Контроль реализации проектов государственно-частного партнерства в транспортном комплексе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Краснодарский университет МВД России

Контроль реализации проектов государственно-частного партнерства в транспортном комплексе

Дмитриев Сергей Николаевич, доктор юридических наук, профессор кафедры административной деятельности ОВД

Рассматриваются проблемы правового регулирования организации государственного контроля реализации проектов государственно-частного партнерства в транспортном комплексе России.

Ключевые слова: транспортный комплекс, объекты государственно-частного партнерства, публичный партнер, частный партнер, концедент, государственный контроль.

Monitoring the implementation of public-private partnership projects in the transport sector

The problems of legal regulation of the organization of state control in the implementation of publicprivate partnership projects in the transport sector of Russia are considered.

Keywords: private partnership, public partner, private partner, transport complex, objects of publicconcession provider, state control.

Сложившаяся в настоящее время в России экономическая ситуация требует, помимо прочего, всестороннего развития транспортного комплекса. Одной из основных проблем в данном случае является острый недостаток инвестиций, несмотря на то, что в настоящее время (судя по оценке бюджета РФ и регионов) именно в транспортный комплекс вложено значительное количество средств. Принимаемые меры для решения этой проблемы не всегда дают ощутимый эффект, и поэтому важно использовать немалый потенциал государственно-частного партнерства (ГЧП). Основные недостатки развития транспортной системы России в этом смысле присущи и сфере морского транспорта, требующей дальнейшего развития соответствующей капиталоемкой инфраструктуры, отвечающей современным потребностям страны.

Например, известно, что так называемые «свободные порты» во многих странах мира являются весьма эффективным средством ГЧП. К ним относятся такие гиганты, как Сингапур, Гонконг, Роттердам, Хьюстон, Пусан и многие другие. Подобные порты существуют и в России (Владивосток, Калининград, Мурманск, Советская Гавань и др.), однако пока не дают ожидаемого эффекта, хотя законодательство РФ предоставляет им неплохой инструментарий, необходимый для привлечения частных инвестиций с целью сооружения, модернизации и эксплуатации объектов ГЧП. На сегодняшний день помимо Федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1], Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», Гражданского, Бюджетного, Земельного, Градостроительного и Водного кодексов РФ, которые являются основой ГЧП в особых экономических зонах, принято более пятидесяти подзаконных нормативных правовых актов (см., например, постановление Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 1490 «Об осуществлении публичным партнером контроля за исполнением соглашения о государственно-частном партнерстве и соглашения о муниципально-частном партнерстве» и др.). В результате открыты пути для совместных государственных (бюджетных) и частных инвестиций в транспортной сфере. Ведь участники ГЧП в данном случае могут получить немало преференций, обусловленных наличием процедур свободной таможенной зоны, льготами по налогам на имущество, землю и прибыль, а также могут создать капиталоемкие объекты за счет средств, выделяемых из федерального, регионального или муниципального бюджетов. Причем у государства также появились реальные возможности перейти от целевого финансирования к прямому субсидированию определенных государственных заданий, принимая во внимание расходы, требующиеся для содержания соответствующего имущества. С другой стороны, частные партнеры могут оказывать дополнительные услуги, соответствующие принятым соглашениям ГЧП, и теперь могут избегать непроизводительных расходов, связанных с реализацией многих административно-управленческих полномочий, которые берет на себя публичный партнер (ПП).

Но главное преимущество инвесторов в этом случае состоит в участии государства в развитии транспортной и энергетической инфраструктуры, что дает возможность частным партнерам ГЧП сосредоточиться на собственных профильных проектах. В противном случае у них, конечно же, вырастет «непроизводительная» финансовая нагрузка. Особенно она велика на первом этапе реализации проектов, связанных с проектированием и сооружением инфраструктур «нулевого цикла». Например, по нашим оценкам, свыше 60% решений в области развития морских портов без использования инструментария ГЧП абсолютно неэффективны.

Согласно Транспортной стратегии РФ на период до 2020 года [2] улучшение инвестиционного климата и развитие рыночных отношений в транспортном комплексе требуют создания условий, способствующих привлечению инвестиций и повышению качества производимых товаров, работ и услуг, обеспечение которыми потребителей относится к ведению органов государственной власти и местного самоуправления. В свою очередь, это возможно при наличии качественных проектов и механизмов перераспределения финансового капитала в транспортный сектор и совершенствования соответствующей законодательной базы ГЧП, включая и концессионные схемы. При этом объектами соглашения могут быть такие стратегически важные для страны объекты, как морские, речные порты и узкоспециализированные порты, а также отдельные элементы связанной с ними инфраструктуры, включая искусственные острова, гидротехнические сооружения (ГТС). Исключение в данном случае могут составлять лишь объекты, находящиеся в федеральной собственности и по определенным основаниям не подлежащие переводу в какую-либо иную форму собственности. Кроме того, действующее законодательство допускает принимать в качестве объектов ГЧП отдельные транспортные средства (морские и речные суда, суда типа «река - море», ледоколы, гидрографические и научно-исследовательские суда, паромы, доки, а также всевозможные сооружения, линии коммуникации и связи).

Какие же изъяны современных транспортных структур можно устранить с помощью ГЧП? Как избежать всевозможных имитаций ГЧП, например, в виде фиктивных концессий, когда инвестирование проекта, по сути, ведется бюджетными средствами, и т.п.? Как соблюсти требования к участникам ГЧП, когда при традиционном многоэтапном согласовании документы могут претерпевать весьма ущербные изменения? Как исключить такие распространенные правонарушения, как неправомерная ликвидация юридических лиц, отсутствие судебных решений об их банкротстве, отказ от использования административных наказаний, таких как административное приостановление деятельности в порядке, установленном КоАП РФ, на день представления заявки на участие в конкурсе, отсутствие недоимки и задолженности по уплате процентов при использовании бюджетных средств, пеней, штрафов, отсутствие иных финансовых санкций не ранее чем за один месяц до дня представления заявки на участие в конкурсе? Как добиться наличия обязательных лицензий на осуществление определенных видов деятельности, а также свидетельств допуска СРО к работам по проектам ГЧП и других разрешений?

Ответы на эти вопросы есть. Это положения действующего законодательства, предусматривающие обязанность осуществления контроля публичными партнерами за исполнением всех договоров ГЧП и текущих изменений в них. Кроме того, аналогичная функция предусмотрена для органов и заинтересованных юридических лиц, действующих со стороны партнеров в качестве представителей. На основе договора ГЧП им предоставлены определенные права (беспрепятственный доступ на объекты, ознакомление с необходимой документацией по проекту и т.д.), поскольку это необходимо в целях контроля и предупреждения выявления каких-либо нарушений частными партнерами тех или иных позиций заключенного договора.

Как правило, в ходе контроля первостепенное внимание уделяется соблюдению установленных сроков разработки проекта, сооружения объектов, решению вопросов своевременного и полного финансирования, проверке соответствия технико-экономических характеристик объектов предварительно согласованным параметрам, порядку эксплуатации сооружений в строгом соответствии с предписанными проектом целями, достижению утвержденных показателей в соответствии с критериями его относительного преимущества, отраженного в заключении уполномоченных организаций при одобрении проекта.

Однако важно отметить, что в процессе осуществления данного контроля все должностные лица, действующие со стороны ПП, не имеют права корректировать собственно организационно-хозяйственную деятельность частных партнеров. Кроме того, им запрещено раскрывать какую-либо конфиденциальную информацию, которую частный партнер может отнести к коммерческой тайне, не говоря уже о сведениях, составляющих государственную тайну. Не случайно реализация проектов ГЧП осуществляется только в порядке, установленном Правительством РФ.

Также предметами государственного контроля могут быть:

действия частных партнеров и концессионеров по исполнению обязательств по соглашениям, включая страхование риска утраты или повреждения объектов и товаров;

порядок передачи ПП или концеденту объектов в связи с истечением срока соглашений ГЧП или концессионных соглашений;

соблюдение условий соглашений об установлении максимального размера оплаты за услуги, предусмотренные договорами;

обязательства частных партнеров и концессионеров по эксплуатации, капитальному и текущему ремонту объектов;

выплата компенсации концессионеру или частному партнеру при нарушении параметров, предусмотренных соглашением о ГЧП, а также порядка расчета и выплаты данной компенсации;

своевременность перечисления частным партнером доходов от использования объектов ГЧП;

основания расторжения соглашения о ГЧП, объем принятых обязательств ПП при погашении расходов и возмещении нанесенных убытков частному партнеру вследствие расторжения данного соглашения;

условия продления соглашения о ГЧП.

По итогам контроля соблюдения частным партнером условий соглашения оформляется соответствующий акт, который подлежит обязательному размещению публичным партнером в срок до пяти дней на своем сайте в сети Интернет. Если же партнером ГЧП будет какое-либо муниципальное образование, не имеющее официального сайта, то в этом случае возможно размещение акта о результатах контроля на сайте соответствующего субъекта РФ, на территории которого находится данное муниципальное образование. Во всяком случае, должен быть обеспечен свободный доступ к указанной информации на протяжении срока действия соглашения, а также в течение последующих трех лет. Разумеется, это делается только тогда, когда данные материалы не содержат сведений, составляющих государственную тайну, либо построенный объект или комплекс не связан с обеспечением обороноспособности страны.

Поскольку ГЧП - процесс двусторонний, у нас нет оснований говорить о неком примате ПП. В процессе реализации проектов, предусмотренных соглашениями, частные партнеры получают весомые гарантии по защите своих прав и интересов не только на основе Конституции РФ, федеральных законов, иных правовых актов РФ, но и соответствующих международных договоренностей. При этом все частные партнеры могут требовать возмещения любых убытков, нанесенных им вследствие противоправных действий ПП и других государственных органов, а также муниципальных органов или должностных лиц этих органов. В данном случае основой для рассмотрения взаимных претензий выступает ГК РФ, а при наличии признаков административных правонарушений - соответствующие статьи КоАП РФ (ст. 7.6, 7.7, 7.29, 7.30, 7.32, 14.6, 14.9, 19.4.1, 19.6.1, 19.7.1 и т.п.).

Следует отметить, что при реализации частным партнером производимых товаров, выполнении работ, оказании услуг по регулируемым ценам и тарифам с учетом официально принятых надбавок соответствующие представители государственной власти и местного самоуправления могут устанавливать данные параметры производимых и реализуемых частными партнерами товаров и выполненных работ с учетом выделенных инвестиций и, что немаловажно, сроков их вложения в проектирование и реализацию объектов, предусмотренных соглашением ГЧП. Аналогично поступают при модернизации, изменении переданного имущества, при улучшении его свойств и эксплуатационных качеств. Соответственно «частникам» предоставляются равные с ПП права, отраженные в законодательстве РФ, в том числе устанавливается определенный режим их деятельности, который исключает какую-либо дискриминацию и другие меры, препятствующие использованию частными партнерами инвестиций, которые им предоставлены по итогам соглашения ГЧП.

Даже если в ходе исполнения соглашения ГЧП в законодательство и соответствующие подзаконные нормативные правовые акты были внесены существенные изменения, приводящие к росту налоговых платежей частного партнера и ухудшению его финансового положения, запретам и ограничениям, препятствующим полноценной реализации соглашения ГЧП, публичный партнер обязан разработать и осуществить комплекс мер, обеспечивающих сохранность объема инвестиций «частника». Более того, обеспечить обязательное получение партнером предварительно определенного дохода при выполнении работ, продаже товаров, предоставлении оговоренных услуг по ранее установленным ценам.

Какие же меры можно предпринять в такой ситуации? Это может быть увеличение размера собственных инвестиционных обязательств ПП, продление сроков действий соглашений при одобрении частными партнерами, повышение платежей в отношении затрат на проектирование, техническое обслуживание и эксплуатацию объектов; предоставление частным партнерам дополнительных гарантий исполнения договора ГЧП со своей стороны. Отметим, что это не волюнтаристические акты, и любое изменение соглашения ГЧП должно осуществляться только решением Правительства РФ либо правительства субъекта РФ, а также соответствующего главы органа местного самоуправления. Но при этом установленные параметры качества и любые другие потребительские свойства объекта или продукции ГЧП изменяться не должны. Исключение предусмотрено только в отношении объектов и товаров, используемых в системе обороны и безопасности РФ, где на основе законодательства возможна оперативная коррекция рассматриваемых требований.

Разумеется, когда вносимые изменения в цены и тарифы могут оказывать длительное негативное влияние на установленные ранее параметры соглашения ГЧП для деятельности частного партнера, условия данного договора также должны корректироваться, если этого потребует частный партнер. То же самое касается и случаев, когда в процессе контроля выясняется, что после окончания срока действия соглашений с частными партнерами они вынуждены осуществлять реализацию произведенных товаров, работ, услуг по регулируемым ценам и с учетом пересмотренных надбавок к ним и т.п. Примечательно, что ничто не препятствует установлению каких-либо иных гарантий прав «частников», не противоречащих Федеральному закону о государственно-частном партнерстве [1], другим федеральным законам и нормативным правовым актам РФ и субъектов РФ. транспортный государственный партнерство

Равенство сторон в проектах ГЧП все же относительное. Поэтому при заключении, исполнении соответствующих соглашений каждый публичный партнер должен оказывать содействие частным партнерам в многочисленных вопросах оформления множества всевозможных обязательных разрешений и согласований, входящих в компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления. При этом они должны исходить из необходимости выполнения сроков действия соглашений ГЧП на всех этапах (возведение, эксплуатация объекта, поступление инвестиций, период окупаемости инвестиций, поступление частным партнерам выручки в установленных объемах и т.д.).

Здесь исключительное значение приобретает эффективное использование контрольно-надзорных полномочий правительственных органов РФ в области ГЧП и муниципально-частного партнерства (МЧП). В частности, при этом следует исходить из установленных форм предложений о реализации проектов ГЧП, а также требований к связанной с ними информации; руководствоваться порядком проверки эффективности проекта и выявлять наличие его преимуществ по сравнению с проектами, обеспечиваемыми за счет бюджетного финансирования; осуществлять перманентный контроль соблюдения частными партнерами условий соглашений. Ведь в конечном итоге именно РФ принимает окончательное решение о реализации того или иного проекта ГЧП, в том числе на основе так называемого совместного конкурса, а также в процессе реализации иных государственных функций, имеющих прямое и косвенное отношение к выбранным проектам.

Необходимых полномочий у федеральных и муниципальных органов исполнительной власти для этого достаточно. Например, только в инвестиционной сфере они имеют право осуществлять межведомственную координацию работы государственных органов в процессе реализации соглашения ГЧП, когда в роли публичного партнера выступает РФ или предполагается организация указанного выше конкурса. Кроме того, именно они устанавливают порядок текущего мониторинга реализации всех соглашений ГЧП, а также согласуют для публичных партнеров конкурсную документацию и должны всячески содействовать защите прав и законных интересов публичных партнеров и частных партнеров, в том числе на основе положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (в редакции от 30 октября 2018 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [3]. Одной из форм контроля ГЧП является ведение реестра всех соглашений подобного рода. Значительную роль здесь играет реализация такой государственной функции, как методическое обеспечение деятельности, связанной с разработкой проектов, их реализацией и прекращением действия. При этом важно помнить и об аналогичных полномочиях высшего исполнительного органа государственной власти любого субъекта РФ, который может установить соответствующие органы по реализации и контролю ГЧП. Он должен готовить и представлять в соответствующий орган Правительства РФ все результаты мониторинга выполнения соглашений ГЧП с участием субъекта РФ или соглашений, принятых после проведения совместного конкурса с участием субъекта РФ.

В заключение отметим, что безопасное и бесперебойное функционирование транспортного комплекса с точки зрения защиты интересов всего общества в настоящее время может быть полноценно обеспечено лишь с развитием частного инвестирования через соответствующее государственное регулирование и систему контроля ГЧП. Достижение взаимовыгодного взаимодействия государства и бизнеса в этой сфере окажет положительное влияние на повышение конкурентных преимуществ отечественной транспортной системы.

Литература

1. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_182660/

2. Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года: приказ Минтранса РФ от 12 мая 2005 г. № 45. URL: http://www. consultant. ru/document/cons_ doc_LAW_99374/

3. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федер. закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ. URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_83079/

References

1. On public-private partnerships, municipalprivate partnerships in the Russian Federation and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation: fed. law d.d. July 13, 2015 № 224-FL. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_182660/

2. On approval of the Transport Strategy of the Russian Federation for the period until 2020: order of the Ministry of Transport of the Russian Federation d.d. May 12, 2005 № 45. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_99374/

3. On the protection of the rights of legal entities and individual entrepreneurs in the implementation of state control (supervision) and municipal control: fed. law d.d. Dec. 26, 2008 № 294-FL. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_83079/

Размещено на Allbest.ru