Правова аналітика адміністративної реформи в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

Правова аналітика адміністративної реформи в Україні

Ольга Федорівна Андрійко, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України

Анотація

Андрійко О. Ф. Правова аналітика адміністративної реформи в Україні

Із започаткованої наприкінці ХХ ст. адміністративної реформи в Україні минуло майже 20 років. Основними напрямами реформи були визначені: адміністративно-правове регулювання організації та діяльності органів виконавчої влади, забезпечення якого здійснюється прийняттям статутних законів; запровадження механізмів правових гарантій забезпечення прав і свобод людини; розвиток та систематизація адміністративного законодавства.

На час прийняття рішення про необхідність впровадження адміністративної реформи в Україні публічна адміністрація була далекою від демократичних стандартів європейських країн, a система органів виконавчої влади відзначалася внутрішньою суперечливістю, централізованістю та лише проголошенням прав і свобод людини без реальних засобів їх забезпечення.

Проведений аналіз сучасної законодавчої бази дає можливість стверджувати про наявність значних змін у формуванні правового забезпечення проведення адміністративної реформи в Україні. Законодавство, що регулює організацію та діяльність органів публічного управління, державну службу набуло визначеності та системності, стало більш наближеним до законодавства демократичних країн. Водночас потребує подальшої уваги та удосконалення в умовах тих процесів, що відбуваються в державі та світі загалом.

Ключові слова: адміністративна реформа, концепція, стратегія, нормативно-правова система, державна служба, система органів виконавчої влади.

Abstract

Andriiko O. Legal analytics of administrative reform in Ukraine

Almost twenty years has passed from the foundation at the end of 20th century administrative reform in Ukraine. There were defined the key areas of the reform: administrative and legal regulation of the organization and activities of the executive authorities, which is ensured by the adoption of statutory laws, the introduction of mechanisms for legal safeguards for the protection of human rights and freedoms; development and systematization of administrative legislation.

At the time of adoption of decision on the necessity of implementing administrative reform in Ukraine, the public administration was far from democratic standards of European countries, and the system of executive bodies were characterized by internal contradictions, centralization and the proclamation of human rights and freedoms only without real means of securing them.

Prior to the initiation of reforms, periodically, different political forces approached the reforms, but apparently lacking political will and determination of the reformers to take further active steps in the reform. In the article, the author tries to analyze legal enforcement for administrative and legal reform in Ukraine and to carry out organizational, functional and structural changes in the system of executive power. Improvement of legislation during administrative reform was not systematic, there was no unity of legal support of reform processes and inconsistency of legal norms, which prompted the introduction of permanent changes in newly adopted regulatory acts. Changes in the system of public administration mainly concerned organizational problems and did not affect the essential changes in the efficiency and effectiveness of the management apparatus and real mines in the protection of human rights and freedoms.

The analysis of the legislative basis makes it possible to assert the existence of significant changes in the formation of legal support for the administrative reform in Ukraine. Legislation regulating the organization and activities of public administration bodies, the state service has become more definite and systematic has become closer to the legislation of democratic states. At the same time, it requires further attention and improvement in the context of those processes that take place in the state and the world as a whole.

Key words: administrative reform, concept, strategy, normative-legal system, public service, system of executive bodies.

Постановка проблеми

Належний правовий супровід адміністративної реформи в Україні, чіткість поставлених завдань при її здійсненні та послідовність їх вирішення, необхідність за- діяння соціальних факторів і можливостей державного механізму значною мірою визначають реальність та успішність її проведення. Важлива роль у правовому забезпеченні діяльності органів публічної адміністрації, формуванні ефективної системи виконавчої влади та місцевого самоврядування належить галузі адміністративного права.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

У дослідженнях та публікаціях за 2016-2018 рр. увагу науковців та практиків привертають проблеми правового регулювання організації та діяльності органів виконавчої влади, реформування державної служби, встановлення все більш жорсткіших вимог до державної служби (І. Голосніченко). Про формування інституту адміністративних процедур (як самостійної галузі) йдеться у публікації Т. Коломоєць «Адміністративно-процесуальне право - самостійна галузь національного права (в аспекті пошуку нової моделі предмету адміністративного права України)»; О. Андрійко «Організаційно-правові гарантії реалізації прав громадян у сфері виконавчої влади», «Публічна адміністрація і громадяни: адміністративно-правове регулювання відносин».

Мета статті - аналіз правового забезпечення адміністративної реформи в Україні та сучасний стан і перспективи подальшого формування адміністративно-правової системи, узгодженості, зваженості підходів до нормотворення на рівні законів та підзаконних актів.

Основні результати дослідження

Проведене дослідження стану правового забезпечення адміністративної реформи в Україні засвідчило позитивні зрушення за останні роки у напрямі формування нормативно-правової бази організації та діяльності основних складових механізму публічного управління та існування проблеми у її узгодженості та відповідності основним стандартам демократичних країн. Слід зазначити активність нормотворчої роботи, що була проведена за цей час, результатом якої стало прийняття законів та підзаконних актів у різних сферах, підготовку Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 рр. і відповідного плану дій із реалізації оптимізації організації та діяльності органів публічного управління. Водночас має місце відсутність стабільності нормативно-правової бази, внесення доповнень, змін у щойно прийняті правові акти, та потреба законодавчого визначення інституту адміністративних процедур, чіткого розмежування повноважень на рівні міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Динамічність процесів, що відбуваються в Україні, випереджають наші вчорашні уявлення про завдання та функції держави та структурні механізми правового врегулювання системи органів виконавчої влади. Ще здавалося б такі новаторські ідеї, що знаходили своє відображення в Концепції адміністративної реформи України (1998 р.) та проекті Концепції реформи адміністративного права України (1998 р.), сьогодні потребують переосмислення та подальшого розвитку, уточнення, конкретизації, оскільки вже вбачаються такими, що не відповідають ні часу, ні «духу» подальшого розвитку держави і суспільства загалом.

Процеси, що відбуваються у державі та відносинах з іншими країнами, внесли відповідні корективи до системного оновлення всього змісту функціонування виконавчої влади та організації і діяльності органів публічної адміністрації. Визначальним фактором початку проведення адміністративної реформи в Україні було те, що вона мала перетворити існуючу адміністративну систему з гальма об'єктивно обумовлених економічних та соціальних процесів в один з чинників їх прискорення. Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98 «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» основні положення Концепції були покладені в основу реформування системи державного управління, яка забезпечила б становлення України як високорозвиненої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії. Система державного управління має бути спрямована на потреби і запити громадян, а головним пріоритетом її діяльності є служіння народові, національним інтересам. Основними завданнями адміністративної реформи були визначені:

формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

формування сучасної системи місцевого самоврядування;

запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;

організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.

Отже, Концепція адміністративної реформи в Україні 1998 р. визначила основні напрями перебудови адміністративного апарату та необхідність його правового забезпечення. Слід зауважити, що адміністративна реформа триває і донині і, звичайно ж, концепція її проведення потребує переосмислення і певного оновлення у зв'язку з новими реаліями.

Визначальна роль у правовому забезпеченні адміністративної реформи належить адміністративному праву. Воно органічно пов'язане з виконавчою владою, є її основою та важливим інструментом здійснення. Підготовлений у 1998 р. проект Концепції реформи адміністративного права України був направлений до Кабінету Міністрів України листом Міністерства юстиції України від 10 вересня 1998 р.

У Концепції зазначалося, що реформа адміністративного права має на меті:

переосмислити принципові науково-методологічні засади цієї фундаментальної галузі українського права з урахуванням наслідків руйнування колишньої тоталітарно-державної системи й утвердження нових політико-ідеологічних та соціально-економічних орієнтирів історичного розвитку українського суспільства;

трансформувати зміст і систему чинного адміністративного законодавства відповідно до потреб якісної зміни ролі адміністративного права у регулюванні взаємовідносин між державою і людиною, а також більш ефективного здійснення державного управління в різних сферах суспільного життя;

сприяти більш ефективному використанню адміністративного законодавства як основи правового супроводження самої адміністративної реформи.

Концепція містила змістовно узгоджену сукупність теоретичних і практичних ідей, висновків, положень і пропозицій, які повинні внести необхідні уточнення, доповнення та зміни як в доктри- нальний аспект, так і в нормативну систему адміністративного права України. Основною метою реформи правової системи було найповніше забезпечення конституційних засад організації та діяльності системи органів виконавчої влади. При цьому слід зазначити, що офіційність Концепції адміністративного права так і не була відповідним чином легалізована.

У науковій літературі щодо правової реформи зазначається: «Умови функціонування державного апарату, різняться між собою від епохи до епохи і від держави до держави, залежно від чого розрізняється також, наскільки в даних умовах визначилась необхідність правової реформи. Тому і заінтересованість правлячої еліти в реформування державного апарату об'єктивно змінюється від такої, що має лише випадковий, поверховий, зовнішній, формальний характер, до заінтересованості стійкої, глибокої, внутрішньої, змістовної, існуючої незалежно від того, чи береться і наскільки енергійно верховна влада за здійснення правової реформи. Саме в цьому об'єктивному моменті слід у першу чергу шукати пояснення успішності чи невдачі розпочатої реформи, відповідності чи невідповідності проголошеної цілі правової реформи її фактичному результату. Звідси випливає і протилежне: чим менш визначеною є необхідність у перетворенні режиму законності, що склався у державі, тим менше проявляється у правлячої верхівки інтерес до перетворень, тим більше домінує в її діяльності об'єктивна заінтересованість у збереженні свого пануючого владного становища, закріплюваного існуючим режимом законності. Таким чином, якщо необхідність правової реформи об'єктивно визначається умовами функціонування публічної влади, значить саме від характеру наявних умов залежить, наскільки у кожний даний момент історії вказана необхідність є такою, що визначилась, а також характер цієї необхідності <...>. Відтак дослідження характеру конкретних суспільно-історичних умов, в яких діє дана влада, виявляється обов'язковим елементом пізнання правової реформи. Це означає, що не можна зрозуміти конкретну необхідність правової реформи в конкретний час у конкретній державі без усвідомлення характеру тих суспільно-історичних умов, у яких діє певним чином організована державна влада» [1, с. 78-79].

В Україні наприкінці ХХ ст. склалися умови, які потребували «осмисленого переходу до нової “філософії” управління» та створення відповідних правових механізмів його здійснення та стійка, змістовна заінтересованість.

Першим кроком (напрямом) здійснення адміністративної реформи було визначено створення нової правової бази, що має регламентувати організацію та діяльність органів виконавчої влади, їх взаємовідносини з іншими державними структурами та громадянами, забезпечувати права і свободи людини. Слід зауважити, що на той час теоретичні дослідження подальшого розвитку адміністративного законодавства, яке б складало правову базу започаткованих адміністративною реформою перетворень, були відсутні, та і сьогодні з різних причин, проблемі створення наукової бази, яка має методологічне значення для розвитку адміністративного законодавства, не приділяється належна увага.

У напрямі законодавчого та підзаконного нормативно-правового забезпечення адміністративної реформи передбачалося удосконалення законодавства, що регулює:

діяльність органів виконавчої влади на різних рівнях та у різних сферах і галузях державного управління;

оновлення правової бази, що регламентує державну службу, механізми її функціонування та кадрове забезпечення;

запровадження механізмів юридичних гарантій прав і свобод громадян;

контрольну діяльність у сфері державного управління, упорядкування системи контрольних органів;

засади інформаційного забезпечення системи органів виконавчої влади;

шляхи та засоби систематизації адміністративного законодавства.

Отже, адміністративно-правове регулювання організації та діяльності органів виконавчої влади, забезпечення якого здійснюється прийняттям статутних законів, запровадження механізмів правових гарантій забезпечення прав і свобод людини, систематизація адміністративного законодавства були визначені ключовими напрямами адміністративної реформи.

На час прийняття рішення про необхідність впровадження адміністративної реформи в Україні публічна адміністрація була далекою від демократичних стандартів європейських країн, а система органів виконавчої влади відзначалася внутрішньою суперечливістю, централізованістю та лише проголошенням прав і свобод людини без реальних засобів їх забезпечення.

Відсутність системного правового регулювання, єдиної концептуальної основи, на якій здійснювалося б законотворення щодо організації і діяльності органів виконавчої влади, негативно впливала на реформування системи органів виконавчої влади та формування відповідної законодавчої бази.

Одним із перших нормативних актів, спрямованих на реалізацію положень Концепції, був Указ Президента України № 1572 від 15 грудня 1999 р. «Про систему центральних органів виконавчої влади», яким була визначена система центральних органів виконавчої влади та закріплено положення про те, що міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає і реалізує державну політику у відповідній сфері. Наступними були Указ Президента України № 1573 від 15 грудня 1999 р. «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» та Указ Президента України № 1574 від 15 грудня 1999 р. «Про склад Кабінету Міністрів України», які і стали на той час правовою основою формування організаційної структури органів виконавчої влади. Діяльність місцевих державних адміністрацій була врегульована Законом України від 9 квітня 1999 р. У ньому було визначено порядок призначення голів місцевих державних адміністрацій, формування їх складу, взаємовідносини з районними та обласними радами. За три роки після прийняття указів Президента України 1999 р. у них було внесено близько двадцяти п'яти змін, що стало свідченням нестабільності і недосконалості правового забезпечення і не сприяло формуванню системи органів виконавчої влади, спрямованої на конструктивне вирішення проблем ефективного управління відповідними сферами. Не було розроблено стратегії та подальшого плану дій щодо проведення адміністративної реформи, не розглядалося і питання децентралізації управління.

Сьогодні можна констатувати, що з часу прийняття перших нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію положень Концепції адміністративної реформи в Україні, відбулися суттєві зміни як у реформуванні системи публічного управління в організаційному та сутнісному (функціональному) аспекті, так і в правовому забезпеченні.

У Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020», схваленої Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5, однією з першочергових реформ визначено реформу державного управління. Метою її проведення є побудова прозорої системи державного управління, створення професійного інституту державної служби, забезпечення її ефективності. Як зазначається у цьому стратегічному документі: «Результатом проведення реформи має стати створення ефективної, прозорої, відкритої та гнучкої структури державного управління із застосуванням новітніх інформаційно-комунікативних технологій (електронне урядування) для забезпечення вироблення і реалізації цілісної державної політики, спрямованої на суспільний сталий розвиток і адекватне реагування на внутрішні та зовнішні виклики» [2]. Продовженням визначеного шляху стало розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 р № 474-р, яким було схвалено Стратегію реформування державного управління України на 2016-2020 роки [3].

Напрямами реформування державного управління були визначені:

формування і координація державної політики (стратегічне планування державної політики, якість нормативно-правової бази та державної політики в цілому, включаючи вимоги щодо формування політики на основі ґрунтовного аналізу та участь громадськості);

модернізація державної служби та управління людськими ресурсами;

забезпечення підзвітності органів державного управління (прозорість роботи, вільний доступ до публічної інформації, організація системи органів державного управління з чітким визначенням підзвітності, можливість судового перегляду рішень);

надання адміністративних послуг (стандарти надання та гарантії щодо адміністративних процедур, якість адміністративних послуг, електронне урядування);

управління державними фінансами (адміністрування податків, підготовка державного бюджету, виконання державного бюджету, система державних закупівель, внутрішній аудит, облік та звітність, зовнішній аудит).

Якість нормативно-правової бази була визначена складовою формування і координації державної політики, оскільки саме якість нормативно-правових актів часто не відповідала намірам реформування системи державного управління і була одним із факторів постійних змін законодавства та внесення відповідних коректив.

Зі схваленням Стратегії реформування центральних органів виконавчої влади було в основному зосереджено на здійсненні заходів посилення інституційної спроможності міністерств щодо формування і координації державної політики та позбавлення їх невластивих повноважень. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 р. № 1013-р було схвалено Концепцію оптимізації системи центральних органів виконавчої влади. Метою Концепції є окреслення керівних принципів організації системи центральних органів виконавчої влади для забезпечення виконання такими органами всіх необхідних функцій, підзвітності, підконтрольності та максимальної ефективності і результативності їх діяльності. Концепцією передбачено, що керівні принципи організації системи центральних органів виконавчої влади визначатимуться як на законодавчому, так і на підзаконному рівнях.

У межах загальної мети положення Концепції передусім стосуються реформування міністерств, оскільки цей процес розпочався з них.

Мета реформування міністерств полягає в посиленні інституційної спроможності міністерств щодо формування державної політики у визначених Кабінетом Міністрів України сферах, реалізацію якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України, а також за потреби розмежування функцій з формування та реалізації державної політики. Зазначене сприятиме підвищенню ефективності функціонування всієї системи центральних органів виконавчої влади.

Робота міністерств переважно зосереджуватиметься на стратегічному плануванні, забезпеченні формування державної політики, здійсненні моніторингу (контролю) та оцінювання результатів її реалізації. Міністерства поступово позбавлятимуться функцій з надання адміністративних послуг, інспекційно-наглядових функцій та функцій з управління об'єктами державної власності. адміністративний правовий закон акт

Важлива роль в успіху проведення реформи та подальшій ефективній роботі управлінського апарату належить інституту державної служби.

Професійна та активна державна служба є однією з базових передумов розвитку держави, від її ефективного функціонування залежить стабільний розвиток країни, забезпечення конституційних прав і свобод громадян. Вона є невід'ємною складовою функціонування державного апарату, забезпечення його стабільності, дієвості та ефективності в нових соціально-політичних умовах розвитку держави. Одним із перших законодавчих актів, які були прийняті з проголошенням незалежності України, був Закон «Про державну службу» 1993 р., оскільки державні органи у своїй діяльності, та ще в умовах реформаторських начал, повинні були мати кваліфікований апарат державних службовців. Закон дав необхідну правову основу побудови апарату управління на всіх рівнях функціонування управлінської вертикалі державних органів та унормував основні напрями функціонування інституту державної служби в Україні. Водночас практика застосування положень Закону України «Про державну службу» засвідчила необхідність переосмислення підходів до концепції побудови державної служби як важливого інституту адміністративного права, формування правового механізму державної політики у сфері кадрового потенціалу.

Реформування державної служби було передбачені Концепцією адміністративної реформи України (1998 р.), Стратегією реформування системи державної служби України (2000 р.), Концепцією адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, затвердженою Указом Президента України від 17 березня 2004 р.

У березні 2004 р. була прийнята Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, що стало важливим нормативно-правовим документом проведення адміністративної реформи. Проте подальші процеси в українському суспільстві і державі практично не сприяли активному проведенню адміністративної реформи й одному з її головних елементів - державної служби.

Закон України від 17 липня 2011 р. «Про державну службу», який мав набути чинності з 1 січня 2014 р., її так і не набув.

Нові підходи до визначення і розкриття сутності ролі державного апарату у сприйнятті сучасних соціальних реалій знайшли своє відображення у Законі України від 10 грудня 2015 р. «Про державну службу», який почав діяти лише з 1 травня 2016 р. У Передмові до Науково- практичного коментаря до Закону України «Про державну службу» А. Селіванов зазначає актуальність осмислення змісту цього Закону, «яке допоможе викликати усвідомлення політиками, керівниками державних служб в органах законодавчої, виконавчої та судової влади й іншими особами тих концептуальних і законодавчо існуючих проблем, які були і залишаються в системі державної служби і повинні бути враховані під час формування і реалізації державної політики в цій сфері», «...окремі положення цього важливого для суспільства Закону можуть динамічно змінюватися, оскільки відбуваються досить вагомі зміни в характері й якості взаємодії між громадянами і державою. Цей процес має позитивно позначатися на тенденції прогресивного покращення якості самого Закону, в якому закладені нові підходи і нові доктринальні ідеї створення сучасного механізму функціонування державної служби в інтересах управлінського суспільства і держави» [4, с. 7]. Звичайно, у період таких важливих змін, що відбуваються в нашій країні, необхідним є осмислення «концептуальних і законодавчо існуючи проблем», затим має бути усвідомлення і небезпеки постійних змін законодавства та переосмислення його положень відповідно до політичних уподобань. Має бути концептуальне осмислення побудови законодавчої бази того чи іншого інституту, спрямованої на його подальший розвиток та стабільність самого законодавства.

Ухвалення Закону дає змогу продовжувати формування професійного корпусу державної служби, що сьогодні є таким актуальним в умовах формування нової системи державного управління. Законом передбачено, як зазначається в літературі, «виключно конкурсний добір на всі посади державної служби; чітке відмежування від посад державної служби інших типів посад (політичних, патронатних тощо); встановлення обмежень політичної діяльності для державних службовців; створення нової системи управління державною службою (зокрема утворення нового колегіального органу - Комісії з питань вищого корпусу державної служби), запровадження посад державних секретарів міністерств, зміна принципів оплати праці державних службовців і багато іншого» [5].

Застосування Закону України «Про державну службу», хоча з часу його прийняття минуло не так багато часу, виявило необхідність повернутися до його окремих положень та вдосконалення правового регулювання інституту державної служби, оскільки подальший розвиток держави, зміни, що відбуваються в суспільстві, ставлять і нові вимоги до державної служби.

Висновки

Отже, правовий аналіз проведення адміністративної реформи в Україні засвідчив певні здобутки в побудові нормативно-правової бази, що були досягнені під час її проведення, та допоміг окреслити основні завдання подальшого формування правової бази організації та діяльності головних елементів механізму державного управління в Україні. Подальший процес реформування державного управління в Україні має здійснюватися на системній, узгодженій правовій базі та законодавчому визначенні організації і діяльності системи органів виконавчої влади.

Використані джерела

1. Ющик О. І. Правова реформа: загальне поняття, проблеми здійснення в Україні / О. І. Ющик. - К. : Ін-т законодавства при Верховній Раді України, 1997. - 189 с.

2. Про схвалення Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» : Указ Президента України від 12 січня 2015 р. № 5

3. Стратегія реформування державного управління України на 2016-2020 роки : розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 р. № 474-р

4. Селіванов А. О. Передмова // Науково-практичний коментар до Закону України «Про державну службу». - К. : Парламентське видавництво, 2017. - 512 с.

5. Науково-практичний коментар до Закону України «Про державну службу» / редкол.: К. О. Ващенко, І. Б. Коліушко, В. П. Тимощук, В. А. Дерець. - К. : ФОП Москаленко О. М., 2017. - 796 с.

Размещено на Allbest.ru