Отдельные вопросы организационного проектирования территориальных органов МВД России на транспорте

Размещено на http://www.allbest.ru/

Отдельные вопросы организационного проектирования территориальных органов МВД России на транспорте

Д.А. Трофимов - старший преподаватель кафедры организации деятельности органов внутренних дел центра командно-штабных учений, кандидат юридических наук Академия управления МВД России Российская Федерация, , г. Москва

Аннотация

Актуальность темы обусловливается несовершенством механизма организационного проектирования территориальных органов МВД России как элементов сложной социальной системы. Проблема заключается в отсутствии нормативно определенных унифицированных условий, обусловливающих создание того или иного территориального органа МВД России на транспорте на основе существующих типовых моделей. Это напрямую связано с эффективностью их работы, рациональным использованием сил и средств, а также оптимальностью использования бюджетных ассигнований. Цель исследования состоит в поиске таких условий и обосновании их использования в механизме организационного проектирования органов внутренних дел на транспорте. Методологическую основу исследования составил диалектический подход к научному познанию проблем нормирования при проектировании организационных структур. Научная новизна исследования определяется кругом анализируемых проблем, носящих комплексный характер для теории организации правоохранительной деятельности. На основе анализа нормативных правовых актов и научных трудов, посвященных теории организационного проектирования,

установлено, что существующие нормативы формирования территориальных органов МВД России на транспорте по своей сути являются нормами управляемости. Автором делается вывод о необходимости использования в качестве критериев, детерминирующих формирование территориальных органов МВД России на транспорте, существенных характеристик внешней среды функционирования и предлагается подход к их определению.

Ключевые слова: организационное проектирование; нормативы формирования; структура; транспортная полиция.

Abstract

Some Issues of Organizational Design of Territorial Bodies of the Interior Ministry of Russia in Transport

правоохранительный транспорт проектирование

D.A. Trofimov - Candidate of Law, Senior Lecturer at the Department for Organizing the Activities of the Internal Affairs Bodies of the Center for Command and Staff Exercises Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, Moscow, The relevance of the topic is due to the imperfection of the mechanism of organizational design of territorial bodies of the Ministry of internal Affairs of Russia as elements of a complex social system. The problem lies in the absence of certain regulatory unified conditions that lead to the creation of a territorial body of the Ministry of internal Affairs of Russia in transport on the basis of existing standard models. This is directly related to the efficiency of their work, the rational use of forces and resources, as well as the optimal use of the budgetary allocations.

The purpose of the study is to find such conditions and justify their use in the mechanism of organizational design of the internal Affairs bodies in transport. The methodological basis of the study was a dialectical approach to the scientific knowledge of the problems of rationing in the design of organizational structures. The scientific novelty of the study is determined by the range of analyzed problems that are complex for the theory of law enforcement.

On the basis of the analysis of normative legal acts and scientific works devoted to the theory of organizational design, it is established that the existing standards of formation of territorial bodies of the Ministry of internal Affairs of Russia in transport are essentially the rules of controllability. The author concludes that it is necessary to use as criteria determining the formation of territorial bodies of the Ministry of internal Affairs of Russia in transport, the essential characteristics of the external environment of their functioning and proposes an approach to their definition.

Key words: organizational design; formation standards; structure; transport police.

МВД России (далее -- Министерство), являясь одним из самых крупных по штатной численности правоохранительных органов, выполняет важную роль в реализации правоохранительной функции государства, обеспечивая в пределах своей компетенции защиту личности, общества и государства от противоправных посягательств, правопорядок, общественную безопасность и т. д. Вместе с тем структура Министерства и его территориальных органов периодически подвергается реорганизации, которая может оказывать непосредственное влияние на управляемость системы и эффективность ее функционирования.

В настоящее время в системе МВД России насчитывается около 2 000 территориальных органов. В основе их количественного многообразия лежат несколько типовых моделей, для которых определены унифицированные условия, обусловливающие принятие решения о создании того или иного органа.

Приказом МВД России «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России» такие условия закреплены в качестве нормативов формирования территориальных органов МВД России. При этом необходимо учитывать, что норматив -- это термин, выражающий количественный показатель какого-либо критерия, однако четкой дифференциации последнего не произведено. Вместе с тем анализ указанного нормативного правового акта позволяет выделить два основных критерия, используемых в организационном проектировании территориальных органов МВД России.

Один из них -- это численность населения, проживающего на территории оперативного об-служивания. Так, при численности населения, проживающего на обслуживаемой территории соответствующего субъекта РФ, до 2,5 млн человек создаются управления МВД России по субъектам РФ, при большей численности -- главные управления; при численности населения от 50 до 250 тыс. человек -- отделы МВД России по соответствующим муниципальным образованиям, при большей численности населения -- управления и т. д.

В качестве второго критерия выступает штатная численность территориального органа МВД России. Например, линейное отделение МВД России на транспорте создается при штатной численности не менее 30 единиц, линейный отдел создается при штатной численности не менее 50 единиц, а линейное управление -- не менее 360 единиц. При этом такой критерий в конечном счете определяет лишь структуру территориального органа, состав и численность его аппарата управления.

Представляется, что только первый из рассмотренных критериев надлежит рассматривать как обусловливающий взаимосвязь между факторами внешней среды и моделью типового подразделения, создание которого будет достаточным для выполнения своей социальной функции -- обеспечение правопорядка на определенной территории. Причем помимо численности населения он предусматривает возможность учета специфических характеристик внешней среды функционирования, таких как низкая плотность населения, большая доля сельского населения, отдаленность и труднодоступность местности. Так, если по общему правилу отдел МВД России по соответствующим муниципальным образованиям создается при численности населения не менее 50 тыс. человек, а отделение МВД России -- при численности от 10 до 15 тыс. человек, то для территорий с большой долей сельского населения, а также отдаленных и труднодоступных мест отдел МВД России может создаваться при численности населения от 20 тыс. человек.

Не углубляясь в оценку необходимости учета тех или иных характеристик внешней среды при определении нормативов формирования органов внутренних дел, отметим указанный пример как положительный, в определенной мере учитывающий объективно необходимые запросы управляемой среды, а также обеспечивающий усиление управляющего воздействия в зависимости от ее состояния. Он наглядно демонстрирует реализацию на практике утвердившегося в теории управления мнения о том, что для успешного функционирования любой системы ее организация должна соответствовать органи-зации внешней среды [8, с. 64].

Что касается второго критерия, можно отметить, что он лишь опосредует норму управляемости, которая влияет на формирование структуры управления территориальным органом МВД России, возможность создания тех или иных органов управления и должностей руководящего звена, но не позволяет ответить на следующие вопросы: какие внешние факторы были использованы в качестве отправных точек при принятии решения о создании того или иного территориального органа МВД Рос-сии? Достаточно ли штатной численности и материальных ресурсов для обеспечения правопорядка на обслуживаемом участке или, наоборот, не являются ли они избыточными? Можно ли обеспечить и правопорядок меньшим количеством сил и средств?

Чтобы попытаться ответить на поставленные вопросы, необходимо обратиться к основам организационного проектирования, важной частью которого является создание структуры социальной системы. При этом, когда речь идет о государственных органах и организациях, вопросы, связанные с формированием организационной структуры, в конченом счете могут оказать влияние на эффективность функционирования органов власти и оптимальное расходование бюджетных средств.

Структура социальной системы представляет собой сложное образование, отражающее как ее внутреннее строение, так и взаимосвязи между ее элементами. Кроме того, она является одним из компонентов механизма управления, находящимся в прямой зависимости от задач и функций государственного органа, обеспечивающим единство устойчивых связей элементов всей системы [7, с. 15; 9, с. 65--72;].

Для сохранения эффективности в быстро меняющихся условиях внешней среды функционирования структуры социальных систем должны быть гибкими и адаптивными, обеспечивающими учет происходящих изменений и позволяющими реагировать на них, в том числе путем совершенствования организационной структуры и методов управления. При этом деятельность по рационализации организационной и функциональной структур составляет сущность организационного проектирования [4, с. 3].

Процесс организационного проектирования в значительной мере носит исследовательский и поисковый характер. Это во многом обусловлено отсутствием единых критериев и нормативов, которые могут быть положены в основу оценки трудозатратности непроизводственной деятельности, оценки труда исполнителей, управленческих работников и т. д.

Принимая решение о создании структуры для выполнения той или иной социальной функции, в первую очередь надлежит решить вопрос об обеспечении ее выполнения достаточными людскими (штатная численность), материальными (здания и помещения, транспортные средства, оборудование) и иными ресурсами. Как правило, критерий штатной численности той или иной структуры лежит, в свою очередь, в основе проектирования ее типовых подразделений (департаментов, управлений, отделов и т. д.).

Таким образом, исходным началом в нормировании того или иного ресурса при организационном проектировании социальных систем являются факторы внешней среды, в условиях которых функционирует система.

Внешней средой функционирования территориальных органов МВД России на транспорте является комплекс объектов и транспортных средств водного, воздушного и железнодорожного транспорта, находящихся в их оперативном обслуживании [5, с. 182--187]. Причем именно последнему из перечисленных видов транспорта принадлежит определяющая роль, оказывающая влияние на организационно-структурное построение этой подсистемы, так как объекты водного и воздушного транспорта находятся в обслуживании только при условии наличия таких подразделений и могут об-служиваться иными территориальными органами, а объекты железнодорожного транспорта общего пользования обслуживаются исключительно территориальными органами МВД России на транспорте.

Структура этих территориальных органов включает восемь управлений на транспорте МВД России по федеральным округам (далее -- УТ МВД России по ФО), а также Восточно-Сибирское и Забайкальское линейные управления МВД России на транспорте (далее -- ЛУ МВД России на транспорте), подчиненные непосредственно Министерству [1, с. 68--72]. С момента их образования в 2010 г. и до настоящего времени для них отсутствуют нормативно установленные критерии, определяющие при каких условиях создается орган того или иного вида.

Следствием этого стала возможна ситуация, при которой одно УТ МВД России по ФО обслуживает три железные дороги, одновременно с этим два других обслуживают вместе лишь одну железную дорогу, что ставит под сомнение эффективность использования сил, средств и иных ресурсов.

Речь идет об УТ МВД России по СевероКавказскому и Южному федеральным округам, в оперативном обслуживании которых находится Северо-Кавказская железная дорога, ее эксплуатационная длина составляет 6,3 тыс. км2. При этом другие УТ МВД России по ФО обслуживают по две-три железные дороги, эксплуатационная длина которых составляет более 7 тыс. км, а в отдельных случаях это значение превышается в два раза.

В настоящее время в нормативах формирования УТ МВД России по ФО предусмотрена лишь дифференциация этих территориальных органов на шесть категорий в зависимости от штатной численности, а отнесение к той или иной из них оказывает влияние лишь на численность аппаратов управления. Безусловно, это также является важным вопросом, который в немалой степени обусловливает управляемость системы. Учеными справедливо отмечается, что «особую проблему при формировании и оценке структуры государственного органа представляет определение потенциальной нормы управляемости, отталкиваясь от которой можно полагать, что структура справится с возложенными на нее целями, функциями и полномочиями, является достаточной и может гарантировать необходимый уровень управления соответствующими процессами» [3, с. 183]. Вместе с тем определение потенциальной нормы управляемости не может подменить собой определение критериев и нормативов формирования территориальных органов МВД России на транспорте.

Отсутствие нормативов формирования указанных подразделений обусловлено в первую очередь невозможностью применить к ним критерий численности проживающего на определенной территории населения. Это связано с тем, что в обслуживании органов внутренних дел на транспорте находятся не участки местности, а пути сообщения и объекты транспортного комплекса.

Рассматривая возможность использования факторов внешней среды в качестве критерия при организационном проектировании территориальных органов МВД России на транспорте, представляется заслуживающим внимания исторический опыт.

Так, организационно-структурное построение жандармской железнодорожной полиции было реализовано на основании аналогичного подхода: участковые офицеры назначались по одному на каждые 200 верст пути, унтер- офицеры -- по два на каждую станцию (в столицах -- по три), а при создании жандармских полицейских управлений железных дорог основу составляла протяженность участков обслуживания -- за каждым управлением закреплялось не более 2 тыс. верст пути [2, с. 6--10].

Кроме того, до образования в 2010 г. УТ МВД России по ФО каждое из существовавших в то время 20 управлений внутренних дел на транспорте МВД России [6, с. 34], как правило, обслуживало самостоятельную железную дорогу .

В связи с этим представляется целесообразным при определении критерия формирования территориальных органов МВД России на транспорте исходить в первую очередь из характеристик объектов железнодорожного транспорта, находящихся в оперативном обслуживании (за исключением территориальных органов, созданных исключительно для обслуживания водного или воздушного транспорта).

В качестве такого критерия для УТ МВД России по ФО, по нашему мнению, возможно установить количество железных дорог, находящихся в оперативном обслуживании: УТ МВД России по ФО создается для оперативного обслуживания двух и более железных дорог, линейное управление МВД России на транспорте с особым статусом, т. е. подчиненное непосредственно Министерству, создается для оперативного обслуживания одной железной дороги.

Возможность использования такого подхода подтверждается созданием Восточно-Сибирского и Забайкальского ЛУ МВД России на транспорте, в оперативном обслуживании которых находятся одноименные железные дороги.

Для территориальных органов МВД России на транспорте нижестоящего уровня в качестве дополнительного критерия формирования целесообразно использовать пассажиропоток на соответствующих объектах транспортного комплекса, так как он во многом будет определять потребность в личном составе для обеспечения необходимого уровня правопорядка, своевременного и адекватного реагирования

на изменение оперативной обстановки, а также решения других служебных задач.

Рассмотренный в данной статье подход к определению критериев и нормативов формирования территориальных органов МВД России на транспорте не ограничивается изложенным мнением, а лишь предлагает один из путей реше- ния проблемы. Полагая принципиально важным при формировании таких подходов исходить из характеристик внешней среды функционирования этих подразделений, считаем возможным использовать в качестве критериев иные существенные ее характеристики, в том числе относящиеся к водному и воздушному транспорту.

Список литературы

1. Александров А. Н., Петрыкин Н. Н. Практическая направленность подготовки кадров транспортной полиции: история и современность // Проблемы правоохранительной деятельности. 2018. № 1.

2. Амельчаков И. Ф, Александров А. Н, Дергилева С. Ю. Становление и развитие транспортной полиции России в XVIII -- начале XX веков // Проблемы правоохранительной деятельности. 2016. № 3.

3. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: учебник. М., 2014.

4. Бушуев Б. С. Организационные структуры и методы их проектирования в органах внутренних дел: лекция. М., 1977.

5. Васильев Ф. П, Николаев А. Г. Сущность и необходимость совершенствования обеспечения транспортной безопасности и вопросов образования в России и их административно-правовое регулирование // Наука и мир: международный научный журнал. 2016. Т. 2. № 5 (33).

6. Пестов Н. Н, Янченко И. Л., Кирюхин В. В. Обеспечение органами внутренних дел правопорядка на транспорте: исторические, правовые и организационные аспекты. М., 2019.

7. Пузыревский Л. С. Основы организационного проектирования: монография. Л., 1975.

8. Степаненко Ю. В. Органы внутренних дел на транспорте: вопросы теории и практики. М., 2004.

9. Ульянов А. Д, Жаглин А. В. Содержание механизма управления в органах внутренних дел // Вестник Воронежского института МВД России. 2010. № 2.

References

1. Aleksandrov A. N, Petrykin N. N. Practical orientation of training of transport police: history and present // Problems of law-enforcement activity. 2018. № 3.

2. Amelchakov I. F, Aleksandrov A. N, Dergileva S. Y The formation and development of the Russian transport police in XVIII - the early XX centuries // Problems of law-enforcement activity. 2016. № 3.

3. Atamanchuk G. V. Teoriya gosudarstvennogo upravleniya: uchebnik. M., 2014.

4. Bushuev B. S. Organizacionnye struktury i metody ih proektirovaniya v organah vnutrennih del: lek- ciya. M., 1977.

5. Vasil'ev F. P, Nikolaev A. G. Sushchnost' i neob- hodimost' sovershenstvovaniya obespecheni- ya transportnoj bezopasnosti i voprosov obra- zovaniya v Rossii i ih administrativno-pravovoe regulirovanie // Nauka i mir: mezhdunarodnyj nauchnyj zhurnal. 2016. T. 2. № 5 (33).

6. Pestov N. N, Yanchenko I. L, Kiryuhin V. V. Obespechenie organami vnutrennih del pravo- poryadka na transporte: istoricheskie, pravovye i organizacionnye aspekty. M., 2019.

7. Puzyrevskij L. S. Osnovy organizacionnogo proektirovaniya: monografiya. L., 1975.

8. Stepanenko Yu. V. Organy vnutrennih del na transporte: voprosy teorii i praktiki. M., 2004.

9. Ulyanov A. D, Zhaglin A. V. Contents of governance arrangements in the Internal Affairs bodies // The bulletin of Voronezh Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2010. № 2.

Размещено на Allbest.ru