Предварительный конституционный контроль как способ повышения качества законотворчества и обеспечения легитимности власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Предварительный конституционный контроль как способ повышения качества законотворчества и обеспечения легитимности власти

Ф. Р. Муратшин, доктор юридических наук, профессор кафедры истории и теории государства и права Уфимского юридического института МВД России, судья Конституционного Суда Республики Башкортостан в отставке (г. Уфа)

F. R. Muratshin, Professor of the Chair of History and Theory of State and Law of Ufa Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Retired Judge of the Constitutional Court of the Republic of Bashkortostan, Doctor of Law (Ufa)

Аннотация

Статья посвящена анализу предварительного конституционного контроля как разновидности конституционного контроля, осуществляемого органами конституционной юстиции. Показаны сущность и специфика предварительного конституционного контроля, раскрыты «плюсы» и «минусы» данного способа проверки конституционности принимаемых нормативных правовых актов, проанализирован отечественный и зарубежный опыт предварительного конституционного контроля. При этом особое внимание уделено анализу практики предварительного контроля вносимых в конституции (уставы) поправок, рассмотрен предварительный конституционный контроль в качестве способа легитимации власти и принимаемых ею решений. В статье дана правовая оценка последним изменениям, внесенным в Конституцию Российской Федерации, касающимся расширения полномочий Конституционного Суда Российской Федерации посредством наделения его правом осуществления предварительного контроля по отношению к законопроектам о внесении изменений и дополнений в Конституцию страны. В работе использованы теоретические методы формальной и диалектической логики, метод сравнения, аксиологическая (ценностная) методология.

Ключевые слова и словосочетания: нормоконтроль, конституционный контроль, предварительный конституционный контроль, конституция, устав, субъект Российской Федерации, Республика Башкортостан, конституционное законодательство, нормативный правовый акт, легитимность, легитимация.

предварительный конституционный контроль легитимация

PRELIMINARY CONSTITUTIONAL CONTROL AS A WAY TO IMPROVE THE

QUALITY OF LAWMAKING AND ENSURE THE LEGITIMACY

OF THE GOVERNMENT

Annotation

The article is devoted to the analysis of preliminary constitutional review as a kind of constitutional control carried out by the bodies of constitutional justice. In particular, it shows the essence and specifics ofpreliminary constitutional control, reveals the “pros” and “cons” of the method of checking the constitutionality of adopted normative legal acts, analyzes the domestic and foreign experience of preliminary constitutional control. At the same time, special attention is paid to the analysis of the practice ofpreliminary control of amendments to the constitution (charters), preliminary constitutional control is considered as a way of legitimizing the government and its decisions. The article gives a legal assessment of the latest amendments to the Constitution of the Russian Federation concerning the expansion of the powers of the Constitutional Court of the Russian Federation by granting it the right to exercise preliminary control over draft laws on amendments to the Constitution of the country. The article uses theoretical methods offormal and dialectical logic; comparison method, axiological (value) methodology.

Keywords and phrases: compliance assessment, constitutional control, preliminary constitutional control, constitution, charter, constituent entity of the Russian Federation, Republic of Bashkortostan, constitutional legislation, normative legal act, legitimacy, legitimation.

Под конституционным контролем в юридической литературе обычно понимается проводимая в установленной процессуальной форме проверка содержания правовых актов или действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, а иногда и общественных организаций на предмет соответствия требованиям конституционных норм. Это следует из того, что все правовые акты, принимаемые в государстве, должны соответствовать (или по крайней мере не противоречить) Конституции, обладающей высшей юридической силой.

Прежде всего, следует отметить, что конституционный контроль может осуществляться как традиционными органами государственной власти (высшим должностным лицом государства, парламентом, судами общей юрисдикции), так и специализированными органами конституционного контроля (органами конституционной юстиции). Появление же института судебного конституционного контроля тесно связано с США. Там в 1803 году под председательством Дж. Маршалла Верховный Суд страны в деле У Мэрбери против Дж. Мэдисона впервые провозгласил верховенство федеральной Конституции и указал, что любой закон, принятый Конгрессом, в случае его противоречия с Конституцией может быть признан неконституционным [1].

В юридической литературе обычно выделяют американскую и европейскую модели организации конституционного контроля [2, с. 29]. Если в американской модели конституционный контроль осуществляется высшей инстанцией судов общей юрисдикции, то европейская модель, сформировавшаяся после Первой мировой войны, предполагает наличие специального органа конституционного контроля (например, Конституционный совет во Франции, Конституционный суд в Италии, Конституционный трибунал в Польше и т д.). Основоположником идеи европейской модели считается австрийский правовед Ганс Кельзен.

В современной России система органов конституционного контроля сформирована по типу европейской модели. Согласно статье 125 (часть 1) Конституции страны Конституционный Суд Российской Федерации - высший судебный орган конституционного контроля в России, который осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

В систему российских органов, осуществляющих функции судебного конституционного контроля, на сегодняшний день входят также конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Следует заметить, что институт региональной конституционной юстиции в стране не получил должного развития. Так, в настоящее время только в шестнадцати субъектах Федерации образованы и работают свои конституционные и уставные суды. И это в то время, когда двадцать пять субъектов Федерации, основываясь на собственных конституционных (уставных) нормах, приняли особые законы о региональных органах конституционного контроля. Еще двадцать два субъекта Федерации в своих основных законах провозгласили учреждение собственных конституционных и уставных судов [3, с. 28].

Нельзя не отметить, что в скором времени, скорее всего, институт конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации будет упразднен. Так, в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации находится соответствующий законопроект, не предусматривающий в российской судебной системе наличие региональных конституционных и уставных судов. Вместо этого предполагается при законодательных органах субъектов Федерации образовать конституционные (уставные) советы, которые будут осуществлять функции конституционного контроля.

Чаще всего конституционный контроль осуществляется применительно к принятым и действующим нормативным правовым актам, если они были в установленном порядке обжалованы. В случае, если такие акты в результате конституционной проверки будут расценены как противоречащие конституционным нормам, они признаются неконституционными. Такой контроль именуется последующим. Однако наряду с этим есть и предварительный конституционный контроль. Он существует там, где определенные компетентные органы наделены правом давать заключения о соответствии законопроектов требованиям Конституции еще до вступления их в силу после принятия парламентом или даже до процедуры голосования в парламенте. Если законопроект будет признан не соответствующим Конституции, то он снимается с голосования и возвращается своему инициатору или же просто не подписывается высшим должностным лицом. Наиболее развит институт предварительного конституционного контроля во Франции, где Конституционный совет наделен самыми широкими полномочиями по проверке конституционности законопроектов на всех этапах их прохождения в парламенте [4].

Говоря о «плюсах» и «минусах» предварительного конституционного контроля, следует отметить следующее. На первый взгляд такой контроль не несет в себе ничего негативного и может расцениваться как дополнительная (наряду с последующим контролем) гарантия обеспечения конституционности принимаемых нормативных правовых актов. Так, несомненными достоинствами данного способа является то, что он помогает избежать в последующем нарушений конституционных норм, снять спорные проблемы еще до обращения заявителей в орган конституционного контроля. Предварительный контроль позволяет избежать отмены нормативных документов, сохранить авторитет законодателя и обеспечить, в конечном счете, стабильность правового поля [5, с. 45].

Вместе с тем ограниченная распространенность данного способа конституционного контроля в мире заставляет задуматься и возможных его отрицательных сторонах. В качестве недостатков предварительного контроля в юридической литературе, в частности, указывается на слишком короткие сроки осуществления проверки конституционности проектов законов, угрозу «втягивания» органа конституционного контроля в зачастую чрезмерно политизированный законотворческий процесс [6, с. 38]. Кроме того, невольно возникает вопрос: сможет ли орган конституционного контроля, однажды признав еще не принятый законопроект конституционным, в дальнейшем (в случае его обжалования) поменять свою позицию и признать уже действующий закон неконституционным? В таком случае не станет ли один и тот же нормативный правовой акт объектом повторного рассмотрения органа конституционной юстиции?

С учетом названных «минусов» институт предварительного судебного конституционного контроля не получил в России широкого распространения. Так, до недавнего времени вопрос о наделении Конституционного Суда Российской Федерации какими-либо полномочиями по осуществлению предварительного судебного контроля вообще никем не поднимался. Что касается конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, то и здесь наблюдается схожая картина, правда за некоторыми исключениями. Например, по закону Республики Саха (Якутия) «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия)» Конституционный суд данной республики осуществляет предварительный контроль республиканских законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию республики, однако с одной оговоркой - с точки зрения соблюдения законодательной процедуры их принятия См.: «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судо-производстве» : Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 года 16-з № 363-II. Доступ из СПС «Консультант регион» (дата обращения: 15.10.2020)..

Имевшие место ранее предложения наделить конституционные и уставные суды полномочиями по осуществлению предварительного конституционного контроля за принимаемыми в субъектах Федерации законопроектами, высказанные, в частности, автором настоящей статьи, не получили поддержки со стороны парламентариев [7, с. 28].

Ситуация серьезно изменилась в 2020 году в связи с внесением в Конституцию России инициированных Президентом Российской Федерации В. В. Путиным изменений. Учитывая важность данных конституционных новшеств, а также предложение о проведении не предусмотренного законодательством общероссийского голосования по данной поправке, 14 марта 2020 года Президент Российской Федерации направил в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о соответствии Конституции России не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции страны. В запросе, в частности, содержалась просьба разрешить вопросы о конституционности так называемого «обнуления» сроков ныне действующего Президента, а также о конституционности проведения всенародного голосования по поправке к Конституции. Подчеркнем, по действующему на тот момент правовому регулированию направление подобного запроса в Конституционный Суд Российской Федерации не предусматривалось.

В своем заключении федеральный орган конституционного контроля изложенные в запросе положения Закона о поправке к Конституции страны и намеченное всенародное голосование посчитал соответствующими Основному закону России «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публич-ной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу ста-тьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» : заключение Конституцион-ного Суда Российской Федерации от 16 марта 2020 года № 1-З. Доступ из СПС «Консультант регион» (дата обращения: 25.11.2020)..

Тем самым, признание Конституционным Судом Российской Федерации соответствующими Конституции страны ключевых конституционных изменений и конституционности намеченного всенародного голосования, а также порядка проведения такого всенародного голосования существенно усилило легитимность принятого властного решения, доказало допустимость и законность предпринятых Президентом России шагов.

Заметим, в новой редакции Конституции Российской Федерации право Конституционного Суда Российской Федерации на предварительный конституционный контроль теперь нашло прямое закрепление. Согласно части 2 (пункт «г») статьи 125 Конституции России Конституционный Суд Российской Федерации наделяется правом осуществления предварительного контроля на предмет соответствия конституционным нормам по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой сенаторов и депутатов Государственной Думы, Правительства, Верховного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. В соответствии с частью 5.1 (пункт «а») этой же конституционной статьи Конституционный Суд страны по запросу Президента Российской Федерации проверяет конституционность проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принятых в порядке, предусмотренном частями 2 и 3 статьи 107 и частью 2 статьи 108 Конституции, законов до их подписания Президентом России.

Конечно, судить о целесообразности введения и эффективности предварительного конституционного контроля в современной России можно будет по истечении определенного времени. Однако уже первый опыт использования данного способа конституционного контроля, когда Конституционный Суд «дал добро» на использование всенародного голосования при принятии вышеназванной поправки к Конституции и подтвердил конституционность ключевых конституционных новшеств, наглядно показал высокую степень его полезности и потенциал.

На наш взгляд, стоит задуматься о возможности использования данного опыта осуществления конституционного контроля и на региональном уровне. Если ранее, как уже отмечалось, высказываемые правоведами предложения о наделении конституционных и уставных судов субъектов Федерации полномочиями по осуществлению предварительного контроля, как правило, не получали поддержки региональных парламентариев, то сейчас, когда такой способ конституционного контроля учрежден на федеральном уровне, ситуация может измениться. Тем более, если на смену конституционным и уставным судам, которые, как ранее указывалось, так и не получили должного развития и не оправдали возложенных на них надежд, придут конституционные (уставные) советы при региональных парламентах.

Думается, признание за региональными органами конституционной юстиции права осуществлять предварительный контроль, прежде всего, за законопроек- тами о внесении изменений в конституции и уставы субъектов Федерации, могло бы послужить довольно эффективным «фильтром» от попадания в региональные учредительные документы расплывчатых, неконкретных, излишне политизированных и других неудачных формулировок, заблаговременно снять различные нестыковки с федеральными нормами и международными стандартами.

Более широкое внедрение в практику конституционного производства института предварительного контроля могло бы способствовать и повышению авторитета власти, юридически оградить ее от непродуманных и порой поспешных решений в законотворческой сфере, тем самым повысить ее легитимность. Ведь ни для кого не секрет, что любое государство, прежде всего в лице его властных структур, нуждается в обеспечении своей легитимности, то есть в «легитимации». Причем легитимация - не единовременное действие, а постоянный процесс, демонстрирующий гражданам полезность государственной власти; процесс придания власти особой ценности для людей; процесс выработки в общественном сознании идеи необходимости в государстве, целесообразности принимаемых им решений. Также не секрет, что современная российская власть, в том числе и региональная, и принимаемые ею решения нуждаются в поддержке населением. Особенно, если это касается наиболее важных властных решений, которые могут вызвать неоднозначную реакцию в обществе, по-разному оцениваться в средствах массовой информации, вызвать критику со стороны политических оппонентов. В этих случаях власть всячески стремится найти поддержку у народа и политических сил, получить у них одобрение, используя при этом как чисто легальные, так и иные, в том числе не прописанные законодательно, а, следовательно, юридически не обязательные, приемы.

В этой связи повсеместное учреждение в субъектах Российской Федерации новых органов конституционного контроля в виде конституционных (уставных) советов и расширение их полномочий за счет наделения полномочиями по проведению предварительного нор- моконтроля, могло бы стать еще одним немаловажным средством легитимации принимаемых властных решений в законотворческой сфере, что способствовало бы повышению качества вступающих в силу законов, обеспечило дополнительную защиту прав и законных интересов наших граждан.

Литература

Верховный суд США: W. Marbury v. J. Madison. URL: http://www.bibliotekar.ru/3-1-11- konstitucii/14.htm (дата обращения: 04.11.2020).

Василевич Г. А. Конституционное правосудие. Минск : Право и экономика, 2012. 326 с.

Муратшин Ф. Р. Конституционный контроль в субъектах Российской Федерации // Вестник УЮИ МВД России. 2020. № 2. С. 248.

Князев С. Д. Конституционный совет Франции на современном этапе // конституционный совет Франции на современном этапе : сборник статей. М. : Издательская группа «Юрист», 2015. 268 с.

Комарова В. В. Конституционная реформа 2020 года в России (некоторые аспекты) // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 8. С. 45 - 49.

Брежнев О. В. Предварительный конституционный контроль и его реализация в России: проблемы теории и практики // Актуальные проблемы российского права. 2020. Т. 15. № 10 (119) октябрь. С. 36 - 43.

Муратшин Ф. Р. Судебный федерализм и проблемы конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации // Проблемы реализации конституций и уставов субъектов федеративных государств : материалы Всероссийской конференции, посвященной 20-летию Конституционного Суда Республики Башкортостан (17 - 18 ноября 2016 года) / отв. ред. З. И. Еникеев. Уфа : Конституционный Суд Республики Башкортостан, 2017. С. 24 - 32.

Размещено на Allbest.ru