Взаимодействие службы пробации Республики Казахстан с органами исполнительной власти общей компетенции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Взаимодействие службы пробации Республики Казахстан с органами исполнительной власти общей компетенции

Р.К. Байдильдина, адъюнкт Formerly - researcher in the Kostanay Academy ofthe Ministry of the Internal Affairs of the Republic of Kazakhstan name of Shrakbek Kabylbaev. 3-го факультета (подготовки научных и научно-педагогических кадров) Академия управления МВД России Российская Федерация, г. Москва

Аннотация

Актуальность: до настоящего времени исследований и научного обоснования мер, направленных на совершенствование механизма взаимодействия службы пробации МВД Республики Казахстан с исполнительными органами власти общей компетенции регионального и районного уровней, не проводилось.

Постановка проблемы: в результате проводимой политики гуманизации и, как следствие, снижения численности "тюремного населения" страны количество лиц, состоящих на учете службы пробации, значительно возросло.

Сложившиеся условия значительно увеличили временные и функциональные трудозатраты сотрудников службы пробации, что негативно отразилось на эффективности их деятельности. Поэтому важнейшим резервом, предназначенным для устранения этого функционального "дефекта", может послужить укрепление взаимодействия службы пробации с исполнительными органами власти общей компетенции.

Необходим поиск путей повышения эффективности обозначенного направления на основе дальнейшей проработки теоретических вопросов ее реализации.

Цель исследования: совершенствование механизма взаимодействия службы пробации МВД Республики Казахстан с исполнительными органами власти общей компетенции на региональном и районном уровнях.

Методы исследования: диалектика, статистический, сравнительно-правовой анализ, герменевтика.

Результаты и ключевые выводы: выстраивание системы взаимодействия службы пробации с органами исполнительной власти общей компетенции регионального и районного уровней позволит рассчитывать на положительные результаты, что будет способствовать снижению рецидивной преступности и эффективной ресоциализации осужденных. Для этого в первую очередь необходимо нормативно закрепить за исполнительными органами власти общей компетенции координирующую функцию всего процесса оказания социально-правовой помощи, в то время как органы службы пробации будут выступать в качестве инициатора соответствующей деятельности. исполнительный региональный правовой

Ключевые слова: взаимодействие; служба пробации; органы исполнительной власти; социально-правовая помощь; осужденные; организационно-правовой механизм; нормативные правовые акты.

Interaction of the probation service of the Republic of Kazakhstan with the Executive authorities of General competence

R. K. BAIDILDINA,

Adjunct** of the 3rd Faculty (Training Research and Teaching Staff) Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, Moscow

Annotation

Relevance to date, the scientific justification of measures and studies aimed at improving the mechanism of interaction of the probation service of the Ministry of internal Affairs of the Republic of Kazakhstan with the Executive authorities of the General competence of the regional and district levels has not been carried out.

Statement of the problem: as a result of the policy of humanization and, as a consequence, the decrease in the number of "prison population" of the country, the number of persons registered by the probation service has increased significantly.

The current conditions significantly increased the time and functional labor costs of probation service employees, which negatively affected the efficiency of their activities. Therefore, it is becoming increasingly clear that the most important reserve intended to eliminate this functional "defect" can serve as strengthening the interaction of the probation service with the Executive authorities of General competence.

It is necessary to search for ways to improve the efficiency of the designated direction on the basis of further study of the theoretical issues of its implementation.

Objective: to improve the mechanism of interaction of the probation service of the Ministry of internal Affairs of the Republic of Kazakhstan with the Executive authorities of General competence at the regional and district levels.

Research methods: dialectics, statistical, comparative legal analysis, hermeneutics.

Results and key conclusions: building a system of interaction between the probation service and the Executive authorities of the General competence of the regional and district levels will allow us to count on positive results, which will help to reduce recidivism and effective re-socialization of convicts. To do this, first of all, it is necessary to assign to the Executive authorities of General competence the coordinating function of the entire process of providing social and legal assistance, while the probation service bodies will act as the initiator of the relevant activities.

Key words: interaction; probation service; Executive authorities; social and legal assistance; convicts; organizational and legal mechanism; normative legal acts.

Одним из основных направлений Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 по 2020 г. было определено сокращение численности лиц, осужденных к лишению свободы, и расширение применения наказаний, не связанных с лишением свободы, а также иных мер уголовно-правового воздействия Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года (с изменениями и дополнениями от 16.01.2014 г.) [Электронный ресурс]: указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 г. № 858. Доступ из информационно-правовой системы нормативных правовых актов Республики Казахстан " ділет" ^(дата обращения: 10.05.2019).. Соответственно, неотъемлемой частью уголовной и уголовно-исполнительной политики Республики Казахстан в рамках проводимой гуманизации стало поэтапное сокращение сферы применения уголовной репрессии, в том числе и путем расширения условий освобождения от уголовного наказания.

Следует признать, что достаточно широкий спектр различных по своему содержанию прогрессивных элементов в уголовной, уголовно-процессуальной и уголовно-исполнительной сферах к настоящему времени дал вполне ощутимые фактические показатели по сокращению количества лиц, находящихся в условиях изоляции. Кроме того, действие соответствующих механизмов (сокращение сроков для предоставления условно-досрочного освобождения, замена неотбытой части наказания другим видом наказания, несвязанным с лишением свободы, возможность заключения процессуального соглашения и др.) приводит к тому, что ежегодно из мест лишения свободы освобождается значительное количество осужденных. Так, согласно статистическим данным Института исследования уголовной политики ("ICPR", Великобритания), Республика Казахстан по состоянию на 14 марта 2018 г. в Международном рейтинге "тюремного населения" значительно улучшила свои позиции с 83-го до 95-го места, обойдя Сингапур, Израиль, Австралию, Чехию, Польшу, Словакию, Венгрию и Прибалтику. В результате проводимой политики такого рода за последние три года число заключенных сократилось с 36 до 30 тыс. (2016 г. - 36 360, 2017 г. - 35 805, 2018 г. - 30 798) [5]. Таким образом, достигнуты, как минимум, промежуточные индикаторы, которые были определены в концептуальных и стратегических документах, определяющих вектор уголовной и уголовно-исполнительной политики государства.

Статистические данные говорят о том, что с каждым годом количество осужденных к наказаниям и иным мерам уголовно-правового воздействия, не связанным с лишением свободы, увеличивается. Соответственно, данные факторы увеличили и закономерно предположить еще увеличат временные и функциональные трудозатраты сотрудников службы пробации Республики Казахстан, которые осуществляют надзор и контроль, а также оказывают социально-правовую помощь подучетным лицам, находясь при этом в интенсивном взаимодействии с субъектами пробационного процесса. К настоящему времени в связи с рядом законодательных преобразований деятельность службы пробации, пришедшей на смену уголовно-исполнительным инспекциям, становится все более полифункциональной.

Многие ученые, проводя исследования в данном направлении, определяют пробацию по разному и дают ей разное понимание.

Так, Н.К. Хуторская рассматривает пробацию как наилучшую альтернативу лишению свободы, которая способствует реабилитации осужденного, не подвергаемого разрушительному влиянию тюрьмы, сохраняя при этом реальную перспективу исправления осужденных [10, с. 46].

С.П. Кубанцев дает пояснение понятию "пробация": "Передача на пробацию означает, что суд либо откладывает вынесение приговора вообще, либо приостанавливает его действие в отношении признанного виновным лица под определенными условиями и на определенный срок" [8, с. 121]. И.Д. Козочкин пробацию наказанием не считает, утверждая, что "это не тритмент и не наказание, и является успокоительным средством для судей" [6, с. 227].

По мнению же других специалистов, суть пробации заключается не только в осуществлении контроля и надзора за поведением осужденного, но и профилактике совершения им повторных правонарушений, оказании социально-правовой помощи и коррекции его поведения [9, с. 134].

Обращая свое внимание на суть пробации, К.Ж. Жетигенова поясняет, что она состоит в осуществлении надзора за поведением лица состоящего на учете пробации, выполнением им обязанностей, возложенных на него судом, коррекции его поведения, а также в содействии социальной адаптации и предупреждении совершения им повторных преступлений [4, с. 141].

Таким образом, исследователи видят пробацию как альтернативу более строгому наказанию - лишение свободы. Пробация рассматривается в одном случае как институт осуществления надзора и контроля за лицами, состоящими на учете службы пробации, в другом же - как средство социальной адаптации подучетных лиц.

Это позволяет сделать вывод о единстве подхода обозначенных авторов к сущности пробации, поскольку к основным задачам пробации, действительно, относится обеспечение контроля осужденных и оказание им социально-правовой помощи, что в целом позитивно влияет на ресоциализацию.

Более того, именно с ее функционированием в настоящее время связываются социальные ожидания относительно закрепления положительной динамики в уголовно-исполнительной сфере и стабилизации соответствующих положительных сдвигов.

С учетом обозначенного становится практически очевидным, что важнейшим резервом успешной реализации различных видов социально-правового сопровождения осужденного лица, качественной коррекции его жизненной ситуации становятся различные формы взаимодействия службы пробации с другими субъектами, в частности, с региональными и районными органами исполнительной власти общей компетенции. В данном аспекте следует учитывать, что именно в арсенале органов исполнительной власти находится необходимый административный и организационно-правовой ресурс по обеспечению необходимых элементов социально-правовой помощи подучетным службе пробации лицам (вопросы трудоустройства, образования, медицинского обслуживания и многие другие). При этом многие проблемы взаимодействия с соответствующим структурами сохранились с прежних времен (период функционирования уголовно'-исполнительных инспекций) и существенно обострились в связи с новым форматом уголовно-исполнительного законодательства.

Таким образом, к настоящему времени назрела острая необходимость научного обоснования основных организационно-правовых аспектов взаимодействия службы пробации с местными исполнительными органами, поиска наиболее оптимальных форм коллективного решения поставленных законодателем задач. Актуальность данного вопроса была обозначена на заседании Координационного совета по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью Генеральным прокурором Республики Казахстан К. Кожамжаровым. Среди прочих вопросов он отметил, что "в рамках гуманизации необходимо проводить эффективную ресоциализацию лиц, осужденных к альтернативным мерам наказания, и социальную адаптацию бывших заключенных", а также особо подчеркнул, что эффективность работы службы пробации во многом зависит от взаимодействия государственных и местных исполнительных органов [3].

В роли органа исполнительной власти общей компетенции в Республике Казахстан, согласно Закону Республики Казахстан от 23 января 2001 г. "О местном государственном управлении в Республике Казахстан", выступает местный исполнительный орган (акимат). Он является коллегиальным исполнительным органом, возглавляемым акимом области, города республиканского значения и столицы, района (города областного значения), осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление и самоуправление на соответствующей территории О местном государственном управлении в Республике Казах стан: [Электронный ресурс]: закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. № 148. Доступ из информационно-правовой системы нормативных правовых актов Республики Казахстан " ділет" (дата обращения: 14.05.2019)..

Согласно функциональному назначению исполнительным органам власти принадлежит основная роль в организации государственного управления на отведенной территории, в их руках сконцентрирована вся полнота власти в административно-политической и социальноэкономической сферах. В соответствии с вышеуказанным Законом 2001 г. исполнительные органы наделены широким объемом полномочий по реализации управленческих функций в различных сферах государственного управления.

Органы государственной власти, осуществляющие свою деятельность на региональном (уровень областей и городов республиканского значения) и районном уровнях (уровень районов, городов областного и районного значения), названы в указанном законодательном акте "местными". Понятие "местные" использовано в Республике Казахстан еще со времен советской модели административно-территориального устройства и формирования соответствующих органов управления, когда все органы власти на уровне административно-территориальных единиц именовались "местными органами государственного управления".

Таким образом, исполнительные органы (акиматы) реализуют единую государственную политику, решают поставленные перед ними общие задачи и в равной степени ответственны за состояние дел в той или иной подведомственной области на соответствующей территории в рамках их так называемой общей компетенции. В связи с этим заслуженный юрист Российской Федерации, профессор А.Н. Кокотов отмечал, что "органами общей компетенции являются те органы территориальных единиц, которые в пределах последних вправе и обязаны решать не только вопросы своего ведения, но и все публично значимые проблемы, прямо не отнесенные к компетенции других органов власти... Органы общей компетенции - своеобразные "чистильщики", принимающие к исполнению в интересах граждан все проблемы, оказывающиеся за рамками компетенции других органов и должностных лиц" [7, с. 254].

Таким образом, региональное управление можно определить как подсистему государственного управления, которая расположена между республиканским (центральным) и местным уровнями, выступая при этом в качестве проводника, на котором лежит ответственность за проведение социально-экономической политики на территории региона. В то же время работа районного управления, в свою очередь, неизбежно оказывает влияние на общую систему исполнительной власти.

На сегодняшний день, согласно действующему законодательству, такая форма реализации пробации, как оказание социально-правовой помощи лицам, состоящим на учете службы пробации, производится соответствующей службой при значительном количестве частных случаев взаимодействия с местными исполнительными органами общей компетенции. Так, основным направлением социально-правовой помощи лицам, состоящим на учете службы пробации, является оказание содействия в получении образования, трудоустройстве, оказании медицинских услуг, а также в обеспечении правовой помощи.

Основные вопросы взаимодействия службы пробации с исполнительными органами власти общей компетенции в настоящее время регламентируются постановлением Правительства Республики Казахстан от 23 октября 2014 г. № 1131 "Об утверждении Правил оказания социально-правовой помощи лицам, состоящим на учете службы пробации" (далее - Постановление № 1131), Законом Республики Казахстан "О пробации"3 и рядом сопутствующих документов методического и инструктивного характера, которые в той или иной мере обязательны для исполнения одной или обеими сторонами про- бационного процесса при их взаимодействии.

Несмотря на принятие Закона Республики Казахстан "О пробации", а также иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы взаимодействия службы пробации с иными субъектами, до настоящего времени не сформирован адекватный организационный механизм данного взаимодействия и сотрудничества. Действующая законодательная база в основном ограничивается лишь перечнем основных функциональных обязанностей субъектов пробации (в императивном или диспозитивном ключе), сущность и содержание же коммуникативных правоохранительных контактов между ними остаются как бы "за кадром".

Известно, что в совместной правоприменительной деятельности нормы права служат необходимой предпосылкой, регулируют полномочия его субъектов, формы и методы такого взаимодействия и во многом определяют его эффективность [2, с. 94]. Соответственно, от содержания этих норм будет напрямую зависеть и характер регламентируемого ими взаимодействия. Так, Постановление № 1131 содержит лишь императивные предписания, обязывающие службу пробации направлять индивидуальные программы осуществления социально-правовой помощи в местные исполнительные органы власти, организации здравоохранения, образовательные учреждения, но отсутствует четко выверенный алгоритм взаимодействия, прав и обязанностей сторон, системы отчетности о проделанной работе. Правовое закрепление форм межведомственного взаимодействия в сфере пробации, критериев оценки его эффективности, системы учета полученных результатов также отсутствует. Более того, данные вопросы неоднозначно трактуются даже на уровне доктринального толкования отечественными учеными-юристами.

Приведем некоторые частные примеры расхождения между правовой регламентацией взаимодействия в сфере пробации и практикой их реализации в Республике Казахстан. Так, согласно разделу 3 "Предоставление социально-правовой помощи лицам, состоящим на учете службы пробации" Постановления № 1131 взаимодействие по вопросам медицинской помощи с государственными организациями здравоохранения, по образовательным вопросам с учебными заведениями, по вопросам трудоустройства с местными исполнительными органами власти и т. д. должно осуществляться напрямую. В частности, согласно пункту 17 указанного раздела, взаимодействие по вопросу трудовой занятости должно происходить через исполнительные органы власти, которые, в свою очередь, должны направить индивидуальную программу подучетного в центр занятости населения. Однако на практике сотрудник службы пробации напрямую взаимодействует с центром занятости населения, тратя при этом значительные временные ресурсы, при том, что штат сотрудников службы пробации небольшой, а количество подучетных лиц, с которыми проводится ежедневная работа, постоянно увеличивается. Следовательно, установленная законодательно последовательность действий нарушается, требования о взаимодействии с аки- матами не соблюдаются, что негативно влияет на результаты работы службы пробации.

В связи с чем считаем, что взаимодействие службы пробации с исполнительными органами власти общей компетенции должно осуществляться в том числе в форме прямых контактов, а исполнительные органы должны выполнять "диспетчерские" функции, распределяя потоки поступившей от службы пробации документации, относительно подучетных лиц, соответствующим адресатам (организации здравоохранения, центр занятости населения, образовательные учреждения). Полагаем, что в перспективе это не только оптимизирует работу сотрудников службы пробации, но и сконцентрирует весь алгоритм взаимодействия вокруг реально значимого по функционалу субъекта пробации - местных исполнительных органов.³ О пробации [Электронный ресурс]: закон Республики Казахстан от 30 декабря 2016 г. № 38-VI ЗРК. Доступ из информационно-правовой системы нормативных правовых актов Республики Казахстан "ділет" (дата обращения: 14.05.2019).

Кроме того, вопросы качества взаимодействия субъектов пробации, как мы полагаем, должны быть одними из приоритетных в работе Консультативно-совещательного органа (далее - КСО), формируемого, согласно п. 1 ч. 1 ст. 18 Уголовно-исполнительного кодекса Республики Казахстан, местными исполнительными органами для содействия деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового воздействия, а также организации социальной и иной помощи лицам, отбывшим уголовные наказания Уголовно-исполнительный кодекс Республики Казахстан от 5 июля 2014 г. № 234-V ЗРК: [Электронный ресурс]. Доступ из информационно-правовой системы нормативных правовых актов Республики Казахстан " ділет" (дата обращения: 14.05.2019)..

Данный консультативный орган, по замыслу законодателя, должен стать той необходимой основой для придания взаимодействию гибкости и динамичности, для возможности быстрого, оперативного реагирования на те или иные частные ситуации, связанные с вопросами оказания социально-правовой помощи. Вместе с тем, несмотря на неоднократно подчеркиваемую значимость КСО, который был создан в 2014 г., в Законе Республики Казахстан "О пробации" его роль в пробационном процессе никак не обозначена. Кроме того, возникает вопрос и о рекомендательном характере решений и резолюций данного органа, предусмотренного соответствующим Типовым положением. В отношении рекомендательных решений всегда имеются потенциальные риски их неисполнения либо формального отношения. Полагаем, что определенный спектр вопросов, относящихся к компетенции данного органа, следует вынести в другой правовой режим - обязательный для исполнения. Это, в частности, могут быть вопросы, связанные с режимом квотирования рабочих мест для осужденных, устранением организационных дефектов в деятельности службы пробации и иных субъектов, определением временных (разовых, рейдовых) и постоянных форм взаимодействия, и др.

Вопросы, связанные с квотированием рабочих мест для осужденных и их трудоустройством, как мы полагаем, должны быть одними из приоритетных в плане налаживания эффективной системы взаимодействия. В частности, необходимо создать льготные условия тем предприятиям и организациям, которые принимают на работу осужденных. Необходимо учитывать, что существует большая вероятность того, что не все государственные, а тем более частные организации готовы принять на работу лицо, состоящее на учете службы пробации. Совершенно справедливы указания исследователей на тот факт, что сотрудничество с бизнесом, организованное "из-под палки", вряд ли будет результативным. В связи с чем предлагается введение налоговых льгот для тех предприятий, которые готовы обучать и трудоустраивать у себя осужденных [1, с. 33]. Очевидно, что стимулирование в данной сфере - это практически единственный способ формирования действенного механизма взаимодействия.

Таким образом, большинство действующих нормативных правовых актов к настоящему времени закрепляют только "компетентностные" моменты, а не вопросы взаимодействия службы пробации с органами исполнительной власти общей комптенции регионального и районного уровней. Скорее всего, практическая апробация тех или иных предписаний приведет к выявлению новых проблемных участков. Не следует исключать и такой вектор законодательной динамики, когда на уровне нормативных правовых актов будут фиксироваться уже реально сложившиеся формы взаимодействия, доказавшие свою эффективность. Однако для того чтобы необходимый механизм взаимодействия заработал в полную силу, следует уже сейчас внести отдельные изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты, которые будут четко определять алгоритм действий субъектов взаимодействия. Основным, принципиальным вопросом, который должен получить соответствующее нормативное оформление, должно стать четкое и единообразное установление местных исполнительных органов в качестве координатора всего процесса оказания социально-правовой помощи лицам, находящимся на учете службы пробации. В рамках данного взаимодействия служба пробации должна выступать исключительно в роли инициатора соответствующей деятельности, поскольку все необходимые административные и организационные ресурсы сосредоточены именно на уровне местных исполнительных органов.

Список литературы