Особенности международного и зарубежного нормативного регулирования антикоррупционного просвещения и формирования антикоррупционного стандарта поведения граждан

Размещено на http://allbest.ru

Особенности международного и зарубежного нормативного регулирования антикоррупционного просвещения и формирования антикоррупционного стандарта поведения граждан

Кашкаров Алексеи Александрович

Заброда Дмитрии Григорьевич

Аннотация

Рассмотрены международные конвенциональные и рекомендательные акты, принятые ООН, СЕ и созданными ими организациями (органами), антикоррупционные стандарты, направленные на просвещение и формирование антикоррупционного поведения граждан, модельное законодательство СНГ и ряда государств, созданных на постсоветском пространстве.

Ключевые слова: просвещение, коррупция, антикоррупционные стандарты, антикоррупционное просвещение, законодательство, предупреждение коррупции, органы публичной власти.

Сведения об авторах:

Features of international and foreign regulation of anti-corruption education and the formation of anti-corruption standard of behavior of citizens

The publication considers international conventions and recommendations adopted by the UN, CoE and the organizations (bodies) created by them, anti-corruption standards aimed at educating and formation anti-corruption behavior of citizens, model CIS legislation, and states created in the postSoviet space.

Keywords: education, corruption, anti-corruption standards, anti-corruption education, legislation, prevention of corruption, public authorities.

Поиск оптимальной модели предупреждения коррупции в России предусматривает создание такого нормативного и организационного механизма воздействия на лиц, выполняющих публичные функции, а также других граждан, при котором потребность в соблюдении законодательства в сфере борьбы с коррупцией воспринимается ими как внутренняя убежденность в целесообразности антикоррупционного поведения, его полезности как непосредственно для конкретной личности, так и для общества и государства в целом. Среди элементов такого механизма важное место занимают антикоррупционное просвещение и, соответственно, формирование устойчивого антикоррупционного стандарта поведения как осознанной необходимости.

В Российской Федерации осуществляется комплекс просветительских антикоррупционных мероприятий, антикоррупционные стандарты внедряются в системе государственной службы и в сфере бизнеса. В то же время нестабильность коррупционной ситуации в России свидетельствует о необходимости распространения антикоррупционных стандартов среди всех граждан России, зачастую являющихся субъектами коррупционных отношений, прибегающих к коррупции как способу удовлетворения собственных интересов и воспринимающих такую возможность как обыденность и допустимый вариант социально одобряемого поведения. По нашему мнению, решению этой задачи может содействовать изучение отечественного и зарубежного опыта антикоррупционного просвещения.

Так, в Комплексном плане просветительских мероприятий, направленных на создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям, в том числе на повышение эффективности антикоррупционного просвещения, на 2019-2020 годы указано, что реализация положений российского антикоррупционного законодательства и совершенствование правоприменительной практики предусматривают изучение различных аспектов международного и зарубежного опыта противодействия коррупции в целом и наиболее эффективных практик, способствующих повышению уровня правосознания граждан [1]. Изучение любого международного и/или зарубежного опыта в сфере предупреждения преступности - и коррупционная преступность не исключение - является одним из средств повышения эффективности деятельности субъектов профилактики, так как позволяет определить, какие механизмы, меры, средства, приемы, способы, методы и методики являются действенными, какие целесообразно «принять на вооружение», какие из уже существующих и используемых возможно и/или необходимо улучшить, а какие, наоборот, демонстрируют свою несостоятельность.

Общеизвестно, что основой деятельности субъектов предупреждения преступности является нормативная база, которая обеспечивает правоприменителей правовым инструментарием. Именно по этой причине мы рассматриваем особенности международного и зарубежного нормативного регулирования антикоррупционного просвещения и формирования антикоррупционного стандарта поведения граждан. Вовлечение граждан в антикоррупционную деятельность является залогом эффективности предупреждения коррупционной преступности. Уровень правовой культуры и правовой грамотности населения оказывает непосредственное влияние на формирование отношения к публичной власти, поведенческих стереотипов у конкретного индивидуума, определенной социальной группы и всего социума в целом. Низкий уровень правовой культуры порождает правовой нигилизм, отторжение норм права [2] и, как следствие, приводит к росту преступности, в том числе коррупционной направленности.

Следует отметить, что рассмотрение вопроса имплементации в России иностранного опыта в сфере предупреждения коррупционной преступности следует осуществлять на основе сравнительного анализа международного законодательства и национальных законодательств отдельных, наиболее успешных в данной сфере государств, а также государств, имеющих сходное с Россией становление и построение правовой системы.

В частности, в массиве антикоррупционных нормативных актов нами выделены следующие группы:

1) международные конвенциональные и рекомендательные акты, принятые ООН, СЕ и созданными ими организациями (органами);

2) модельное законодательство СНГ;

3) законодательство государств, созданных на постсоветском пространстве.

Например, Конвенция ООН против коррупции, принятая Генеральной Ассамблеей на 51-ом пленарном заседании 31 октября 2003 г. (см.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»), содержит ряд норм, касающихся антикоррупционного образования населения и использования антикоррупционных стандартов.

Статья 7 Конвенции рекомендует публичному сектору (в нашем понимании это органы публичной власти, к которым мы относим органы всех ветвей государственной власти, как федеральной, так и субъектовой, а также органы муниципальной власти) государств-участников использовать такие системы набора на службу, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку служащих и в надлежащих случаях других неизбираемых публичных должностных лиц, которые способствуют реализации образовательных и учебных программ, с тем чтобы такие лица могли соответствовать требованиям, которые выдвигаются должностными обязанностями (регламентами), в отношении правильного, добросовестного и надлежащего выполнения функций должностного лица органа публичной власти, а также обеспечивают им специализированную и надлежащую подготовку, с тем чтобы сформировать целостное представление о возможных криминогенных рисках в сфере служебной деятельности должностного лица органа публичной власти, которые возникают в процессе прохождения службы в органах публичной власти. Указанные программы должны базироваться, строиться на кодексах и/или стандартах поведения должностного лица органа публичной власти в применимых областях.

Статья 8 Конвенции наделяет государства- участников внутренними дискреционными полномочиями по поощрению правомерного поведения должностных лиц органов публичной власти.

В указанной статье Конвенции отмечается, что ответственность, честность и, что самое главное, неподкупность должны стать основными принципами деятельности должностных лиц органов публичной власти. Честность и неподкупность должностных лиц органов публичной власти как в сфере служебной, так и в сфере неслужебной деятельности должны подтверждаться транспарентностью их доходов, расходов, инвестиционной деятельности посредством представления соответствующих деклараций контролирующим и надзирающим органам.

Статья 13 Конвенции предлагает укреплять участие институтов гражданского общества в антикоррупционной сфере с помощью таких мер, как проведение агитационной и пропагандистской работы по информированию широких слоев населения, способствующей созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах [3].

Формируя основные положения будущих антикоррупционных конвенций, ООН в своей Декларации о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях, утвержденной Резолюцией 51/19 Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1996 г., обязывает государства-члены: обеспечивать, а также в определенных случаях поощрять разработку моральных кодексов, кодексов поведения в области предпринимательской деятельности, стандартов или оптимальной практики, которые запрещают коррупцию, взяточничество и связанные с ними противоправные действия при осуществлении международных коммерческих операций [4]. С целью реализации указанной Конвенции ООН иной международной организацией, а именно Советом Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭРС) был принят ряд рекомендаций, в частности Рекомендация Совета ОЭСР по продолжению борьбы с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (Recommendation of the Council for further combating bribery of foreign public officials in international business transactions). преступность просветительский антикоррупционный правовой

Одной из составных частей этой рекомендации является Руководство по лучшим практикам в сфере механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований (Good practice guidance on internal controls, ethics, and compliance; далее - Руководство), применяемое преимущественно для частных корпораций.

Некоторые из рекомендуемых мероприятий непосредственно обращают внимание на формирование, внедрение и поддержание антикоррупционных стандартов поведения работников. В частности, они касаются:

возложения обязанностей по соблюдению запретов на совершение коррупционных действий для работников всех уровней;

разработки и внедрения механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований антикоррупционной политики;

обеспечения коммуникации и обучения работников компании всех уровней по вопросам этики и соблюдения требований;

наличия дисциплинарных процедур в отношении не только нарушения законов о подкупе, но и программ и мер по этике и соблюдению требований компании;

обеспечения конфиденциальности приема сообщений о нарушении законов или профессиональных стандартов, защиты лиц, сделавших такое сообщение, и принятия адекватных мер в ответ на такие сообщения;

периодического пересмотра программ и мер по этике и соблюдению требований;

привлечения к разработке программ и мер по внедрению механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения антикоррупционных требований отраслевых профессиональных ассоциаций, оказания им помощи в распространении информации по вопросам противодействия подкупу, обучении и консультировании [5].

Комитет министров Совета Европы 6 ноября 1997 г. на 101-й сессии принял Резолюцию о двадцати принципах борьбы с коррупцией, в которой предлагается: продвигать специализацию людей или органов, отвечающих за борьбу с коррупцией, и обеспечивать их соответствующими средствами и обучением для исполнения их задач; продвигать дальнейшую спецификацию поведения, ожидаемого от общественных должностных лиц, соответствующими средствами, такими как кодексы поведения; поощрять принятие избранными представителями кодексов поведения [6].

Рекомендацией № R (2000)10 Комитета министров Совета Европы о кодексах поведения для государственных служащих, принятой на 106-й сессии Комитета министров 11 мая 2000 г., утвержден Модельный кодекс поведения для государственных служащих [7]. Он предназначен для уточнения норм поведения и честности, которые должны соблюдаться государственными служащими, для оказания им помощи в выполнении этих норм и информировании граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных служащих.

Кроме того, он является ориентиром для определения соответствующего поведения публичного служащего в различных ситуациях, в том числе и связанных с риском коррупции (например, столкновения интересов, соблюдения ограничений в политической или общественной деятельности, получения подарков, недолжной выгоды, распоряжения общественными и казенными средствами, отношений с бывшими государственными служащими).

Положения этого кодекса применимы также в отношении любого лица, работающего в частной структуре, которая выполняет задачу оказания публичных коммунальных услуг. В рамках СНГ действует Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (принят в г. Санкт-Петербурге 15 ноября 2003 г. на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, постановление № 22-15) [8].

Так, для предупреждения коррупционных правонарушений предлагаются следующие меры: разработка антикоррупционных стандартов, препятствующих возникновению или ограничивающих интенсивность либо сферу действия явлений, способствующих совершению коррупционных правонарушений; пропаганда антикоррупционных стандартов; установление для государственных и муниципальных служащих льгот, связанных с длительностью безупречной службы; предостережение о недопустимости совершения коррупционных правонарушений и др. Данный закон определяет и ряд антикоррупционных стандартов в различных сферах (гл. 3).

Изучение национального законодательства государств - членов СНГ показывает, что в них приняты специальные законы, содержащие нормы, регулирующие противодействие должностной преступности и коррупции, в которых закреплены основы внедрения антикоррупционных стандартов поведения лиц, уполномоченных на реализацию публичных функций, информирования населения об особенностях антикоррупционного законодательства, формирования антикоррупционного мировоззрения.

В то же время в законодательстве отдельных государств рассматриваемые вопросы более детализированы. Например, в Законе Республики Казахстан от 18 ноября 2015 г. № 410-V ЗРК «О противодействии коррупции» в ст. 9 «Формирование антикоррупционной культуры» приводятся понятия «формирование антикоррупционной культуры», «антикоррупционное образование», указываются способы формирования антикоррупционной культуры, а также пути реализации информационной и организационной деятельности.

В ст. 10 этого закона дается понятие антикоррупционных стандартов (установленная для обособленной сферы общественных отношений система рекомендаций, направленная на предупреждение коррупции) и определяются субъекты их разработки, к которым относятся органы публичной власти, институты гражданского общества (государственные органы, организации и субъекты квазигосударственного сектора при участии общественности) [9]. Положения о формировании антикоррупционной культуры и повышении ее уровня в Республике Казахстан разработаны и закреплены в Антикоррупционной стратегии Республики Казахстан на 2015-2025 годы.

В указанном документе обращается внимание на необходимость более широкого вовлечения институтов гражданского общества, общественности в формирование антикоррупционной культуры населения. Нетерпимое отношение к коррупции признается гражданской позицией каждого гражданина Казахстана, а честность и неподкупность - нормой поведения; борьба с коррупцией - делом всего общества, каждой казахской семьи. Работа с подрастающим поколением определяется как важная составляющая формирования антикоррупционной культуры.

Отмечается потребность в создании условий для всеохватности и массовости антикоррупционного обучения; обеспечении привлечения средств массовой информации, которые призваны создавать атмосферу общественного неприятия коррупции, формировать активную гражданскую позицию казахстанцев, стимулировать их участие в деле противодействия коррупции; искоренении правового нигилизма в обществе как причины антикоррупционной неграмотности; введении материального поощрения граждан, сообщающих о фактах коррупции; нацеливании нации на гармоничное сочетание традиционных духовных ценностей и лучших международных стандартов, позволяющих воспринимать коррупцию как чуждое национальной культуре явление [10].

В дальнейшем мероприятия по распространению знаний об антикоррупционном законодательстве конкретизируются в государственных антикоррупционных стратегиях и планах, национальных программах правового просвещения граждан, ведомственных планах противодействия коррупции, антикоррупционных политиках учреждений, организаций и предприятий. Например, в Украине реализуется Национальная программа правового образования населения [11]. В ней определены направления и установлен перечень мер по обеспечению выполнения этой программы. В специализированных нормативных актах, например таких, как национальные антикоррупционные стратегии, выделяются меры, направленные на повышение правосознания граждан: внедрение социально-просветительских программ, создание системы антикоррупционного образования в общеобразовательных, профессионально-технических и высших учебных заведениях, как государственных, так и частных [12].

С целью внедрения в практику антикоррупционных стандартов Агентством Республики Казахстан по вопросам государственной службы подготовлены «Методические рекомендации по разработке антикоррупционных стандартов», включающие: общие положения (цель, задачи, принципы разработки антикоррупционных стандартов); содержание антикоррупционных стандартов (типы сфер, в которых они разрабатываются, области рисков, предусматривающих стандартизацию предотвращения коррупции); процедуру разработки антикоррупционных стандартов (субъектов их разработки, роль общественности, порядок утверждения и опубликования); особенности исполнения антикоррупционных стандартов (ответственность за несоблюдение стандартов, субъекты контроля, использование информации о результатах соблюдения (несоблюдения) стандартов) [13].

Отдельного внимания заслуживают корпоративные механизмы, приемы и способы формирования антикоррупционных стандартов, отраженные в соответствующих социальных практиках, которые реализуются в корпоративных программах, началах, кодексах, руководствах. Такого рода практики являются инициативной деятельностью, и ее следует признавать деятельностью, связанной с активизацией самоорганизации и самоконтроля институтов гражданского общества, что приводит к институционализации негосударственных субъектов предупреждения должностной преступности и коррупции. Проведенное нами исследование позволяет к общим положениям противодействия коррупции в организациях относить: соответствие политики действующему международному, национальному законодательству и общепринятым антикоррупционным практикам; неприятие коррупции в любых формах и проявлениях («нулевая терпимость») при осуществлении повседневной деятельности и стратегических проектов, в том числе во взаимодействии с контрагентами, представителями органов власти, самоуправления, политических партий, своими сотрудниками и иными лицами; вовлеченность и обучаемость работников; соразмерность антикоррупционных процедур риску коррупции; эффективность антикоррупционных процедур; ответственность и неотвратимость наказания; запрет поощрений для упрощения формальностей; постоянный контроль и регулярный мониторинг; минимизацию риска деловых отношений с контрагентами, которые могут быть вовлечены в коррупционную деятельность или толерантны к коррупционным проявлениям; информирование; приоритет мер предупреждения коррупции и нравственных начал борьбы с коррупцией в организации [14].

Подводя итог изложенному, следует указать, что:

1. Нормативными ориентирами содержания и процедур внедрения антикоррупционных стандартов выступает международное законодательство, которое отражает наиболее эффективные виды антикоррупционных практик и рекомендует их использование при построении национальных систем антикоррупционного просвещения.

2. Основные мероприятия по антикоррупционному просвещению закрепляются как в законах, регулирующих противодействие коррупции, так и в подзаконных актах - программах, планах, стратегиях. В дальнейшем они детализируются в локальных нормативных актах органов власти, организаций, предприятий, учреждений, в том числе и корпоративных политиках, программах, кодексах.

3. Антикоррупционные стандарты поведения являются частью мер, направленных на предупреждение должностной преступности. В зарубежных странах они зачастую имплементируются в обязанности должностных лиц органов публичной власти, их разработка типологизируется, а добросовестное выполнение - поощряется.

Библиография

1. Комплексный план просветительских мероприятий, направленных на создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям, в том числе на повышение эффективности антикоррупционного просвещения, на 2019-2020 годы: утв. распоряжением Правительства РФ от 21 дек. 2018 г. № 2884-р. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/2do cbody=&nd=102506647&intelsearch=%F0%E0% F1%EF%EE%F0%FF%E6%E5%ED%E8%E5+% EF%F0%E0%E2%E8%F2%E5%EB%FC%F1%F 2%E2%E0+2884-%F0

2. Кашкаров А.А. Правовая культура населения как фактор снижения криминогенных рисков в сфере должностной преступности органов публичной власти // Уголовная политика и культура противодействия преступности: материалы Междунар. науч.-практ. конф. Краснодар, 2016. С. 164-168.

3. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята резолюцией 58/4 Ггнеральной Ассамблеи от 31 окт. 2003 г. URL: http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/conventions/orgcrime.shtml

4. Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях: утв. Резолюцией 51/19 Генеральной Ассамблеи от 16 дек. 1996 г. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ declarations/bribery.shtml

5. Good practice guidance on internal controls, ethics, and compliance. URL: http://www. zdruzenje-ns.si/db/doc/upl/oecd_good_practice_ guidance_on_ethics_and_compliance.pdf

6. О двадцати принципах борьбы с коррупцией. URL: http://www.stopcorruption.ru/ item_338.htm

7. Модельный кодекс поведения для государственных служащих. URL: http://docs.cntd. ru/document/901942156#loginform

8. Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике»: принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 15 нояб. 2003 г. № 22-15. URL: http://base. garant.ru/2569543/

9. О противодействии коррупции: закон Республики Казахстан от 18 нояб. 2015 г. № 410-V ЗРК. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/ Z1500000410

10. Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015-2025 годы: утв. Указом Президента Республики Казахстан от 26 дек. 2014 г. № 986. URL: https:// gov.kz/ru/okazanie-gosudarstvennykh-uslug/ ob-yavleniya-gosudarstvennoj-korporatsii/2- uncategorised/159-antikorruptsionnaya- strategiya-respubliki-kazakhstan-na-2015-2025- gody

11. О национальной программе правового образования населения: указ Президента Украины от 18 окт. 2001 г. № 992/2001. URL: https://docs.dtkt.ua/doc/1083.3509.0

12. О Национальной антикоррупционной стратегии на 2011-2015 годы: указ Президента Украины от 21 окт. 2011 г. № 1001/2011. URL: http://www.acrc.org.ua/ua/ legislation/decrees-of-the-president-of-ukraine/all/

13. Методические рекомендации по разработке антикоррупционных стандартов. URL: http://qyzmet.gov.kz/ru/pages/metodicheskie- rekomendacii-po-razrabotke-antikorrupcionnyh- standartov

14. Заброда Д.Г Принципы корпоративной антикоррупционной политики // Актуальные направления научных исследований: от теории к практике: материалы VIII Междунар. науч.- практ. конф., Чебоксары, 8 мая 2016 г.: в 2 т. / редкол.: О.Н. Широков [и др.]. Чебоксары, 2016. Т 2. С. 276-278.

15. Заброда Д.Г. Корпоративная антикоррупционная политика: учеб. пособие. Краснодар, 2016.

Размещено на Allbest.ru