Институциональные проблемы организации исполнительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институциональные проблемы организации исполнительной власти

Олег Александрович Ибрагимов, слушатель 2 факультета (подготовки руководителей (начальников) территориальных органов МВД России) (Академия управления МВД России)

Аннотация

Статья посвящена актуальным конституционно-правовым проблемам организации исполнительной власти. Автором рассматриваются две основные формы организации исполнительной власти: монистическая и дуалистическая. Внимание читателей направлено на опыт построения дуалистических систем исполнительной власти в тех государствах, где изыскивались решения проблем стабилизации политической обстановки и сохранения ключевых исполнительных полномочий у политических лидеров, в том числе с помощью конституционных механизмов. Сделанные выводы, в частности, позволили осмыслить российскую конституционно-правовую практику в разрезе дуализма исполнительной власти.

Ключевые слова и словосочетания: исполнительная власть; дуалистическая и монистическая форма; монарх; президент; глава правительства; законодательный орган.

Annotation

Institutional problems of the executive organization

Oleg Alexandrovich Ibragimov, Listener of the 2^nd Faculty (Training Chiefs (Heads) of the Territorial Bodies of the Ministry of the Interior of Russia) (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)

The article is devoted to topical constitutional current problems of the executive power organization. The author examines two main forms of executive power organization: monistic and dualistic. The attention of readers is directed to the experience of executive power building dualistic systems in those states where decisions were sought to stabilize the political situation and preserve core executive powers among political leaders, including through constitutional mechanisms. The findings, in particular, made it possible to comprehend the Russian constitutional practice in the context of the executive dualism.

Key words and phrases: executive power; dualistic and monistic form; monarch; president; head of government; legislature.

Исполнительная власть является неотъемлемой частью любого государства и наделяется широкими полномочиями по претворению в жизнь законодательных актов, от эффективности реализации которых зависит благополучие каждого гражданина. В эпоху широкой информатизации общества и глобализации социально-экономических процессов, также явившихся причинами столь масштабных негативных последствий мировых кризисов (экономический кризис 2009 г., эпидемия COVID-19), от исполнительной власти требуется все больше ответственности перед гражданами за решение фундаментальных проблем, имеющих важное институциональное значение для всего общества. Обращение к основополагающим правовым нормам организации исполнительной власти и практике их реализации в зарубежных государствах позволит осмыслить проблемные зоны реформирования институтов исполнительной власти и в будущем избежать аналогичных негативных последствий в отечественной практике государственного строительства.

В рамках настоящей статьи обратимся к двум основным формам организации исполнительной власти: монистической и дуалистической. В соответствии с монистической формой исполнительная власть принадлежит единоличному органу власти -- главе государства. В случае дуалистической формы исполнительная власть принадлежит нескольким должностным лицам и (или) исполнительным органам.

Организация монистической формы исполнительной власти является довольно редким явлением в современном мире. В США согласно ст. II основного закона исполнительная власть возложена на главу государства. В этой связи американскими учеными даже разработана научная концепция, в соответствии с которой Президент США обладает исключительной (неограниченной) исполнительной властью и создает «иерархический единый исполнительный орган власти под прямым контролем президента» [4, с. 1160]. К примеру, в качестве одного из аргументов сторонников этой теории стоит обратить внимание на позицию Верховного Суда США, согласно которой Президент США наделен правом отставки должностных лиц исполнительной власти без согласования с Сенатом США или другими законодательными органами власти [8]. Теория исключительной исполнительной власти была популярна и среди самих президентов США, которые претендовали на право реализации полномочий делать все, что необходимо для блага народа [6, с. 2480]. В другом государстве -- Бразилии, исполнительная власть включает президента и государственных министров [5]. Президент Бразилии разрабатывает руководящие принципы правительства и действует в качестве главы государства, правительства и администрации [7]. Наделение Президента Бразилии исключительными полномочиями по назначению и увольнению министров, осуществлению руководства федеральным правительством, организации вооруженных сил, законотворческой деятельности, касающейся создания и прекращения деятельности министерств и ведомств государственного управления, позволяют свидетельствовать о принадлежности исполнительной власти главе государства [16]. В Конституции Аргентины (ст. 87) установлено, что исполнительную власть в республике осуществляет президент.

Дуалистическая форма охватывает подавляющее число государств, предполагая включение в систему исполнительной власти кроме главы государства коллегиального органа -- центрального правительства, или должностных лиц. В рамках данной формы организация исполнительной власти различается в государствах с парламентской формой правления, где значительными властными полномочиями обладают парламенты: парламентарные монархии (Великобритания, Швеция, Япония и др.) и республики (Германия, Италия, Индия и др.). Зарубежный ученый М. Боцкенфорде дает следующую характеристику таким государствам: «... во многих странах глава правительства управляет делами правительства и определяет политику, в то время как глава государства, часто президент или монарх, занимает церемониальную должность с небольшим политическим авторитетом (глава государства «царствует», глава правительства «правит»)» [3, с. 21]. В смешанных формах правления (президентско-парламентарных и парламентарно-президентских республиках) дуализм исполнительной власти, как правило, проявляется в соотношении полномочий главы государства, правительства и парламента в различных долях. Приведенная классификация дуалистической формы организации исполнительной власти весьма условна, и отнесение того или иного государства к определенной категории непосредственно связано с политической обстановкой, сложившимися обычаями и традициями и установленным правовым порядком. Не умаляя значение опыта развитых государств в построении эффективных дуалистических систем исполнительной власти, акцентируем внимание на опыте стран, в которых с помощью такой системы сохраняются реальные авторитарные полномочия политического лидера, а конституционноправовые механизмы выступают как средство стабилизации политической обстановки.

Особое положение в современном мире занимают дуалистические монархии, являющиеся своего рода переходной формой между абсолютными и парламентарными монархиями (Свазиленд, Марокко, Кувейт, Люксембург, Бахрейн и др.). В Свазиленде на основании положений ст. 64 основного закона Конституция Свазиленда. исполнительная власть возлагается на Короля Свазиленда, которую он может осуществлять напрямую, по совету кабинета министров или через любого министра, назначаемого им же. Кабинет министров подотчетен парламенту, но несмотря на это Конституцией Свазиленда регламентировано, что верховная законодательная власть принадлежит парламенту и монарху, наделенному правом роспуска парламента по своему усмотрению. Фактически роль премьер-министра в Свазиленде «носит чисто консультативный характер, эффективная власть в таких вопросах принадлежит главе государства» [11, с. 171]. В Марокко исполнительная власть осуществляется правительством. Согласно ст. 47 основного закона Конституция Марокко. Король Марокко назначает главу правительства из числа членов политической партии. При этом глава государства вправе по собственной инициативе освободить от должности любого члена правительства. Несмотря на проведенную конституционную реформу в 2011 г., монарх сохранил ключевые исполнительные полномочия, поэтому фактически премьер- министр стал номинальным главой правительства [12]. Вышеприведенные примеры организации исполнительной власти в дуалистических монархиях указывают на стремление главы государства сохранить ключевые исполнительные полномочия. Вместе с тем правительство выступает в качестве консультативного органа власти, приводящего в жизнь поручения монарха.

В некоторых зарубежных научных источниках рассматривается дуалистическая система исполнительной власти -- полупрезидентство, состоящая из двух независимых легитимных и конституционно отличающихся институтов: в случае поддержки большинством в законодательном органе косвенно избранный глава правительства и всенародно избранный глава государства, президент [3, с. 21-22]. Например, согласно редакции Конституции Египта 2007 г. (ст. 153) Конституция Египта. правительство определялось как высший исполнительный и распорядительный орган государства, которое возглавлялось премьер-министром. Президент, в свою очередь, ограничивался в реализации некоторых полномочий необходимостью получения согласования правительства или проведения консультаций с ним (ст. 138). Несмотря на расширение ограничений полномочий главы государства по итогам поправок в основной закон Египта в 2007 г., у него сохранились наиболее важные полномочия в сфере исполнительной власти [9, с. 402], а фактически основная функция правительства заключалась в оказании помощи президенту. В другом случае, полномочия, возложенные на избранного Президента Ирландии, осуществляются им в соответствии с рекомендациями правительства за исключением тех случаев, когда основным законом предусмотрено, что он действует по своему усмотрению (п. 9 ст. 13 Конституции Ирландии) Конституция Ирландии. .

С опорой на действующие дуалистические формы организации исполнительной власти, в целях преодоления политических кризисов после проведения выборов в некоторых развивающихся государствах активно применялась модель, основанная на принципе разделения властных полномочий. Данная модель предполагает создание коалиционного правительства в качестве временной меры урегулирования политического конфликта. Только в Африке попытки создания коалиционного правительства, помимо Кении и Зимбабве, предпринимались в Анголе, Центральноафриканской Республике, Конго, Чаде, Джибути, Либерии, Мали, Сенегале, Южной Африке, Судане и т. д. [10, с. 204]. В 2008 г. в Кении и Зимбабве временные меры заключались в назначении лидеров оппозиции премьер-министрами, но при этом президенты сохраняли за собой как функции главы государства, так и функции главы правительства.

Премьер-министр фактически подчинялся президенту и был наделен лишь небольшим количеством существенных исполнительных полномочий, но играющих второстепенную роль в рамках политического контроля власти (здравоохранение, образование). В период с 1996 по 2001 гг. в Израиле применялся такой подход, в рамках которого глава государства (в основном «церемониальная фигура») избирался законодательным органом [1], а глава правительства избирался непосредственно народом одновременно с новым законодательным органом [2]. Вследствие того, что коалиционное большинство в парламенте не имело значительное влияние, то создать стабильное и сильное правительство в данных государствах не представилось возможным.

Как видно из представленных выше примеров, политические лидеры государств, как правило, стремятся сохранить ключевые исполнительные полномочия, а глава правительства играет второстепенную роль в организации деятельности исполнительной власти. Установление схожих механизмов организации исполнительной власти несет в себе риски установления авторитарного режима правления и служит препятствием формирования реальных демократических основ.

В российской конституционной парадигме, учитывая широкие исполнительные полномочия Президента Российской Федерации (далее -- Президент РФ), формально закрепляется дуалистическая модель организации исполнительной власти, сравнимая с полупрезиденством. Большинство отечественных ученых солидарно с такой позицией. Например, В.В. Невинский отмечает, что в России «смешиваются черты парламентарной и президентской форм республиканского правления вне четкого конституционного определения статуса Президента РФ» [15, с. 41]. Д.А. Авдеев соотносит дуалистическую природу исполнительной власти со «своеобразным разделением труда между высшим коллегиальным исполнительным органом и главой государства при непосредственном доминировании последнего» [13, с. 17].

В России Конституцией 1993 г. глава государства не упоминается в связи с исполнительной властью, хотя в процессе системной дезинтеграции СССР Президент РСФСР был институализирован как глава исполнительной власти в соответствии со ст. 13 Закона РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1098-1 «О Президенте РСФСР» О Президенте РСФСР: закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1098-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Вер-ховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512. Впоследствии положения данного закона не нашли отражения в существующих конституционно-правовых нормах. В настоящее время главой исполнительной власти является Председатель Правительства Российской Федерации (далее -- Председатель Правительства РФ). По итогам прошедшей в 2020 г. конституционной реформы Президент РФ наделен полномочием по осуществлению общего руководства Правительством РФ (п. «б» ст. 83 Конституции РФ), что укрепило его ведущее положение в отношении исполнительной власти. На наш взгляд, данная поправка в совокупности с другими конституционно-правовыми нормами предопределяет исключительную роль Президента РФ в руководстве центральным правительством как органом власти. В связи с этим отдельные ученые стали придерживаться точки зрения о том, что Конституция РФ позиционирует Президента РФ как главу исполнительной власти, что в свою очередь позволяет указывать на переход России к президентской республике[14, с. 156] и, соответственно, к монистической форме организации исполнительной власти. Полагаясь на опыт построения дуалистической системы исполнительной власти в вышеописанных государствах, считаем, что российскому конституционному законодателю следует с особым вниманием подходить к вопросам распределения или перераспределения полномочий главы государства и правительства во избежание превращения Председателя Правительства РФ в номинальную политическую фигуру и установления авторитарного типа правления.

дуалистический политический лидер

Список литературы

1. Basic Law: The President of the State (1964).

2. Basic Law: The Government (1992). (p. «b» art. 3).

3. Bockenforde M. A. Practical Guide to Constitution Building: The Design of the Executive Branch / International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA). 2011.

4. Calabresi S.G., Rhodes K.H. The Structural Constitution: Unitary Executive, Plural Judiciary // Harvard Law Review. 1992. № 105 (<6).

5. Constitui o da Repblica Federativa do Brasil [C.F.], promulgada em 5 de Outubro de 1988, art. 76.

6. Jenny S. Martinez. Inherent Executive Power: A Comparative Perspective // Yale Law Journal. 2006. № 115 (9).

7. Jose Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo. 2008. 542 р.

8. Myers V. United States, 272 U.S. 52 (1926).

9. Nathalie Bernard-Maugiron. The 2007 Constitutional Amendments in Egypt, and Their Implications on the Balance of Power // Arab Law Quarterly. 2008. № 22.

10. Nic Cheeseman, Blessing-Miles Tendi. Powersharing in comparative perspective: the dynamics of «unity government» in Kenya and Zimbabwe // Journal of Modern African Studies. 2010. № 48 (02).

11. Phumlile Tina Knoza. A study of the powers of the Swazi monarch in terms of Swazi law and custom past, present and the future. P. 139.

12. Snapshot: Morocco's Constitution making.

13. Авдеев Д.А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9.

14. Дзидзоев Р.М. Вопросы организации государственной власти в новой редакции Конституции Российской Федерации // Право и политика. 2020. № 9.

15. Невинский В.В. Конституционно-правовое регулирование полномочий Президента Российской Федерации в сфере формирования Правительства Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2018. № 3 (105).

16. Руководство по правовым исследованиям: Бразилия -- исполнительная власть // Официальный сайт библиотеки Конгресса США.

Размещено на Allbest.ru