Місце державницької теорії місцевого самоврядування у світовій доктрині муніципального права

Одними з перших, хто привернув увагу до проблематики місцевого самоврядування були представники теорії «вільної громади». На початку ХІХ ст. за справи та майно громад відповідали казенні, тобто державні чиновники. В результаті господарство громад було практично знищено нанівець. Тому виникла потреба наукового обґрунтування необхідності обмеження втручання центральних виконавчих органів в громадську систему ведення господарства. Це завдання й була покликана вирішити теорія «вільної громади», яка доводила, що право громади вирішувати свої справи має такий же невід'ємний характер, що і права та свободи людини, адже громада історично виникає раніше за державу, яка повинна поважати свободу громадського управління.

Водночас, ідея невід'ємності прав громад була достатньо уразливою, адже, з одного боку, обґрунтовувати невід'ємність прав створених державою великих територіальних самоврядних одиниць (департаментів, губерній, земель або областей) їх природним характером було досить важко, а з іншого - заперечувати інші види самоврядування, окрім невеликих сільських та міських громад, було досить дивним, адже це не відповідало реальному стану справ.

Саме тому починає формуватися суспільна теорія самоврядування, яка, в якості характерних ознак місцевого самоврядування, висувала недержавний та зазвичай господарський характер діяльності органів місцевого самоврядування. Однак, практика довела, що органи самоврядування здійснюють не лише приватне-правові, а й публічні функції, тобто такі, що притаманні органам публічної влади, які отримують свої повноваження від держави. Крім того, з'ясувалася неможливість чіткого відокремлення справ громади від справ державних, які доручені для виконання громадам.

Саме тому виникає державницька теорія самоврядування.

Основним положенням усіх юридичних теорій було визнання громади, повіту, міста, провінції, взагалі будь-якого самоврядного місцевого союзу, юридичною особою публічного права. При цьому, всі представники юридичних теорій визнавали, що компетенція органів місцевого самоврядування не є їх самостійною функцією, це - державна функція, тобто передана державою для виконання самостійним місцевим спільнотам. Тому всі справи, що знаходяться у віданні органів місцевого самоврядування, є справами державними. Державна влада сама встановлює межі своєї компетенції, доручаючи частину своїх справ місцевим самоврядним спільнотам і визнаючи їх самостійними публічно-правовими корпораціями. Органи місцевого самоврядування хоча і виконують державні обов'язки, але є органами не держави, а самостійних самоврядних спілок громад, що володіють самостійною і незалежною від держави волею і є самостійними суб'єктами публічного права, незалежними від волевиявлення державної влади, адже сама ця влада хоче зробити їх незалежними в законодавчому порядку.

Ключові слова: місцеве самоврядування; державницька теорія місцевого самоврядування; теорія «вільної громади»; суспільна теорія самоврядування.

Sukhonos V.V. Status of the state theory of local self-government in the world doctrine of municipal law. Representatives of the "free community" theory were among the first to draw attention to the issues of local self-government. In the early nineteenth century. Treasury, ie government officials, was responsible for the affairs and property of the communities. As a result, the community economy has been virtually destroyed to nothing. Therefore, there is a need for scientific substantiation of the need to limit the intervention of central executive bodies in the public system of economy. This task was intended to be solved by the theory of "free community", which argued that the right of the community to settle its affairs has the same inalienable character as human rights and freedoms, since the community has historically emerged before a state that should respect the freedom of public administration. .

At the same time, the idea of the inalienability of community rights was sufficiently vulnerable, because, on the one hand, to justify the inalienability of the rights of large territorial self-governing units (departments, provinces, lands or regions) created by the state was rather difficult and, on the other, to deny them. other types of self-government, except for small rural and urban communities, was rather strange, because it did not correspond to the real state of affairs.

That is why the social theory of self-government is beginning to emerge, which, as characteristic features of local self-government, has advanced the non-state and usually economic nature of the activity of local self-government bodies. However, practice has proved that self-government bodies exercise not only private-legal but also public functions, that is, those that are inherent to public authorities, which derive their powers from the state. In addition, the impossibility of clearly separating community affairs from state affairs entrusted to the community was clarified.

That is why the state theory of self-government arises.

The basic principle of all legal theories was the recognition of the community, county, city, province, in general any self-governing local union, as a body of public law. At the same time, all representatives of legal theories recognized that the competence of local self-government bodies is not their independent function, it is a state function, that is, transferred by the state to be performed by independent local communities. Therefore, all cases that are administered by local governments are state affairs. The state government itself sets the limits of its competence, entrusting part of its affairs to local self-governing communities and recognizing them as independent public-law corporations. Local self-government bodies, although performing public duties, are not bodies of the state but of independent self-governing unions of communities, possessing the will and independence of the state and independent entities of public law, independent of the will of the state power, because the power itself wants to make them legally independent.

Keywords: local self-government; state theory of local self-government; the theory of «free community»; public theory of self-government.

Вступ

Постановка проблеми. Сучасна реформа місцевого самоврядування, спрямована на дійсну реалізацію принципів децентралізації поставила на порядок денний питання про її належне теоретичне обґрунтування. У зв'язку з цим стала активно залучатися проблематика муніципальної теорії минулого, а особливо та, котра спрямована на розгляд питання співвідношення державного механізму із місцевим самоврядуванням.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Звісно, не слід вважати, що науковці повністю ігнорують муніципальну проблематику. Зокрема, можна згадати, що за останні п'ять років вийшли друком значна кількість публікацій монографічного характеру. При цьому вони мали як колективний [11], так і індивідуальний [7] характер. Не можна також проігнорувати праці таких відомих муніципалістів як О. Батанов [1], І. Дробуш [4], О. Назаренко [12], М. Пухтинський [13] та ін., в яких головна увага була зосереджена саме на інституті місцевого самоврядування.

Не применшуючи доробку зазначених науковців, слід звернути водночас увагу на історико-філософський аспект місцевого самоврядування, який здебільшого розглядався узагальнено.

Цілі і завдання. Саме тому, метою цієї статті має стати аналіз різних теорій місцевого самоврядування, які були сформовані людством протягом свого існування. Головну ж увагу тут слід приділити теорії «вільної громади», суспільної теорії самоврядування та, звісно, державницькій теорії місцевого самоврядування.

Виклад основного матеріалу

Одним з перших, хто привернув увагу до проблематики місцевого самоврядування був французький історик та літератор А. де Токвіль. Саме він у своєму знаменитому творі «Демократія в Америці» вказав: «Общинні інститути відіграють для набуття незалежності таку ж роль, що й початкові школи для науки; вони відкривають для народу шлях до волі і вчать його користуватися нею, насолоджуючись її мирним характером. Без общинних інститутів нація може сформувати вільний уряд, однак справжнього вільного духу вона так і не набуде. Термінові пристрасті, дріб'язкові інтереси, випадкові обставини можуть створити лише видимість назалежності, однак деспотизм, загнаний всередину суспільного організму, рано чи пізно знову випливе на поверхню» [16, с. 65].

Значний внесок в розробку теорії місцевого самоврядування внесли представники німецької юридичної школи ХІХ ст. - Й. Аретин, К. Роттек, Ю. Хачек, Х. Захаріє та ін. При цьому, спочатку вони, обґрунтовуючи природу та сутність місцевого самоврядування, висунули теорію «вільної громади». На початку ХІХ ст. за справи та майно громад відповідали казенні, тобто державні чиновники. В результаті господарство громад було практично знищено нанівець. Тому виникла потреба наукового обґрунтування необхідності обмеження втручання центральних виконавчих органів в громадську систему ведення господарства. Це завдання й була покликана вирішити теорія «вільної громади», основні засади якої німецькі вчені залучили з французького та бельгійського права.

Ідеї організації громадського управління були викликані в доповіді відомого діяча Великої французької революції Ж. - Г. Туре у його доповіді 1790 р. в Національних Зборах Франції стосовно законопроекту про реформу місцевого управління. Зокрема ним було сформульовано дві основні проблеми вчення про місцеве самоврядування, які набули свого подальшого розвитку в різних теоріях місцевого самоврядування: а) поняття про власне громадські справи, які притаманні загалом самій природі муніципального управління; б) поняття про державні справи, які передаються державою органам місцевого самоврядування [17, с. 18].

Важливу роль в розповсюдженні ідей місцевого самоврядування в європейських країнах відіграла Конституція Бельгії, яка набула чинності 7 лютого 1831 р. Цей закон в ст. 31 фактично виділяв, поряд із законодавчою, виконавчою та судовою владою, владу «громад та провінцій» [8, с. 98].

Засновуючись на цих положеннях, теорія «вільної громади» доводила, що право громади вирішувати свої справи має такий же невід'ємний характер, що і права та свободи людини, адже громада історично виникає раніше за державу, яка повинна поважати свободу громадського управління.

Водночас, ідея невід'ємності прав громад була достатньо уразливою, адже, з одного боку, обґрунтовувати невід'ємність прав створених державою великих територіальних самоврядних одиниць (департаментів, губерній, земель або областей) їх природним характером було досить важко, а з іншого - заперечувати інші види самоврядування, окрім невеликих сільських та міських громад, було досить дивним, адже це не відповідало реальному стану справ. державницький самоврядування юридичний

Саме тому починає формуватися суспільна теорія самоврядування, яка, утім, так само, як і теорія «вільної громади», виходила із протиставлення держави та суспільства, з принципу визнання свободи реалізації своїх завдань місцевими співтовариствами та спілками. Відомий державознавець М. Коркунов з приводу цього писав: «Суспільна теорія вбачає сутність самоврядування в наданні місцевій громаді самій усвідомлювати свої суспільні інтереси і в збереженні за урядовими органами права управляти виключно державними справами. Відповідно, суспільна теорія виходить з протиставлення місцевої спільноти державі, а суспільних інтересів - політичним, вимагаючи, щоб суспільство і держава, кожне займалося виключно своїми справами» [9, с. 489].

Найяскравішими представниками цієї теорії були німецькі вчені Р. фон Моль, А. фон Шеффле, О. Гірке, Г. Пройсс.

В якості характерних ознак місцевого самоврядування, суспільна теорія висувала недержавний та зазвичай господарський характер діяльності органів місцевого самоврядування. Однак, практика довела правдивість ідей Ж. - Г. Туре і встановила, що органи самоврядування здійснюють не лише приватно-правові, а й публічні функції, тобто такі, що притаманні органам публічної влади, які отримують свої повноваження від держави. Крім того, з'ясувалася неможливість чіткого відокремлення справ громади від справ державних, які доручені для виконання громадам [2, с. 8-11; 10, с. 8].

Саме тому виникає державницька теорія самоврядування, основні положення якої були розроблені Р. Гнейстом та Л. Штейном, хоча ще до появи їхніх праць деякими вченими, наприклад, вищезгаданими Й. Аретином і К. Роттеком, не заперечувалися публічно-правовий характер завдань, покладених на органи місцевого самоврядування, і публічно-правова природа цих структур [15, с. 135-136].

Відповідно ж до поглядів Р. Гнейста і Л. Штейна самоврядування є однією з форм організації місцевого державного управління, адже усі повноваження в сфері місцевого самоврядування надані державою, мають своїм джерелом державну владу. Водночас, на відміну від центрального державного управління, місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот та місцевих жителів, які є зацікавленими в результатах місцевого управління.

Разом із тим Р. Гнейст та Л. Штейн виділяли різні ознаки місцевого самоврядування, що й призвело, врешті-решт, до формування двох основних напрямків державної теорії самоврядування - політичного (Р. Гнейст [14]) та юридичного (Л. Штейн).

Утім, погляди Р. Гнейста не набули істотного поширення, адже більшість учених поділяли позицію Л. Штейна, котрий вбачав засади самостійності органів місцевого самоврядування у тому, що вони є не безпосередньо органами держави, а органами місцевої спільноти, на яку держава покладає реалізацію певних завдань державного управління.

Не менш вагомий внесок в державницьку теорію місцевого самоврядування внесли Г. Еллінек та П. Лабанд.

Зокрема, професор Страсбурзького університету П. Лабанд у своїй багатотомної праці «Державне право німецької імперії» дав власне обґрунтування поняттю «самоврядування».

Основним положенням юридичних теорій було визнання громади, повіту, міста, провінції, взагалі будь-якого самоврядного місцевого союзу, юридичною особою публічного права. Визнанням корпоративного ладу самоврядних союзів юридичні теорії слідували вченню Л. Штейна, а також теорії вільної громади і суспільної теорії самоврядування.

Всі представники юридичних теорій визнавали, що компетенція органів місцевого самоврядування не є їх самостійною функцією, це - державна функція, тобто передана державою для виконання самостійним місцевим спільнотам. Тому всі справи, що знаходяться у віданні органів місцевого самоврядування, є справами державними. Державна влада сама встановлює межі своєї компетенції, доручаючи частину своїх справ місцевим самоврядним спільнотам і визнаючи їх самостійними публічно-правовими корпораціями. Органи місцевого самоврядування хоча і виконують державні обов'язки, але є органами не держави, а самостійних самоврядних спілок громад, що володіють самостійною і незалежною від держави волею і є самостійними суб'єктами публічного права, незалежними від волевиявлення державної влади, адже сама ця влада хоче зробити їх незалежними в законодавчому порядку.

В якості незалежних корпорацій з самостійною, хоча і делегованою державою, компетенцією органи місцевого самоврядування можуть вступати в суперечку з державою та іншими публічно - правовими корпораціями як суб'єктами публічного права, причому вирішення цих суперечок покладається на установи адміністративної юстиції [3, с. 32].

П. Лабанд відкидав думку Р. Гнейста на самоврядування, яка ототожнювала самоврядування з управлінням за допомогою почесних безоплатних посад, опираючись в якості прикладу Прусський ландрат, де почесна і безоплатна посада давно перетворилася на орган бюрократії. Але якщо почесна і безоплатна посада не є ознакою самоврядування, то ним не можна назвати ані децентралізацію, ані самостійність посад, про які писав Р. Гнейст, адже, як відзначав П. Лабанд, і децентралізація, і самостійність посад можуть і повинні мати місце і при чисто урядовій організації системи управління.

Негативно ставився П. Лабанд й до теорії Х. Реслера, що визначала самоврядування як вільну і безоплатну самодіяльність громадян, адже ця теорія занадто розширювала сферу самоврядування, включаючи в нього будь-яку приватну діяльність, в тому числі задоволення особистих інтересів людей аж до шлюбу, прийому їжі тощо.

Для того, щоб визначити поняття самоврядування, стверджував П. Лабанд, треба виходити з іншої точки зору, а саме: самоврядування не є проміжною ланкою між державою і суспільством, як вважав Р. Гнейст, воно спирається на самообмеження держави. Це самообмеження полягає в тому, що держава встановлює певні норми і контролює їх виконання, саме ж виконання передає органам самоврядування.

Абсолютно неправильно, на думку П. Лабанда, вбачати в самоврядуванні вільну діяльність окремих громадян. Окремий громадянин виступає по відношенню до органів самоврядування, як підданий, як об'єкт урядової влади. Органи самоврядування суть особливі суб'єкти публічного права, які поставлені між державою і індивідуумами і призначені державою для вирішення її завдань.

З усіх дослідників самоврядування П. Лабанд найбільш близьким до себе вважав Л. Штейна і в якості основного надбання останнього розглядав протиставлення «структур управління» (Verwaltungskoerper) й урядових органів (Regierungsorganen), вважаючи, що необхідною умовою першого є існування його в вигляді юридичної особи. Але водночас П. Лабанд відкидав і одне з визначень Л. Штейна про те, що самоврядування є «місцево обмежене і предметно необмежене спілкування, яке обумовлено землеволодінням, його інтересами й відносинами» [18, с. 57]. Правова сфера самоврядних структур, зазначав П. Лабанд, зовсім не є предметно безмежною; землеволодіння є єдиним джерелом того спілкування, яке виявляється у самоврядуванні. Природний субстрат будь -якої самоврядної структури є аналогічним державі, а саме: місцево обмежена територія і громадяни, що її населяють. Правове ж джерело їхньої влади - це суверенне право панування держави, яке делегує їм самостійне виконання начальницьких прав і обов'язків.

П. Лабанд виводив поняття «самоврядування» (Selbstverwaltung) шляхом протиставлення його поняттю «бути керованим» (Verwaltetwerden). У буквальному, етимологічному сенсі ці поняття протилежні і самоврядування означає ніщо інше, як властивість суб'єкта протилежне властивості об'єкта. «Самоврядування, - писав П. Лабанд, - за самим змістом слова означає протилежність «бути керованим». Коли корпорація заявляє, що вона сама управляє, це завжди передбачає замовчування того, що є більш висока влада, якою вона також може бути керована. Поняття «самоврядування» не застосовується до більш високої, вищої, суверенної влади, так як по відношенню до неї використання терміна «бути керованою2 неможливо і немислимо. Навпаки, поняття «самоврядування» знаходить своє застосування всюди, де вища влада здійснює належні їй суверенні права не безпосередньо силами власного, такого, що знаходиться в її винятковому розпорядженні, апарату, а коли вона обмежує себе тим, що встановлює норми виконання цих своїх суверенних прав і спостерігає за їх здійсненням, тоді як втілення в життя конкретних справ доручається або делегується підлеглим їй політичним корпораціям» [19, с. 103-104].

Іншими словами, П. Лабанд стверджував, що самоврядування є нічим іншим, як протилежністю управління через когось іншого. Якщо про якусь політичну структуру йдеться, що вона є самоврядною, то тим самим передбачається існування іншої, більш високої влади, якою ця структура могла б бути керованою. Отже, до вищих суверенних організацій це поняття не може бути застосовано. Таким чином, самоврядуванням буде називатися те начальницьке управління, яке виконується недержавними установами та чиновниками, тобто не самою державою, а самостійними, всередині своєї сфери діяльності, корпораціями або особами, підлеглими державі.

Услід за Р. Гнейстом, П. Лабанд виняткове значення самоврядування вбачав в начальницькій владі, говорячи, що у самоврядуванні виражається панування держави, хоча воно і застосовується особливого роду самостійними органами. Таким чином, громадський елемент і, разом з тим, можливість найбільш повного задоволення суспільних потреб і потреб органами самоврядування ним повністю ігнорувалася [6, с. 128].

Критикуючи теорії своїх супротивників П. Лабанд не зміг уникнути їх загального недоліку, а саме зведення усього поняття самоврядування до якоїсь однієї його ознаки. Зазначена ним ознака, а саме, що самоврядування є посередником між державою і підданими, є дуже важливою для визначення ставлення самоврядування до індивідуума, але цим відтіняється тільки юридична сторона самоврядування, тоді як інші його сторони залишаються поза належної уваги.

Державницьку концепцію місцевого самоврядування розділяв і Г. Еллінек. В рамках свого «Загального вчення про державу» він зазначав, що головною ознакою будь-якого самоврядування, «на противагу державно - бюрократичному управлінню управління через самих зацікавлених осіб», є «державне управління через осіб, котрі не є професійними державними посадовими особами» [5, с. 471]. Звертаючись до права на самоврядування, Г. Еллінек доходив висновку, що «сучасна самоврядна одиниця... отримує від держави право на здійснення державної влади на тих самих підставах, що воно й стосовно держави належить йому як самостійне - похідне, але власне - право, котре, втім, держава може змінити шляхом видання відповідного закону» [5, с. 474]. При цьому місцеве самоврядування розглядалося ним як один із видів самоврядування, що надається державою певним суспільним об'єднанням (церкві, ремісничим спілкам, торговельним і торговельно-промисловим палатам тощо). Особливою суспільною спілкою - суб'єктом самоврядування - він визнавав самоврядні громади (Gemeinde) [5, с. 475]. Г. Еллінек справедливо відзначав, що територіальні громади спираються на соціальну основу, яка, утім, створена не державою, а спільними інтересами сусідства. При цьому, власне право володарювання громади ніколи не є первинним правом: владними повноваженнями її наділяє держава [5, с. 476].

Висновки

Таким чином, державницька теорія місцевого самоврядування стала домінувати у зв'язку із формуванням потужних централізованих держав. У зв'язку із цим, її представники розглядали місцеве самоврядування як частину державної влади.