Принцип разделения властей и проблемы его конституционно-правового регулирования в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Принцип разделения властей и проблемы его конституционно-правового регулирования в современной России

Голубихина Наталья Валерьевна Назарова Екатерина Александровна

Аннотация

Рассматривается принцип разделения властей в Российском государстве. Авторы отмечают, что в Конституции РФ имеется ряд неоднозначно трактуемых положений, в частности, указывают на несоответствие норм ст. 10 Конституции РФ (предусматривающей наличие трех ветвей власти) и ч. 1 ст. 11 (предусматривающей наличие четырех властных структур федерального уровня). Анализируют различные точки зрения по затронутым вопросам.

Ключевые слова: государство, разделение властей, конституция, закон, норма, полномочия, орган государственной власти.

Abstract

Principle of division of authorities and problems of its constitutional and legal regulation in modern Russia

The subject of research in this article is the principle of separation of powers in the Russian state. The authors note that the Constitution of the Russian Federation has a number of ambiguously interpreted provisions, in particular, points to the incompatibility of the article 10 of the Constitution of the Russian Federation (it is about three branches of government) and the part 1 of article 11 (it is about four authorities at the federal level). In this regard, various points of view on the issues raised are analyzed.

Key words: state, separation of powers, constitution, law, rule, authority, public authority.

Принцип разделения властей как способ организации государственного устройства в современной России является уже настолько привычным, что воспринимается как нечто само собой разумеющееся. Между тем следует напомнить, что он действует лишь со дня вступления в силу Конституции России 1993 г. В Российской империи разделения властей не могло быть по определению, и лишь накануне ее распада, с началом функционирования первой Государственной думы в 1906 г. появились некоторые элементы этого принципа [1, с. 58]. В Советском государстве в политико-правовой литературе, не говоря уже о текстах нормативных правовых актов, данная терминология («разделение властей») использовалась применительно только к западным буржуазным государствам, причем в критической коннотации (как механизм, обеспечивающий господствующему классу, т.е. классу буржуазии, поддержание его привилегий) [2, с. 88-92]. В СССР идея разделения властей отвергалась не только теоретически, но и на конституционном уровне. Так, в Конституции СССР 1977 г. в ст. 108 указывалось, что «высшим органом государственной власти СССР является Верховный Совет СССР. Верховный Совет СССР правомочен решать все вопросы, отнесенные настоящей Конституцией к ведению Союза ССР» [3]. Аналогичные нормы содержались в республиканских конституциях. Верховный Совет СССР не только осуществлял законодательную деятельность, но и мог давать, например, толкования судебно-процессуального характера, а также мог отменять постановления Совета Министров СССР. Поскольку, помимо Верховного Совета СССР, формировались и иные органы власти и управления, то применительно к Советскому государству можно говорить о техническом, а не об общепринятом, т.е. политико-правовом, разделении властей [4, с. 614]. Что касается власти на местах, то, поскольку местные Советы народных депутатов представляли собой нижний уровень единой государственной власти, на этом уровне о принципе разделения властей не могло быть и речи [5, с. 73].

В Конституции России принцип разделения властей определен в классическом варианте: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» [6]. Эта концепция, ставшая доминирующей при активном обсуждении российскими правоведами будущего политического устройства страны на рубеже 1990 г., вошла в текст Основного закона страны. Однако в литературе не без оснований указывается на то, что в российской правовой системе принцип разделения властей имеет значительно более сложную структуру.

В этом контексте прежде всего ставится вопрос о том, что де-факто имеют место не три, а большее число ветвей власти. Более того, в самой Конституции России есть по меньшей мере одна норма, которая свидетельствует о наличии иной ветви власти. Так, согласно ч. 2 ст. 75 Конституции России «защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти» [6]. В литературе отмечается, что, хотя ЦБ РФ не относится в Конституции России к органам государственной власти, «его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения» [7, с. 38], при этом значимость практической реализации данных полномочий в Российском государстве в последние годы «значительно увеличилась» [8, с. 49]. Процедура назначения членов Совета директоров Банка России, равно как порядок назначения его председателя, ненамного отличается от порядка назначения Председателя и членов Правительства Российской Федерации (ст. 83, 111 Конституции России, ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [9]). Такое положение дает основание С.А. Авакьяну относить ЦБ РФ к органам «банковской власти» [10, с. 50] (в литературе встречается также термин «денежная власть»), а М.В. Баглай считает необходимым рассматривать ЦБ РФ как «орган государственной власти с особым статусом» [11, с. 354].

В литературе отмечаются и иные виды государственной власти, не подходящие по своим признакам к законодательной, исполнительной и судебной ветвям публичной власти. Так, по мнению П.П. Баранова, есть основания выделять девять (!) ветвей власти, в частности, в добавление к традиционным ветвям он считает нужным присовокупить президентскую власть, прокурорскую власть, банковскую власть, финансовую власть, избирательную власть, а также власть средств массовой информации в социальных сетях [12, с. 8; 13, с. 114]. При этом в качестве властных структур, помимо Центрального Банка РФ, указывают, как правило, Центральную избирательную комиссию, Счетную палату РФ, Генеральную прокуратуру РФ, Следственный комитет РФ, Администрацию Президента РФ. Довольно распространенным следует признать мнение о целесообразности выделения «президентской власти» в качестве самостоятельной ветви государственной власти (работы В.В. Гончарова, А.Ю. Корлева, Н.М. Конина, А.А. Панова, Ю.И. Скуратова, Л.А. Тхабисимовой, Г.Н. Чеботарева и др.). В связи с этим обратим внимание на соотношение ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции России, а именно на то обстоятельство, что на три ветви власти (ст. 10) на федеральном уровне властеотношений приходится четыре властных субъекта (Президент России, Федеральное Собрание, Правительство России, федеральные суды). При этом совершенно очевидно, что законодательная ветвь власти реализуется Федеральным Собранием, исполнительная власть - Правительством России, судебная власть - судами (и это подтверждается самой Конституцией России в соответствующих главах, посвященных указанным органам федеральной власти).

Возникает вопрос о том, к какой ветви власти относить Президента России? Этот вопрос уже длительное время является предметом дискуссий [14; 15; 16]. На наш взгляд, в силу очевидности следует исключить отнесение Президента России как к законодательной, так и к судебной ветвям власти. Остается исполнительная ветвь власти, но в ст. 110 Конституции России имеется норма с однозначным толкованием: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». С другой стороны, закрепленные в Конституции России полномочия Президента России по своему содержанию могут также характеризоваться как полномочия исполнительной власти (например, указанные в ст. 80, 86 Конституции России), что дало основание О.Е. Кутафину относить Президента России к исполнительной ветви власти [17, с. 231]. Но в этом случае имеет место явное расхождение с буквальным прочтением ст. 110 Конституции России.

По мнению Я.Ю. Мамаевой, функции Президента России, определенные в Конституции России, свидетельствуют о том, что его полномочия как главы государства следует относить к полномочиям «верховного арбитра», соответственно, этот автор считает нужным выделить еще одну ветвь власти и именовать ее «арбитражной властью» [18, с. 49]. С таким подходом, однако, трудно согласиться, так как арбитражная власть - это, по сути, судебная власть, даже если речь идет о политическом арбитраже, какой имеет в виду Я.Ю. Мамаева, и это уже другая ветвь власти; кроме того, мы не усматриваем приоритета полномочий арбитражного характера в статусе Президента России, определенном в гл. 4 Конституции России. власть законодательный исполнительный судебный

Как нам представляется, обособление Президента России как самостоятельного субъекта федеральной власти в значительной степени было осуществлено в начале 1990-х гг., исходя из особенностей известного политического противостояния Президента России Б.Н. Ельцина и Верховного Совета России во главе с Р.И. Хасбулатовым, и носит отпечаток субъективно-личностного свойства [19]. Мы поддерживаем точку зрения о том, что в Конституции России должна быть четкая определенность в регулировании принципа разделения властей [17, с. 232]. Это необходимо еще и потому, что, например, в соотношении конституционных полномочий Президента России и Председателя Правительства России имеется ряд неоднозначных позиций. Например, Председатель Правительства, согласно ст. 113 Конституции России, «определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу» [6], но при этом министров назначает Президент России, из чего возникает вопрос о степени ответственности за результаты деятельности Правительства России.

Соответственно, мы полагаем целесообразным в процессе дальнейшего конституционного развития России предусмотреть вариант, когда трем ветвям власти соответствуют три основные властные структуры федерального уровня, а именно: Федеральное Собрание, Президент России, суды. В этой конфигурации Президент России одновременно возглавляет Правительство России, поэтому он будет однозначно относиться к исполнительной ветви власти, что будет в большей степени соответствовать устоявшимся признакам публичной власти [20]. Что касается Центрального Банка РФ и других указанных выше «нетипичных» структур как субъектов властных отношений, то, на наш взгляд, их, исходя из действующей Конституции России, следует относить не к основным органам государственной власти (Федеральное Собрание, Президент России, Правительство России, суды), а к государственным органам со специальными полномочиями, которые действительно имеют властный характер, но охватывают сравнительно небольшой объем общественных отношений, т.е. находятся, по выражению Г.А. Трофимова, «на втором плане» [21, с. 430]. Соответствующие полномочия должны быть четко определены в федеральных законах.

Еще одним важным с теоретико-правовых позиций вопросом, связанным с разделением властей, является разграничение государственной власти и органов местного самоуправления (муниципальной власти), что следует из ст. 11 и 12 Конституции России. При этом указанное в ст. 10 Конституции России разделение властей относится только к государственной власти, т.е. публичной власти на уровне Федерации и на уровне субъектов РФ. В отношении муниципальной власти Конституция России в части разделения властей не содержит никаких норм. Вместе с тем нужно иметь в виду, что Конституция России исключает (по умолчанию) из сферы местного самоуправления судебную ветвь власти [22, с. 84]. А конституционное положение о том, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ч. 1 ст. 132 Конституции России), при отсутствии прямого указания на обязательность принципа разделения властей дает возможность допустить, что разделения властей на муниципальном (местном) уровне может и не быть.

Однако этот вопрос весьма неоднозначный. Так, согласно п. 4 ч. 2 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении) глава муниципального образования «не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации» [23], т.е. законодатель дает прямое указание на разделение властей на местном уровне [24, с. 157]. С другой стороны, согласно ч. 3 ст. 36 Закона о местном самоуправлении применительно к сельским поселениям и внутригородским муниципальным образованиям возможен вариант, когда глава муниципального образования одновременно исполняет обязанности главы местной администрации и председателя представительного органа, т.е. принцип разделения властей в этом случае необязателен.

В связи с этим П.А. Борноволоков задается следующим вопросом: «Чем муниципальная власть хуже или лучше федеральной государственной власти или государственной власти субъектов Российской Федерации?» [25, с. 44]. И далее этот автор определяет свою позицию: «Представляется, что недопустимо совмещение трех важнейших должностей одним лицом даже в сельском поселении или внутригородском муниципальном образовании города федерального значения. Да и спорным является вопрос о возможности совмещения двух должностей одним лицом (главы муниципального образования и председателя представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования и главы местной администрации)» [22, с. 45].

Заметим, что еще в 1991 г. И.И. Овчинников также указывал, что принцип разделения властей на местном уровне «жизненно необходим» [26, с. 165]. Однако, как показывает прошедшее с того рубежа время, институт местного самоуправления развивается в России очень противоречиво, как и правовая система России в целом [27, с. 30-34]. Практика функционирования местного самоуправления, особенности его взаимодействия с органами государственной власти, а равно здравый смысл дают основание согласиться с позицией законодателя. Действительно, нельзя доводить принцип разделения властей до абсурда, на каком-то уровне властеотношений он должен остановиться, учитывая, что «местное самоуправление представляет собой часть системы публичного управления в государстве» [28, с. 13]. И вот как раз в сельских поселениях и внутригородских муниципальных образованиях, где минимум (семь) депутатов, или там, где полномочия представительного органа выполняет сход граждан (т.е. отсутствуют избираемые депутаты), совершенно нерационально разделять должности главы муниципального образования (главы местной администрации) и председателя представительного органа. Другое дело, что, например, сельские поселения могут быть разного масштаба - и крупные (до 30 тыс. жителей), и небольшие (менее 1 тыс.), и в этом смысле, как нам представляется, законодателю следует определить численность населения указанных видов муниципальных образований, ниже которой допустимо совмещение основных должностей муниципального образования.

Литература

1. Старков О.В., Упоров И.В. Юриспруденция. Введение в специальность. М., 2005.

2. Мишин А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984.

3. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик: принята Верховным Советом СССР 7 окт. 1977 г. // Ведомости Верховного Совета СССР 1977. № 41. Ст. 617.

4. Исаев М.А. История Российского государства и права. М., 2012.

5. Курдюк П.М., Упоров И.В., Курдюк Г.П. Правотворчество в современной России. Краснодар, 2003.

6. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февр. 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.10.2018).

7. Пастушенко Е.Н., Земцов А. С. О правовом статусе Центрального банка Российской Федерации: тенденции законодательного регулирования и судебной практики // Банковское право. 2013. № 6. С. 35-41.

8. Овчинников В.А., Демидов Д.Г К вопросу о конституционно-правовом положении Центрального банка Российской Федерации // Рос. юстиция. 2017. № 9. С. 47-49.

9. Starkov O.V., Uporov I.V. Jurisprudence. Introduction to the specialty. Moscow, 2005.

10. Mishin A.A. The principle of separation of powers in the constitutional mechanism of the United States. Moscow, 1984.

11. The Constitution (Fundamental Law) of the Union of Soviet Socialist Republics: adopted by the Supreme Soviet of the USSR d.d. July 10, 1977 // Vedomosti of the Supreme Soviet of the USSR. 1977. № 41. Art. 617.

12. Isaev M.A. History of the Russian state and law. Moscow, 2012.

13. Kurdyuk P.M., Uporov I.V., Kurdyuk G.P Lawmaking in modern Russia. Krasnodar, 2003.

14. The Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote on Dec. 12, 1993 (as amended on Dec. 30, 2008 № 6-FCL, Dec. 30, 2008 № 7-FCL, Febr. 5, 2014 № 2-FCL, July 21, 2014 № 11-F^). Access from the legal reference system «ConsultantPlus» (date of access.

15. Pastushenko E.N., Zemtsov A.S. On the legal status of the Central Bank of the Russian Federation: trends in legislative regulation and judicial practice // Banking law. 2013. № 6. P. 35-41.

16. Ovchinnikov V.A., Demidov D.G. To the question of the constitutional legal status of the Central Bank of the Russian Federation // Russian justice. 2017. № 9. P. 47-49.

Размещено на Allbest.ru