ценными бумагами и возможности возникновения конфликта интересов сотруднику предписывается обязанность передать эти ценные бумаги в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством. Исследование проблемы показывает, что действующая правовая конструкция не в полной мере отвечает задачам противодействия конфликту интересов, передача в доверительное управление не решает проблемы коррупционных рисков. Предлагается использовать другие ограничения, запреты и обязанности, а именно изменение служебного положения, отстранение, отвод сотрудника.

Ключевые слова: конфликт интересов, ограничения, обязанности и запреты, ценные бумаги, доверительное управление.

Abstract

R.V. Ilyasov

East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia

V.V. Sinichenko, Doctor of Historical Sciences, professor East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia

SOME ISSUES OF OWNERSHIP BY THE EMPLOYEES OF THE INTERNAL AFFAIRS BODIES OF SECURITIES (SHARES OF PARTICIPATION, FUNDS IN THE AUTHORIZED (FOLDED) CAPITAL OF THE ORGANIZATIONS)

The article examines the legal measures to combat corruption and prevent conflicts of interest when an employee of the internal affairs bodies holds securities (stakes, shares in the authorized (joint-stock) capital of organizations). An analysis of the current legislation shows that in the case of ownership of securities and the possibility of a conflict of interest, an employee is required to transfer these securities to trust in accordance with civil law. The study of the problem shows that the current legal structure does not fully meet the tasks of countering the conflict of interests, transferring to trust management does not solve the problem of corruption risks. It is proposed to use other restrictions, prohibitions and obligations, namely, a change in official position, removal, removal of an employee.

Key words: conflict of interests, restrictions, obligations and prohibitions, securities, trust management.

Коррупция представляет собой крайне негативное правовое и социальное явление, которое сопровождает государственное управление, создавая реальную угрозу функционированию власти, развитию экономики и подрывает доверие общества к институтам государственной власти. Исследователи справедливо отмечают, что коррупция препятствует эффективному социально-экономическому и общественному развитию страны, породила негативное отношение к государственным служащим, снизила авторитет государства [3, с. 83].

Последнее десятилетие отчетливо показывает курс и приверженность государственной власти к борьбе и искоренению коррупции, формированию нетерпимого отношения к разным формам и проявлениям коррупционного поведения. Началом нового этапа противодействия коррупции явилась разработка и принятие новых правовых требований, отраженных в специальном антикоррупционном законодательстве, центральным звеном которого является Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Одной из мер предупреждения и предотвращения коррупционных рисков и коррупционных ситуаций является установление запретов, ограничений и обязанностей в связи с прохождением службы в органах внутренних дел. Ряд положений действующего законодательства в сфере прохождения службы в органах внутренних дел и противодействия коррупции при прохождении службы в органах внутренних дел содержит специальную обязанность сотрудника в отношении принадлежащих ему ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций). Суть установленной законом обязанности заключается в том, что сотрудник при определенных обстоятельствах должен передать принадлежащие ему ценные бумаги в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством. Определенными обстоятельствами же выступает возможность возникновения в деятельности сотрудника конфликта интересов в связи с владением ценными бумагами.

Попробуем разобраться в правовой природе, такого антикоррупционного ограничения, предусмотренного законодательством в отношении сотрудников органов внутренних дел, и определить эффективность данной меры противодействия коррупции в правоохранительной сфере.

Установлением обязанности передачи в доверительное управление ценных бумаг законодательство ограничивает гражданские права сотрудника в отношении принадлежащего ему имущества, а именно ценных бумаг. Однако нарушений гражданских прав в данной ситуации нет, т.к. ст. 1 ГК РФ позволяет ограничение гражданских прав, если это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, защиты прав и интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. Очевидно, что противодействие коррупции прямо и непосредственно связано с представленными целями и может быть основанием ограничения гражданских прав путем принятия соответствующего федерального закона. Нельзя усмотреть и нарушений положений ст. 35 Конституции РФ, т.к. сотрудник имущества не лишается, принудительного отчуждения его имущества не происходит.

Ценной бумагой в соответствии с положениями ст. 142 ГК РФ признается документ, который соответствует установленным законом требованиям и удостоверяет обязательственные и иные права, осуществление или передача которых возможны только при предъявлении таких документов (документарная ценная бумага); либо совокупность обязательственных и иных прав, закрепленных в решении о выпуске или ином акте лица, выпустившего ценные бумаги (бездокументарная ценная бумага). Ценные бумаги являются объектом гражданских прав. Из разных видов имущества и имущественных прав гражданина именно ценные бумаги явились предметом особого подхода в регулировании отношений по противодействию коррупции. Почему-то владение ценными бумагами (долями участия, паями в уставном (складочном) капитале) ассоциируется с коррупционным поведением и считается неприемлемым для государственного служащего, в т.ч. сотрудника ОВД. Между тем владение любой другой вещью также может привести к возникновению конфликта интересов. Так, например, сотрудник подразделений государственной регистрации транспортных средств, используя служебное положение, под страхом внепланового контроля, может обязать службу такси взять принадлежащий ему автомобиль в аренду на крайне невыгодных условиях для службы такси и, наоборот, очень выгодных условиях для себя. Участковый может «сдать» в аренду принадлежащую квартиру трудовым мигрантам по завышенной цене под страхом применения ответственности за нарушение миграционного законодательства. Возникает справедливый вопрос, почему владение ценными бумагами требует особой обязанности сотрудника, а владение квартирой или машиной, которые также могут повлечь конфликт интересов, не требует такой обязанности. Этот вопрос оставим для отдельного дальнейшего исследования.

Для применения обязанности по передаче ценных бумаг в доверительное управление сотрудник должен быть их владельцем. В понимании закона речь идет о владении на праве собственности, никакое иное вещное право не применимо. Сотрудник может стать собственником ценных бумаг путем их приобретения, получения в дар или наследство или по другим гражданско-правовым основаниям, в отличие от государственных гражданских служащих, которым в силу ст. 17 ФЗ РФ от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запрещается в случаях, установленных законом, приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход. Ценные бумаги могли быть у сотрудника и до поступления на службу. Сведения о наличии во владении сотрудника органов внутренних дел ценных бумаг (долей участия, пая в уставном (складочном) капитале организаций) поступают от самого сотрудника либо путем отражения в справках о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, либо путем уведомления в связи с предотвращением конфликта интересов.

Действующее законодательство фактически содержит некоторые противоречия в части ограничений, запретов и обязанностей сотрудников ОВД по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

В соответствии с требованиями ст. 14 ФЗ РФ от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - ФЗ РФ от 30.11.2011 № 342- ФЗ) на сотрудников органов внутренних дел распространяются ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел, в т.ч. предусмотренные ст. 12.3 ФЗ РФ от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Исследуемая нами обязанность по передаче в доверительное управление ценных бумаг в понимании ст. 12.3 ФЗ РФ от 25.12.2008 № 273-ФЗ применима в случае, если такое владение приводит или может привести к конфликту интересов.

Вместе с тем правовая конструкция, примененная в ст. 71 ФЗ РФ от 30.11.2011 № 342-ФЗ, является более категоричной и вменяет в обязанность сотрудника передачу в доверительное управление ценных бумаг независимо от того, связано ли владение с возможностью возникновения конфликта интересов. Из дословного толкования указанной правовой нормы подразумевается, что конфликт неизбежен, если сотрудник владеет ценными бумагами. Так ли это на самом деле?

Представляется справедливым отметить, что само по себе владение ценными бумагами никоим образом не влечет конфликта интересов. Таковой может возникнуть при условии, что сотрудник, во владении которого находятся ценные бумаги, в целях возможного получения доходов, улучшения своего имущественного благосостояния, получения доходов, выгоды, имущества для своих близких, состоящих с ним в родстве или свойстве лиц, будет действовать против интересов службы, допускать нарушение закона, допускать неисполнение, ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей. При этом должна быть прямая зависимость доходности ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) от неправомерного действия (бездействия) сотрудника и, конечно, возможность сотрудника своими полномочиями влиять на эту доходность ценной бумаги. В этом выражается личная заинтересованность сотрудника как признак конфликта интересов, который возникает при владении ценными бумагами.

С учетом правовой природы и сути ценной бумаги как объекта гражданских правоотношений смело можно утверждать, что далеко не каждый государственный служащий своим служебным положением, своими служебными обязанностями может влиять на ценообразование, оборотоспособность, доходность, ликвидность и другие экономические и финансовые параметры ценной бумаги. Такое суждение вполне справедливо и для сотрудников ОВД. Очевидно, для влияния на прибыльность и доходность ценной бумаги необходимо обладать очень серьезными государственно-властными полномочиями, которые могут оказывать влияние на рынок ценных бумаг, на финансово-экономическую деятельность предпринимательских субъектов. В числе полномочий органов внутренних дел такие, безусловно, присутствуют, но связаны исключительно с уголовно-процессуальными средствами воздействия на субъекты хозяйственной деятельности и их должностных лиц, от которых может зависеть обстановка и ситуация на рынке ценных бумаг. Реализовать в своей профессиональной деятельности такие полномочия могут далеко не все категории сотрудников, а лишь те, чьи обязанности определены уголовно-процессуальным законодательством, а также законодательством об оперативно-разыскной деятельности (следователь, дознаватель, оперативный сотрудник, руководители соответствующих направлений). Другие сотрудники не имеют достаточных правомочий для того, чтобы, злоупотребив ими, создать благоприятные условия на рынке ценных бумаг или иным образом влиять на стоимость, ликвидность ценной бумаги, ее доходность.

Следовательно, категоричность положений ч. 7 ст. 71 ФЗ РФ от 30.11.2011 № 342-ФЗ является не вполне оправданной. В условиях, когда далеко не все сотрудники органов внутренних дел обладают полномочиями воздействия на субъекты предпринимательской деятельности на рынке ценных бумаг, логично предположить, что следует применять положения ст. 12.3 ФЗ РФ от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Вменять обязанность по передаче в доверительное управление ценных бумаг, если это приводит или может привести к конфликту интересов, а не по факту наличия ценных бумаг. К тому же положения указанного закона в большей степени соответствуют основным началам гражданского законодательства, которые позволяют ограничивать гражданские права в той мере, в какой это необходимо. коррупция конфликт ценный бумага

Вместе с тем как положения законодательства о службе в органах внутренних дел, так и антикоррупционное законодательство предписывают обязанность сотрудника передать ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление, привлекая для решения проблемы институты гражданского права и законодательства.

В цивилистической науке доверительным управлением признаются самостоятельные гражданско- правовые обязательства, вытекающие из обязательств по оказанию услуг. Договор доверительного управления имуществом подразумевает, что одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление. ГК РФ определяет, что право собственности на имущество не переходит доверительному управляющему. Природа доверительного управления подразумевает, что управление осуществляется в интересах учредителя (выгодоприобретателя). В процессе доверительного управления совершаются юридические и фактические действия по управлению имуществом, которые приводят к определенному полезному эффекту (приумножение или просто сохранение стоимости имущества) [4, с. 115]. Экономический подход к доверительному управлению выделяет цель, которую преследует учредитель управления - получение дополнительного дохода от вложений на фондовом рынке тем, кто не имеет свободного времени или знаний, чтобы принимать самостоятельные решения по сделкам с ценными бумагами [1, с. 169]. В юридической науке также отмечается, что результатом действия управляющего должно стать увеличение рыночной стоимости предмета доверительного управления [5, с. 9]. Заинтересованность доверительного управляющего заключается в получении вознаграждения за услугу по управлению имуществом, сумма которого прямо зависит от эффективности его деятельности по приумножению имущества в процессе управления.

Перекладывая вышеописанное на отношения по прохождению службы в ОВД, мы получаем следующую картину:

Сотрудник передает принадлежащие ему ценные бумаги в доверительное управление. При этом он не перестает владеть ценными бумагами в юридическом смысле, остается их титульным владельцем. В силу требований закона сотрудник вынужденно вступает в обязательственные правоотношения, суть которых - получение дополнительного дохода от ценных бумаг, переданных в доверительное управление. Получение дополнительного дохода становится систематическим и приобретает все признаки предпринимательской деятельности, что является основанием увольнения в связи с утратой доверия (п. 4 ч. 1 ст. 82 ФЗ РФ от 30.11.2011 № 342-ФЗ). Фактически, пытаясь предупредить коррупционное явление в одном месте, закон создает предпосылки его возникновения в другом месте.

Сотрудник по-прежнему обладает возможностью использовать служебное положение, служебные полномочия государственно-властного характера, чтобы воздействовать на участников хозяйственных отношений и создавать благоприятные экономические условия и предпосылки в отношении ценных бумаг (долей участия, паев в складочных (уставных) капиталах организаций), которыми владеет. Передачей в доверительное управление сотрудник, конечно, исполнит предписание закона, но это не ограничивает его полномочия, которые могут быть неправомерно использованы в адрес предпринимательских субъектов на рынке ценных бумаг.

Сотрудник приобретает возможность воздействовать на рыночные отношения с участием своего доверительного управляющего и, используя государственно-властные полномочия, создавать благоприятные условия для его деятельности в целях гарантированного или увеличенного получения доходов от своих ценных бумаг (долей участия, паев).

Изложенное позволяет заключить, что передача сотрудником ценных бумаг (долей участия, паев в складочных (уставных) капиталах организаций) в доверительное управление не решает проблемы ни предотвращения конфликта интересов, ни противодействия коррупции в целом, т.к. сохраняются как владение ценными бумагами, так и властные полномочия сотрудника. Выход из сложившейся ситуации нам видится либо в отчуждении сотрудником ценных бумаг, либо в создании условий, при которых у него отсутствуют властные полномочия, влияющие на экономические параметры его ценных бумаг.

Первое допустимо исключительно по воле сотрудника и не может быть законодательным требованием, т.к. вступает в противоречие с защитой и гарантиями имущественных прав гражданина. С гражданско-правовой позиции ценные бумаги - такое же имущество гражданина, как и машина, квартира и многое другое. Дополнительный доход сотрудник может получать, передавая квартиру по договору найма, передавая автомобиль в аренду. Почему же тогда владение одним имуществом - ценными бумагами - запрещается, владение другим имуществом не запрещается.

Второе представляется возможным реализовать в рамках применения ч. 6 ст. 71 ФЗ РФ от 30.11.2011 № 342-ФЗ. При возможности возникновения конфликта интересов в связи с владением ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) сотруднику должно быть изменено служебное положение, а в отдельных случаях применяться отстранение, отвод или самоотвод сотрудника в порядке, установленном законодательством. Главным результатом таких правовых мер является то, что должностные полномочия сотрудника никак не могут влиять на состояние рынка ценных бумаг, нормальное течение и развитие финансово-экономической обстановки и деятельность субъектов предпринимательской деятельности, выпустивших ценные бумаги либо участвующих в их гражданском обороте.

Литература

1. Горловская И.Г., Люц Е.В. Содержание и особенности предпринимательской деятельности по доверительному управлению на рынке ценных бумаг // Вестник ОмГУ. Серия: Экономика. 2012. № 1.

2. Константинов Г. Л. Некоторые вопросы правового регулирования доверительного управления ценными бумагами лиц, проходящих государственную службу в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 2.

3. Меняйло Л.Н., Тищенко И.В. Доверительное управление ценными бумагами как способ противодействия коррупции // Вестник БелЮИ МВД России. 2015. № 1.

4. Федулова Д.В. Гражданско-правовая сущность доверительного управления // Вестник Томского государственного университета. 2010. № 332.

5. Ясус М.В. Добросовестное доверительное управление ценными бумагами в современной России в отсутствие единого федерального закона: миф или реальность // Законодательство и экономика. 2010. № 8. С. 9.

Размещено на Allbest.ru