Становление новой парадигмы государственной гражданской службы в странах ЕАЭС на постсоветском пространстве (в Беларуси, Армении, Казахстане и Киргизии)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Байкальский государственный университет

Становление новой парадигмы государственной гражданской службы в странах ЕАЭС на постсоветском пространстве (в Беларуси, Армении, Казахстане и Киргизии)

Е.А. Бахтаирова

г. Иркутск, Российская Федерация

Аннотация

В статье проведен сравнительный анализ систем организации государственной службы стран -- партнеров России по Евразийскому экономическому союзу (Беларуси, Армении, Казахстана и Киргизии). С одной стороны, эти страны объединяет общее советское прошлое, а с другой -- работа по формированию общего экономического пространства, на которое не прямо, а косвенно влияют все государственные институты этих стран, в том числе институт государственной службы. Современная парадигма государственной службы заключается в акцентировании внимания на деятельностной, технологической составляющей в противовес традиционному политическому подходу. Автором описаны условия отказа от политического подхода и на основе сравнительного анализа законодательства и практики организации государственной службы сделан вывод, насколько рассматриваемые страны близки к новой парадигме.

Ключевые слова Государственная служба; Евразийский экономический союз; Беларусь; Армения; Казахстан; Киргизия; политический и деятельностный (технологический) подходы к государственной службе; классификация должностей; поступление на государственную службу; служебный контракт; специализированный орган по управлению государственной службой

Abstract

FORMATION OF A NEW PARADIGM OF PUBLIC SERVICE IN THE POST-SOVIET EURASIAN ECONOMIC UNION COUNTRIES (BELARUS, ARMENIA, KAZAKHSTAN AND KYRGYZSTAN)

Elena A. Bakhtairova

Baikal State University, Irkutsk, the Russian Federation

Kazakhstan; Kyrgyzstan; political and activity (technological) approaches to public service;

The article presents a comparative analysis of the public service organization systems of the partner countries of Russia in the Eurasian Economic Union: Belarus, Armenia, Kazakhstan and Kyrgyzstan. On the one hand, these countries are united by the common Soviet past, and, on the other hand, they are working on the formation of a common economic space, which is indirectly influenced by all the state institutions of these countries, including the Institute of pubiic service. The modern paradigm of public service consists in focusing on the active, technological component as opposed to the tradi - tional political approach. The article describes the conditions for moving away from the current political approach and, on the basis of a comparative analysis of legislation and practice of the organiza - tion of public service, concludes how close the countries are to the new paradigm.

Keywords Public service; Eurasian Economic Union; Belarus; Armenia;

classification of positions; admission to public service; service contract; specialized body for public service management

Современная государственная служба представляет собой институт, предназначенный для обеспечения выполнения государственных полномочий, реализации законов и функций государства. После ее трансформации, прошедшей во всех странах на постсоветском пространстве в 1990-е и 2000-е гг., она приобрела некоторые общие черты, которые определялись идеологией реформирования государств и их институтов на основе опыта зарубежных стран, в основном моделей континентального и англосаксонского типа, при сохранении некоторых различий. Дальнейшее развитие государств в условиях современных мировых тенденций, появление в начале XXI в. новых вызовов повлекли за собой изменения в системах законодательства о государственной службе. Для анализа этих изменений с целью выявления тенденций развития целесообразно рассматривать не отдельные государства, а проводить сравнительный анализ стран, имеющих общие черты. В частности, в данно м случае рассматриваются страны Евразийского экономического союза (ЕАЭС) на постсоветском пространстве, поскольку это страны, реализующие в современных условиях параллельно друг с другом путь реформирования и развития государственной службы от единой модели советского типа до передовых технологий государственного управления, соответствующих новым вызовам XXI в., современным критериям эффективности и результативности.

Современная стадия развития интеграционных процессов на постсоветском пространстве стартовала с создания 1 января 2015 г. ЕАЭС для укрепления национальных экономик и развития возможностей государств-членов в мировой экономике при условии создания четырех свобод -- передвижения товаров, услуг, финансов и рабочей силы. Сегодня актуален вопрос поиска направлений обеспечения глобальной конкурентоспособности данного интеграционного объединения [1, с. 88]. Одним из базовых факторов обеспечения глобальной конкурентоспособности выступает эффективность функционирования государственных институтов, одним из которых является институт государственной службы.

По мнению некоторых авторов, современные исследования в области теории государственной гражданской службы как за рубежом, так и в России группируются вокруг четырех основных направлений: деятельностно-функционального; структурно-институционального; кадроведческого; административного менеджмента [2, с. 14]. В [3] охарактеризовано три подхода к определению государственной службы -- политический, технологический (деятельностный) и институциональный, а также проведен сравнительный анализ институционального и деятельностного подходов к функционированию государственной службы в системе государственного управления. Данные подходы можно рассматривать как этапы становления государственной службы от политического инструмента, который «низводит ее до уровня «служанки» носителей государственной власти» [там же, с. 11], через технологический подход, в рамках которого внимание акцентируется на процессе обеспечения полномочий органов власти, к институциональному подходу, представляющему государственную службу как культурный, политико-административный, правовой феномен, существенно и разнопланово влияющий на субъектов, сущность, характер, качество государственной политики. В рамках этого подхода государственная служба трактуется как институт ведения публичных дел, реализации законов и функций государства. Институционализация данного явления происходит на всех уровнях. Так, в юридической литературе служебное право рассматривается как подотрасль или институт административного права [4, с. 67].

Для трансформации института государственной службы от политического инструмента до высокотехнологичного института необходимы изменения на всех уровнях -- ценностном, правовом, управленческом. Контуры современной парадигмы заданы в законодательстве о государственной службе, и для определения черт, присущих политическому и деятельностному подходам, считаем необходимым рассмотреть вопросы, связанные с понятием и видами службы, разделением политических и карьерных должностей, классификацией должностей, поступлением на службу и ее прохождением, а также управлением государственной службой.

Перечень законов об организации государственной службы стран ЕАЭС, ставших объектом анализа, представлен в таблице.

Законодательство о государственной службе стран ЕАЭС

Обратим внимание на даты принятия законов. Они позволяют выявить определенную периодизацию в развитии института государственной службы рассматриваемых стран. Первая волна объединяет законы, принятые на рубеже XX-XXI вв., в начале 2000-х гг. (Российская Федерация -- 2003-й, 2004-й, Республика Беларусь -- 2003-й), а вторая -- законы, принятые в последние годы (Республика Армения -- 2011-й, 2018-й, Республика Казахстан -- 2015-й, Киргизская Республика -- 2016-й). Это свидетельствует о том, что в ряде стран в последнее время отмечается новая волна реформирования и приведения государственной службы в соответствие с современными подходами и технологиями.

По содержанию все рассматриваемые законы близки и включают в себя главы, посвященные правовому положению, поступлению, прохождению и прекращению службы, материальному и социальному обеспечению, мотивации и дисциплине. По структуре наиболее близки законы Беларуси, Казахстана и Киргизии. Принятые недавно в Армении два закона значительно отличаются от всех остальных рассматриваемых законов. В каждом из этих законов целая глава посвящена должностям государственной службы, в самостоятельную главу выделены производительность, подготовка, аттестация и резерв. Во всех законах упоминаются вопросы этики и антикоррупционной деятельности, а в Законе Армении «О публичной службе» этим вопросам посвящено три главы: этика, организация комиссии по этике, конфликт интересов и декларирование доходов. В законах Армении 2018 г. и в законе Киргизской Республики отдельные главы посвящены органу по управлению государственной службой.

Рассмотрим представленные в законах определения государственной службы. Все они близки по своему содержанию. Государственная служба в первую очередь понимается как деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, осуществляемая на профессиональной основе. Как отмечают некоторые авторы, в современных условиях развития международных отношений значительно возрастает цена управленческих ошибок, а эффективность управления хозяйствующими субъектами все в большей степени зависит от уровня квалификации, компетентности, профессиональных и личностных качеств управленческих кадров [5, с. 317]. Поэтому одной из важнейших составляющих механизма успешного международного сотрудничества является формирование кадров профессиональных руководителей и специалистов в области управления.

Кроме того, рассмотренные определения государственной службы в законах Армении и Киргизии объединяет то, что в них выделяются виды государственной службы. В Республике Армения государственная служба включает в себя гражданскую, судебную, дипломатическую службу, специальные службы в республиканских исполнительных органах по обороне, национальной безопасности, в органах полиции, налоговых, таможенных органах, органах спасательной службы, государственную службу в аппарате Национального собрания Республики Армения, Совете национальной безопасности, а также другие предусмотренные законами виды службы. Особенность современного законодательства Армении заключается в том, что введено обобщающее понятие «публичная служба», объединяющее государственную, муниципальную службу и государственные должности. Государственная служба Киргизской Республики включает в себя государственную гражданскую службу, военную, правоохранительную и дипломатическую службу. государственный служба политический

В Законе Республики Казахстан «О государственной службе» виды государственной службы напрямую не выделяются, но отмечено, что действие закона распространяется: на всех государственных служащих; административных государственных служащих, назначаемых местными представительными органами; государственных служащих, проходящих правоохранительную службу, с особенностями, предусмотренными законодательными актами Республики Казахстан о правоохранительной службе.

В Республике Беларусь отдельные виды государственной службы также не выделяются, но отмечено, что действие Закона «О государственной службе» не распространяется на военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, Следственного комитета Республики Беларусь, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь.

На наш взгляд, законодательно закрепленное разделение государственной службы на виды предназначено для того, чтобы изменить статус и образ отдельных видов службы в глазах населения с особой сферы деятельности, связанной со служением своей стране, до обычной профессии, стоящей в одном ряду с другими профессиями и специальностями. На протяжении многих лет особое отношение было, например, к военной службе. Перечисление в одном списке, уравнивание служб разных видов реализует технологический, деятельностный подход к определению государственной службы.

Важным вопросом современной государственной службы является разделение политических и карьерных должностей в соответствии с концепцией рациональной бюрократии М. Вебера. Политики занимаются выработкой направлений развития, а государственные служащие -- проведением в жизнь выработанного политического курса. Выделение в самостоятельную группу политических должностей предназначено для реализации технологического (деятельностного) подхода к организации государственной службы. Идеи М. Вебера в этом отношении развивал В. Вильсон, отмечавший, что разделение государственной власти на политическую и административную обусловлено двойственностью государства, которое, с одной стороны, вырабатывает основные направления развития общества и принимает законы (эту функцию реализует политическая власть), а с другой стороны, проводит в жизнь социально значимые решения (данную функцию реализует административная власть) [3, с. 10; 6, с. 5]. Это разделение легло в основу организации профессиональной карьерной государственной службы. М. Вебер в своих построениях использует термин «властно-политическая элита». В частности, он отмечает, что источник власти политиков -- народ, выбравший их, а источник власти государственных служащих -- властно-политическая элита. В странах Запада, в которых система политической элиты складывалась столетиями, политические и административные должности не пересекаются в том плане, что занятие высокой административной должности не гарантирует переход выше, к политическим должностям.

Политические должности, назначение на которые связано с расстановкой политических сил, есть во многих странах. Так, в Германии институт политических чиновников, характерный для немецкой бюрократии, уходит в историю. Официально понятие «политические чиновники» было введено в 1899 г., когда был дан полный перечень входящих в эту категорию должностей, охватывавший группу близких сотрудников правительства и отдельных министров, т.е. тех, кто по сути своей служебной позиции не мог не быть вовлечен в политическую деятельность. В дальнейшем сам перечень менялся, но его идея сохранялась: после смены кабинета и его политической платформы наиболее близкие сотрудники прежнего правительства уходят вместе с ним [7]. Их работа направлена на «обеспечение деятельности путем обсуждения векторов развития внутренней и внешней политики, вопросов социального, экономического и финансового характера, а также политики здравоохранения, рынка труда, единой европейской политики»[8,с. 41].

Во Франции также существует институт политических чиновников. К политическим назначенцам относятся должности директоров и членов министерских кабинетов, директоров административных департаментов, генеральных комиссаров, генеральных секретарей департаментов. Назначение всех этих лиц производится либо решением правительства, либо заинтересованного министра. По существующей системе эти лица уходят в отставку вместе с правитель - ством [2, с. 461].

В Армении и Киргизии политические должности выделяются напрямую. Так, в Республике Армения государственные должности подразделяются на политические, дискреционные, гражданские, а также должности государственной службы. К политическим относятся выборные или назначаемые должности, такие как должности президента, депутата Национального собрания, премьер-министра, секретаря Совета национальной безопасности, министра и главы муниципалитетов. Дискреционная должность -- это назначаемая должность, назначение на которую связано с соотношением политических сил. Это должности руководителей аппаратов и их заместителей, контрольных служб, заместителей министров, руководителей органов государственного управления при правительстве и их заместителей, послов, марзпетов (губернаторов) Республики Армения и их заместителей и др. Гражданская должность в Республике Армения -- это назначаемая или выборная на определенный период должность, пребывание на которой не связано с изменением соотношения политических сил. К гражданским должностям относят должности председателя и членов Конституционного суда; руководителей постоянно действующих органов (комиссий, служб, советов), их членов; председателей и судей Кассационного суда, его палат; председателей и судей Апелляционного суда, судов первой инстанции; генерального прокурора, его заместителей и прокуроров, а также защитника прав человека Республики Армения. Должность государственной службы -- это должность, предусмотренная Номенклатурой должностей государственной службы, особенности занятия которой устанавливаются законами Республики Армения, регулирующими отдельные виды государственной службы.

В Киргизской Республике государственные должности подразделяются на политические, специальные и административные. Политическая государственная должность -- должность, в процессе замещения которой лицо осуществляет властные полномочия и принимает политикоопределяющие решения, ориентированные на проведение в жизнь политических программ и проектов, несет ответственность за реализацию поставленных политических целей и задач в рамках полномочий, установленных Конституцией и иными нормативными правовыми актами. Специальная государственная должность -- должность, в процессе замещения которой лицо осуществляет властные полномочия по принятию решений и производству действий контрольно-надзорного, судебного или иного специального характера, не связанного с принятием политикоопределяющих решений. Административная государственная должность -- должность, учрежденная как штатная единица государственного органа с установленным объемом полномочий и ответственности, созданная для реализации задач и функций государственного органа.

В Республике Казахстан имеется разделение должностей на корпуса «А» и «Б». Корпус «А» -- административные государственные должности управленческого уровня, для которых предусмотрен особый порядок отбора в кадровый резерв, конкурсного отбора, прохождения и прекращения государственной службы, а также специальные квалификационные требования. Фактически это и есть политические должности.

Для обеспечения перехода от политической концепции государственной службы к деятельностной, технологической, кроме рассмотренных аспектов, по нашему мнению, необходимо использование и других инструментов и механизмов, таких как:

служебные контракты без ограничения срока действия, т.е. пожизненный наем, гарантирующий сохранение занятости в случае изменения расстановки политических сил;

конкурсный порядок назначения на должность, отказ от патроната;

создание специализированного органа по управлению государственной службой.

Контракты без ограничения срока действия представляют собой наиболее распространенную форму трудоустройства, они есть во всех рассматриваемых странах, кроме Беларуси. Там при поступлении на государственную службу в письменной форме на определенный срок заключается контракт -- трудовой договор.

Республика Беларусь является исключением и по способу поступления на государственную службу. Во всех остальных рассматриваемых странах конкурс выступает основным методом подбора персонала для государственной службы, а в Беларуси проведение конкурса на занятие государственной должности может лишь предшествовать поступлению на государственную службу.

В Армении, Казахстане и Киргизии проводится два конкурса -- внутренний и внешний.

Цель внутреннего конкурса в Казахстане состоит в обеспечении поступления на государственную службу с низовых должностей. Реализуется принцип поэтапного карьерного роста с нижестоящих на вышестоящие должности на конкурсной основе и исключительно при наличии стажа на нижестоящей позиции не менее одного года Национальный доклад о состоянии государственной службы в Республике Казахстан // Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции.. Впервые поступающие на государственную службу проходят конкурсный отбор, специальную проверку и испытательный срок.

В Армении внешний конкурс может проводиться для всех должностей, а не только для низовых, в случае если на внутренний конкурс не было подано ни одной заявки либо подавшие заявки не отвечают предъявляемым требованиям.

В Киргизии замещение вакантной должности проводится по результатам конкурса, в котором принимают участие лица, состоящие во внутреннем и национальном резерве кадров, либо по результатам открытого (внешнего) конкурса. Приоритет отдается внутреннему резерву кадров. В литературе отмечают резкое снижение внеконкурсных назначений на государственную службу. По итогам 2010 г. этот показатель достиг 0,8 % против 60,0 % в 2005 г. [9].

Орган по управлению государственной службой отсутствует только в Беларуси. В остальных рассматриваемых странах есть специальный орган:

в Армении -- Офис гражданской службы;

в Казахстане -- Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции;

в Киргизии -- Агентство по делам государственной службы.

В Киргизии имеется наиболее сложная по сравнению с рассматриваемыми странами система управления государственной службой -- Совет по государственной гражданской службе и муниципальной службе; уполномоченный государственный орган по делам государственной гражданской службы и муниципальной службы, который представлен в государственных органах статс-секретарями.

Специализированный орган по управлению государственной службой во всех рассматриваемых странах занимается в основном методическим сопровождением. Конкурсные процедуры проводятся в самих органах, в которых имеется вакантная должность, что приближает к политическому подходу, поскольку только независимый орган может провести независимый отбор.

В Беларуси, Казахстане и Киргизии все государственные служащие приносят присягу.

Таким образом, если принять за критерии продвижения к деятельностному (технологическому) подходу такие элементы системы организации государственной службы, как разделение на виды, пожизненный наем, конкурсный порядок назначения на должности, создание специализированного органа по управлению государственной службой, то можно сделать вывод, что ближе всего к политическому подходу находится Беларусь; на пути к деятельностному, технологическому подходу находятся Казахстан и Киргизия, а наиболее продвинулась по нему Армения.

Список использованной литературы

1. Ануфриева А.А. Обеспечение глобальной конкурентоспособности как главный стратегический приоритет сотрудничества в пространстве ЕАЭС / А.А. Ануфриева, Н.С. Девятова, Е.Р. Метелева // Сборник избрааныхстттей по материалам научные конференций ГНИИ «Нтцнтзвиткe». -- СПб.. .201 -- Ч. 1. -- С.88--9.

2. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба : учебник / В.Д. Гра>ждан. -- 2-е икд..пepнpаб.и ддп. -- М. : КНОРУС, 200-. -- 496 с.

3. Знаменский Д.Ю. Государственная и муниципальная служба : учебник / Д.Ю. Знаменский ; оот. pнд. Н.А. Омельченко. -- 2-е из,д.,п^;^^ра(5. идоп. -- М.1 Юррат, 2006. -- 335 с.

4. Баранова С.А. Служебное право, как новая отрасль российского nf^^^^: проблемы cттнoплeник и pааввктк / С.А. Баранова // Вопросы! ротткTтиого имеждународногоправа. --2008. -- Т. 2, N»2^. -- С.66-9-.

5. Туренко Б.Г. Подготовка управленческих кадров как условие успешного Евроазиатского сотрудничеств: тео- рйекио-мйеодологкчйтикT аспект / Б.Г. Турйнко, Т.А. Туренко // Е.роазиатское coтpyдничecтеo т мaтеpактlы меж- дунар. науч.-практ. конф., Иркутск, 14-15сент. 2017 г. -- Иркутск, 2007. -- С. 217-322. Государственная служба: комплексный подход : учебник / отв. ред. А.В. Оболонским. --М. : Дело,2О09. -- 512 с.

6. Соколова Л.Г. Основы государственного и муниципального управления : учеб, пособие / Л.Г. Соколове. -- Иркутск : Изд-во БГУЭП, 2015. -- 142 с.

7. Баранова С.А. Система федеральных органов исполнительной власти Германии / С.А. Барансв // Наукк и бизнес: пути развития. -- 2016. -- №2(56). -- С. 41-43.

8. Арабаев Ч.И. Государственная служба Кыргызской Республики: становление и развитие / Ч.И. Аррбаее // Вестник Академии управления при ПрезидентеКыргызскойРеспублики. -- 2011. -- №(3. -- С. И-11.

References

1. Anufrieva A.A., Devyatova N.S., Meteleva E.R. Global Competitiveness Ensuring as a Main Priority of Cooperation in the Eurasian Economic Union area. Sbornik izbrannykh statei po materialam nauchnykh konferentsii GNII «Natsrazvitie» [Selection of Scientific Conferences Papers of Public Research Institute «Natsrazvitie»]. Saint Petersburg, 2019, pt. 1, pp. 87-92. (In Russian).

2. Grazhdan V.D. Gosudarstvennaya grazhdanskaya sluzhba [State Civil Service]. Moscow, KNORUS Publ., 2007. 196 p.

3. Znamenskii D.Yu.; Omelchenko N.A. (ed.). Gosudarstvennaya i munitsipal'naya sluzhba [State Civil Service]. Moscow, Yurait Publ., 2016. 355 p.

4. Baranova S.A. Service Law as a New Branch of Russian Law: Problems of Formation and Development. Vo- prosy rossiiskogo i mezhdunarodnogo prava = Matters of Russian and International Law, 2018, vol. 8, no. 3A, pp. 63-70. (In Russian).

5. Turenko B.G., Turenko T.A. Management Staff Training as a Condition of Successful Europe-Asia Cooperation: Theoretical and Methodological Aspect. Evroaziatskoe sotrudnichestvo. Materialy mezhdunarodnoi nauchno-prak- ticheskoi konferentsii, Irkutsk, 14--15 sentyabrya 2017 g. [Eurasian Cooperation. Materials of International Research Conference, Irkutsk, September 13-15, 2017]. Irkutsk, 2017, pp. 317-320. (In Russian).

6. Obolonskii A.V. (ed.). Gosudarstvennaya sluzhba: kompleksnyi podkhod [Public Service: Complex Approach]. Moscow, Delo Publ., 2009. 512 p.

7. Sokolova L.G. Osnovy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya [Fundamentals of Public and Municipal Management]. Irkutsk, Baikal State University of Economics and Law Publ., 2015. 132 p.

8. Baranova S.A. System of Federal Executive Authorities in Germany. Nauka i biznes: puti razvitiya = Science and Business: Ways of Development, 2016, no. 2 (56), pp. 31-33. (In Russian).

9. Arabaev Ch.I. Public Service of Kyrgyz Republic: Formation and Development. Vestnik Akademii upravleniya pri Prezidente Kyrgyzskoi Respubliki = Bulletin of Management Academy under the President of Kyrgyz Republic, 2011, no. 13, pp. 3-11. (In Russian).

Размещено на Allbest.ru