Правоохранительная функция публичной власти и ее особенности применительно к органам местного самоуправления: концептуально-правовой аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правоохранительная функция публичной власти и ее особенности применительно к органам местного самоуправления: концептуально-правовой аспект

Курдюк Петр Михайлович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета им. И.Т. Трубилина

Упоров Иван Владимирович, доктор исторических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России

Аннотация

Ключевые слова: охрана общественного порядка, функция, публичная власть, конституция, закон, органы местного самоуправления, государство, муниципальное образование.

Abstract

Law enforcement function of public authority and its features applying to local self-government authorities: conceptual legal aspect

The article gives a theoretical and socio-legal characterization of the protection of public order as one of the functions of public authority, it shows the specificity of its implementation at the municipal level. The norms of the Russian Constitution, the Federal Law «On general principles of organization of local self-government in the Russian Federation», scientific works on the stated subject are analyzed. It is noted that both the legislator and the law-enforcement practice have not yet decided on the forms and methods of implementing this function by local government bodies, the relevant proposals are justified.

Key words: protection of public order, function, public authority, constitution, law, local self-government authorities, state, municipal entity.

С появлением на определенном этапе развития человеческого сообщества государства и права в современном их понимании потребность людских общностей в стабильности сложившихся отношений стала удовлетворяться посредством деятельности государственных органов правоохранительной направленности, регулируемой соответствующими законодательными нормами. Со временем, в процессе формирования теоретических основ государства и права, такого рода деятельность стала обозначаться в виде функций государства по поддержанию безопасных условий жизнедеятельности всех субъектов социальных отношений, охране общественного порядка, обеспечению правопорядка и т.д. Так, Ю.А. Свирин указывает, что «одной из важнейших функций любого государства является сохранение общественного порядка» [1, с. 73] (сходная позиция наблюдается у С.Л. Макштаревой [2, с. 27-28] и других авторов). Более того, высказывается точка зрения о том, что именно функция охраны общественного порядка представляет собой основную функцию исполнительной ветви государственной власти [3, с. 315].

При этом сами функции определяются обычно как «основные направления деятельности» [4, с. 101]. Ю.А. Тихомиров, имея в виду новейшее время, высказывает мысль о том, что «генеральной тенденцией в развитии современных функций государства являются саморегулирование ... теперь нет, как на предыдущих этапах, прямого монопольного вмешательства государства во все сферы жизни общества» [5, с. 14]. Данная специфика относится и к отмеченным выше функциям государства, в которые, если предельно обобщить, закладывается общее значение - обеспечение установленного государством правопорядка, что для удобства рассуждений в дальнейшем обозначается как общая правоохранительная функция государства. Как справедливо отмечается в литературе, «данная функция государства является перманентной, возникает одновременно с государством и осуществляется непрерывно» [6, с. 35].

Следует заметить, что отмеченные выше тенденции в постсоветской России связываются прежде всего с фактической децентрализацией публичного управления, когда федеральный центр передает больший, чем ранее, объем властных полномочий нижестоящим субъектам такого управления, а именно регионам и органам местного самоуправления. В связи с этим М.А. Краснов замечает, что «разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не новую природу органов местного самоуправления, а специфику их функций» [7, с. 1011]. И с таким подходом нельзя не согласиться, учитывая, что органы государственной власти федерального и регионального уровней, а также органы местного самоуправления представляют собой единую систему публичной власти в России. Соответственно, конституционное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), не означает иной природы как государственной, так и муниципальной власти - эта природа едина и основывается на возникновении властных полномочий, делегированных народом (населением), который и является исходным источником публичной власти, причем конституционно-правовой характер публичной власти не подвергается сомнению в правовой литературе (работы

В. Безрукова, В.И. Радченко, А.А. Югова, Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, Н.И. Матузова, О.И. Цыбулевской и др.).

Другое дело, что некоторые авторы по-разному оценивают сущность конституционной нормы, определенной в ст. 12 Конституции РФ. Например, В.А. Толстик полагает, что даже при такой норме органы местного самоуправления следует расценивать как «местные органы государственной власти» [8, с. 6]. Однако данный подход, на наш взгляд, исходит из различных методологических способов осмысления одной и той же правовой реальности, присущих теории государства и права, с одной стороны, и право-отраслевым наукам, с другой стороны (например, в теории государства и права понятие «государство» имеет более широкий смысл, чем в конституционном праве), и мы не заостряем на этом внимания.

Вместе с тем, если отталкиваться от теоретикоправовых постулатов и переходить к правоотраслевому регулированию общей правоохранительной функции государства, делая акцент на уровне местного самоуправления, то обнаруживаются неоднозначные вопросы, требующие уточнения, и они начинаются уже с Конституции РФ. Дело в том, что в отличие от теоретико-правовых аспектов в данном случае куда более весомое значение имеет терминология, используемая в юридических актах. Так, согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ «органы местного самоуправления ... осуществляют охрану общественного порядка». Выделение данной функции местного самоуправления на конституционном уровне обусловлено, по мнению М.А. Мирзаева, тем, что эта функция имманентно присуща институту местного самоуправления, поскольку полноценное самоуправление, осуществляемое жителями муниципального образования, невозможно без наличия надлежащего общественного порядка [9, с. 13]. Такую же мысль высказывает и С.В. Миклина [10, с. 63]. С этими суждениями мы вполне солидарны. Вместе с тем С.В. Миклина отмечает также, что «вопросы охраны общественного порядка во многом имеют местное значение лишь в том смысле, что решаются на территории муниципального образования и субъектами местного самоуправления, несомненно, оставаясь при этом частью общегосударственного дела обеспечения правопорядка в стране» [10, с. 63]. Как видно, в целом эта позиция имеет двойственный характер, поскольку не ясно, каким образом соотносятся полномочия государственных правоохранительных органов и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка. Здесь же заметим, что в литературе нередко «охрана общественного порядка» смешивается с иными направлениями деятельности правоохранительных органов по реализации основной правоохранительной функции, что в данном случае представляется неправильным, поскольку в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ формулируются совершенно конкретные функции органов местного самоуправления.

В этом контексте А.В. Безруков отмечает, что в обеспечении правопорядка «особое место занимают правоохранительные органы и органы местного самоуправления. И если на первые задача обеспечения правопорядка ложится исходя из их специального предназначения и правоохранительных функций, то на вторые такое полномочие возложено Конституцией РФ» [11, с. 1069]. Однако здесь не затрагивается важнейший вопрос, связанный с разграничением полномочий органов публичной власти государственного и муниципального уровней в рассматриваемой сфере общественных отношений. Кроме того, упускается из виду то обстоятельство, что охрана общественного порядка, согласно п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, является предметом деятельности Правительства РФ. Фактически именно на федеральное Правительство возлагается основной объем правоохранительной функции на территории России, что вполне логично, учитывая, что органы именно исполнительной ветви власти осуществляют деятельность по выполнению соответствующих правовых актов в повседневном режиме. Вместе с тем не будем забывать, что законодательные и судебные органы также берут на себя часть полномочий по реализации основной правоохранительной функции.

Однако нас здесь интересует только одна функция - охрана общественного порядка. Как мы показали, ее должны выполнять как Правительство РФ, так и органы местного самоуправления (соответственно п. «е» ч. 1 ст. 114 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). При этом формулировка самой функции для них совершенно идентична - «охрана общественного порядка». Возникает определенная конституционно-правовая коллизия, суть которой в том, что данную функцию на территории муниципального образования должны выполнять одновременно как федеральные, так и муниципальные структуры. Коллизия усиливается еще тем обстоятельством, что российский законодатель не раскрывает понятия охраны общественного порядка, несмотря на то, что на доктринальном уровне это сделано довольно подробно (помимо этого имеется вопрос о том, почему в Конституции РФ не указывается на полномочия субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка, однако данный аспект мы не рассматриваем в силу того, что он довольно сложен и требует самостоятельного исследования).

Такого рода коллизии должны решаться прежде всего в текущем законодательстве, поскольку, как справедливо отмечает Л.Ф. Кваша, «если в Конституции РФ зафиксировано положение о возможности осуществления органами местного самоуправления охраны общественного порядка, то законодатель должен обеспечить конституционализацию этой нормы в рамках специального закона, что позволит осуществить организационные меры по созданию соответствующего органа правопорядка» [12, с. 44]. И если в отношении федеральной составляющей по реализации указанной функции законодатель и другие субъекты федерального правотворчества принимали и принимают соответствующие акты (Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон «О полиции» и др.), то в отношении муниципальной составляющей ситуация остается весьма неоднозначной.

Так, в первом федеральном муниципальном законе - Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13] в числе вопросов местного значения указывалась «охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью» (п. 8 ч. 1 ст. 6). В действующем в настоящее время Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 6 октября 2003 г. [14] (далее - ФЗ 2003 г.), закреплены два вопроса местного значения: а) п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 - организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа соответственно, причем эту функцию должна выполнять муниципальная милиция; б) п. 33 ч. 1 ст. 14 и п. 37 ч. 1 ст. 16 - создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка соответственно в поселениях и городских округах.

Тем самым «законодатель закрепил для муниципальных образований два равновозможных способа охраны общественного порядка на своей территории: профессиональными органами и силами общественности» [15, с. 8], или, иначе говоря, в ФЗ 2003 г. находит подтверждение конституционное положение о том, что органы местного самоуправления «вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка» [10, с. 62]. Вместе с тем в литературе отмечается бесперспективность «любых попыток выделения каких-либо “местных дел”, принципиально отличных от государственных» [16, с. 19]. И при этом законодатель в части муниципальной милиции делает серьезную оговорку о том, что реализацию вопросов местного значения, указанных в п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 ФЗ 2003 г., органы местного самоуправления могут осуществлять только после принятия федерального закона о муниципальной милиции. Но такого закона еще нет и, вероятно, не будет еще несколько лет, поскольку предлагаемые его концепции не находят необходимой поддержки у специалистов, ученых, депутатов и в целом у общественности.

Получается, что на уровне текущего законодательства конституционная функция местного самоуправления, связанная с охраной общественного порядка, пока не находит соответствующего правового регулирования. Между тем проблема охраны общественного порядка в муниципальных образованиях становится все более острой, особенно после сокращения численности федеральной полиции [15, с. 8].

Какой выход может быть в такой ситуации? Как нам представляется, Конституция РФ предоставляет в этом контексте вариант, связанный с ч. 2 ст. 132. В соответствии с этой конституционной нормой органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с одновременным финансированием их реализации. Данный институт (наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями) довольно подробно раскрыт в ФЗ 2003 г. (гл. 4), апробирован в правоприменительной практике и в целом показывает неплохие результаты, несмотря на имеющиеся проблемы. Прежде всего, как отмечает В.И. Васильев, это касается того, что «на практике указанные полномочия из “отдельных” превращаются в основные и преобладают в общем объеме полномочий органов муниципальной власти, в частности, расходы бюджетов в ряде городских округов и муниципальных районов на 60-70% состоят из расходов на осуществление отдельных государственных полномочий» [17, с. 9-10], т.е. «органы местного самоуправления фактически оказываются ... продолжением государства» [18, с. 843], что противоречит конституционным принципам.

Мы полагаем, что указанная тенденция возможна по той причине, что органы местного самоуправления еще не в состоянии брать на себя и решать многие вопросы социально-экономической жизни без «патроната» органов государственной власти, и это, на наш взгляд, во многом относится и к охране общественного порядка (в силу отсутствия опыта, профессионально подготовленных кадров, надлежащего законодательного регулирования, прежде всего в связи с законом о муниципальной милиции, и т.д.). При таком положении не приходится удивляться, что после принятия Федерального закона «О полиции» (февраль 2011 г.) в конце 2014 г. в Государственную Думу ФС РФ был внесен проект федерального закона [19], предусматривавшего исключение из ФЗ 2003 г. тех вопросов местного значения, которые касаются охраны общественного порядка, ввиду того, что они потеряли свою актуальность. С таким подходом мы не можем согласиться.

В связи с этим еще раз подчеркнем, что охрана общественного порядка является функцией, имманентно присущей публичной власти общей компетенции на определенной территории, - в противном случае нельзя говорить о самостоятельности этой власти. Поэтому мы не можем поддержать предложения об аннулировании для органов местного самоуправления данной функции (при такой логике почему бы вообще не отказаться от местного самоуправления и не вернуться к системе местных Советов народных депутатов?). Здесь важно также отметить, что Конституция РФ была принята всенародным голосованием, и народ как источник власти вполне определенно выбрал направления будущего развития России как общества и как государства. В этом будущем должен функционировать институт местного самоуправления. Другое дело, что некоторые функции, и охрана общественного порядка прежде всего, нуждаются в механизме постепенной реализации на основании соответствующего опыта субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Литература

социальный правовой местный самоуправление

1. Свирин Ю.А. Дивергенция в системе права. М., 2012.

2. Макштарева С.Л. Охрана правопорядка как функция государства и ее реализация в форме правоохранительной деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008.

3. Бельский К. С. О функциях исполнительной власти //Государство и право. 1997. № 3. С. 313-318.

4. Морозова Л.А. Понятие и содержание функций государства // Государство и право. 1993. № 6. С. 98-108.

5. Тихомиров Ю.А. Государственность: крах или воскрешение // Государство и право. 1992. № 9. С. 11-19.

6. Григонис Э.П., Харченко О. В. Правоохранительная функция государства и формы ее реализации. СПб., 2007.

7. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.

8. Толстик В.А. К вопросу о социальной и юридической природе местного самоуправления // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2006. № 1. С. 4-12.

9. Мирзаев М.А. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления в Дагестане: дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 2002.

10. Миклина С.В. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 8. С. 59-64.

11. Безруков А.В. Участие правоохранительных органов и органов местного самоуправления в обеспечении правопорядка в России // Административное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 1067-1073.

12. Кваша Л.Ф. Муниципальная власть и ее возможности по обеспечению охраны общественного порядка (организационно-правовой аспект) // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3. С. 43-49.

13. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ // Рос. газ. 1995. 1 сент.

14. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 18 апр. 2018 г.). Доступ из справ. правовой системы «Консуль- тантПлюс» (дата обращения: 01.06.2018).

15. Алешкова Н.П. Проблемы реализации конституционной нормы о самостоятельности осуществления охраны общественного порядка органами местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. № 1. С. 6-9.

16. in the form of law-enforcement activity: diss. ... Candidate of Law. St. Petersburg, 2008.

17. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепция и решения нового закона // Вестн. Моск. ун-та. Серия «Право». 1996. № 2. С. 8-21.

18. Васильев В. И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журн. рос. права. 2016. № 3. С. 5-18.

19. Шишкина О.Е. Государственная власть и местное самоуправление в современной России: к вопросу о расхождении конституционной, законодательной и фактической модели взаимоотношений //Lex russica. 2013. № 8. С. 840-846.

20. Проект Федерального закона № 6778816 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» [Электронный ресурс]. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 30.06.2018).

21. Размещено на Allbest.ru