Бережливое правительство: истоки, концептуальные основы и подходы к внедрению

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бережливое правительство: истоки, концептуальные основы и подходы к внедрению

Кудашев Азат Ришатович доктор психологических наук, заведующий кафедрой менеджмента и социальной психологии, Башкирская академия государственной службы и управления при Главе Республики Башкортостан, г. Уфа

Аннотация

Цель статьи заключается в разработке концепции бережливого правительства на уровне региона (субъекта) Российской Федерации. Обобщены различные теоретические модели и подходы из истории управления (включая наработанный опыт в советское время), которые могут быть использованы при создании и внедрении технологий бережливого правительства. Изложен взгляд автора на основные концептуальные основы разработки системы бережливого правительства, включая их социально-психологические аспекты. Описаны основные подходы к организации и содержанию обучения государственных гражданских и муниципальных служащих, методы сопровождения и обсуждения возникающих проблем, формирования передового опыта в данной области.

Ключевые слова: бережливое правительство, история возникновения, отечественный опыт, концепция создания, социально-психологические аспекты, практика внедрения. управление бережливый правительство

Summary

LEAN GOVERNMENT: THE ORIGINS, CONCEPTUAL FOUNDATIONS AND APPROACHES TO IMPLEMENTATION

Kudashev Azat Rishatovich

Doctor ofpsychology, head of Department of management and social psychology Bashkir Academy ofpublic service and management at the Head of the Republic of Bashkortostan, Ufa

The purpose of the article is to develop the concept of lean government at the level of the region (subject) of the Russian Federation. Various theoretical models and approaches from the history of management (including the experience gained in the Soviet period), which can be used in the creation and implementation of lean government technologies, are summarized. The author's view on the basic conceptual framework for the development of lean government, including their socio-psychological aspects. The main approaches to the organization and content of training of civil and municipal employees, methods of support and discussion of emerging problems, the formation of best practices in this area are described.

Key words: lean government, history of origin, domestic experience, concept of creation, social and psychological aspects, practice of implementation.

Идеология и инструментарий бережливого производства (Lean-production) довольно прочно вошли в арсенал современных технологий эффективного управления предприятиями. В современной России одним из наиболее успешных примеров использования этой технологии является государственная корпорация "Росатом". С приходом руководителя этой государственной корпорации С.В. Кириенко в руководство Администрации Президента Российской Федерации вполне закономерным выглядит идея внедрения технологий бережливого производства в практику работы государственных и муниципальных органов управления, т.е. продвижение идеи бережливого правительства. С учётом этого, целью настоящей статьи является рассмотрение исторических предпосылок приёмов бережливого производства (сквозь призму идеи бережливого правительства), в том числе и с учётом отечественного опыта управления, а также разработка концепции и внедрения технологий бережливого правительства на уровне региона.

Бережливое производство и разрабатываемая на этой основе концепция бережливого правительства как оригинальная философия и технология эффективного управления уходит своими корнями к истокам научного менеджмента. Уже в работах Фредерика У. Тейлора мы можем увидеть такой элемент Lean-технологии как разработка и доведение до каждого работника подробного, пошагового описания работы. На необходимость применения научной организации труда (системы Ф.У. Тейлора) на вновь создаваемых и восстанавливаемых предприятиях Советской страны неоднократно указывал в своих работах В.И. Ленин. Им же впервые была поставлена задача внедрения системы Ф.У. Тейлора в практику работы государственного аппарата. В свей известной работе "Как нам реорганизовать Рабкрин" он предлагает снизить численность государственных служащих, а оставшиеся должны пройти ряд серьёзных испытаний. "Раб- крин должен быть сведён к 300-400 служащих, особо проверенных по части добросовестности и по части знания нашего госаппарата, а также выдержавших особое испытание относительно знакомства их с основами научной организации труда вообще и, в частности, труда управленческого, канцелярского и т.д." [2, с. 42]. Мы видим, что на очень 54 сложном этапе государственного строительства в разрушенной и измотанной гражданской войной стране, акцент делается, говоря современным языком, на морально-нравственных качествах личности государственных служащих, знании ими научной организации труда руководителя, организации труда подчинённых и особенностей работы в офисе.

Другой известный теоретик в области повышения эффективности работы государственных учреждений в преобразованной Германии, - Макс Вебер видел их источник в широком распространении приёмов и управленческих технологий, названных им рациональной бюрократией. Это повышение эффективности основывалось не на личной преданности чиновников руководству организации, а на чётко прописанных нормах и правилах. К ним относят строгую специализацию в своей функциональной области, неуклонное следование подробной инструкции на работе, обязательное прохождение квалификационных испытаний и постоянное совершенствование своих профессиональных навыков [1]. Здесь также можно увидеть определённые мотивы, перекликающиеся с основными принципами Lean-идеологии: описание производственного процесса (близко к понятию потока), повсеместное использование типовых приёмов работы и стандартизация задач, стремление стать самообучающейся организацией.

С точки зрения создания предпосылок для применения технологий бережливого производства в системе государственного и муниципального управления большую теоретическую и практическую ценность представляют работы отечественной (советской) психотехнической школы 20-30 годов прошлого столетия. В то время на всех крупных (и не только!) социалистических предприятиях создавались психотехнические отделы или лаборатории, главной задачей которых были повышение эффективности производственных процессов, совершенствование организации труда и его психофизиологическое обеспечение. В число прорабатываемых вопросов в этих лабораториях входили и вопросы совершенствования и улучшения работы министерств и ведомств.

Так, в Отчёте о деятельности Казанского Института Научной организации труда указаны такие решения, которые позволяют оптимизировать численность служащих: "... Разработан вопрос о нормальном аппарате Губсовнархоза. ... Разработаны рациональные системы делопроизводства, регистратуры, техники учёта и статистики в профсоюзе. . Ведётся работа, по поручению Татгосплана, по пересмотру и нормализации штатов всех учреждений ТАССР". [2, с. 337]. Технологии бережливого производства также нацелены на выстраивание такой организационной структуры, которая позволила бы добиваться решения задач при помощи оптимальной численности работников, которые обучают и поддерживают друг друга.

Целый ряд правил для совершенствования офисной работы содержится в знаменитом трудовом листке, разработанным директором Центрального института труда Алексеем Капитоновичем Гастевым. Эти правила можно было встретить на видных местах в учреждениях, на предприятиях, он даже висел в Кремлёвской приёмной Председателя Правительства советской страны В.И. Ленина. Этот листок начинается с упоминания офисной работы: "Работаем ли мы за канцелярским столом, пилим ли напильником в слесарной мастерской, или, наконец, пашем землю, - всюду надо создать трудовую выдержку и постепенно сделать её привычкой" [2, с. 276]. Целый ряд правил касается работы в офисе и не потерял свою актуальность до сих пор: сначала представить себе весь рабочий процесс в канцелярии, грамотно организовать своё рабочее место, чёткая и понятная маркировка всех папок, создание режима равномерно распределённого во времени труда (правила № 1, 3, 4, 7, 9, 13). В концепции бережливого правительства именно работе в офисе, созданию и выравниванию управленческих потоков уделяется весьма пристальное внимание.

После известного ослабления научного и практического интереса к проблемам эффективного управления (Победа в Великой Отечественной войне и связанные с ней огромные человеческие и материальные потери, тяжёлый период послевоенного восстановления народного хозяйства), вопросы повышения эффективности работы отечественных предприятий стали подниматься в рамках программ повышения качества выпускаемой продукции. Так, с 1958 года стала разрабатываться и активно внедряться система КАНАРСПИ, от слов качество, надёжность, ресурс с первых изделий. Эта система успешно работала на машиностроительных (самолётостроительных) предприятиях, начиная с города Горький (ныне - город Нижний Новгород) и распространяясь на многие другие производственные предприятия. Здесь мы также можем видеть элементы Lean-технологии: широкое внедрение стандартизации и унификации деталей и узлов, формирование комплексных бригад из различных специалистов и рабочих (конструкторы, технологи, эксплуатационники и др.), которые сейчас можно было бы назвать командами качества. Другими словами, в системе КАНАРСПИ в производственном потоке акцент делался на этап проектирования и конструирования изделия (технического узла) с тем, чтобы добиться их (изделий) высокого качества в досборочный период. Такого рода проекты реализовывались в советское время и в других промышленных центрах, таких как Саратов, Ленинград (ныне Санкт-Петербург), Ярославль, Львов (ныне находится в Украине) и целый ряд других городов и промышленных площадок.

Здесь необходимо напомнить о целой серии интересных исследований, проведённых психологами Ленинградского университета и посвящённых проблеме психологии бездефектного труда [5, с. 161-177]. Показано, что в основе безошибочного выполнения трудовых действий лежит сочетание двух основных характеристик работников: высокий уровень профессиональной компетентности и выраженность такого личностного качества как самоконтроль. При этом на бездефектную работу положительно влияют как психодинамические показатели (слабость нервной системы, умеренная инертность нервных процессов), так и свойства социальной зрелости личности, - высокая нормативность поведения (ответственность), интровертированность, уверенность в своих силах. Таким образом, целый ряд приёмов бережливого производства, которые перекликаются с разработками в области повышения качества продукции, имеют хорошо изученное психологическое обеспечение и это является одним из преимуществ отечественной школы управления. На этом мы закончим краткое изложение истоков и наработок в области бережливого производства в нашей стране и за рубежом и перейдём к рассмотрению концепции бережливого правительства.

Концепцию бережливого правительства можно рассматривать с помощью двух методологических подходов: функционально-ресурсного и системного подходов. Во-первых, необходимо настроиться на длительную, возможно, многолетнюю работу по непрерывному совершенствованию системы органов исполнительной власти в нашей стране в целом и Республике Башкортостан в частности. С учётом первого из заявленных подходов предстоит ревизовать все функции и полномочия органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Главная задача здесь с точки зрения концепции бережливого правительства, - это охватить все области государственного управления и в то же время исключить дублирование функций как между различными федеральными министерствами и ведомствами, так и, что особенно важно, между федеральными и региональными уровнями управлении. Возможно, после проведённой работы, надо будет отказаться от правила "возникла новая государственная задача - создаём для её решения новый государственный орган". Вместо этого можно использовать создание проектных структур с чётко прописанными функциями, сроками достижения целей (подцелей) и прошедшими конкурсный отбор перед получением бюджетного финансирования. В качестве таких целевых ориентиров могут быть качественные и количественные показатели, достигнутые в ходе реализации проекта. Например, в Приоритетной программе "Повышение производительности труда и поддержка занятости", утверждённой Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию указаны конкретные показатели производительности труда с привязкой по годам и указанием субъектов Российской Федерации. А в качестве соисполнителей Приоритетной программы указаны в том числе и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципальных образований, Федеральный ресурсный центр (см. Паспорт Приоритетной программы).

Во-вторых, системный подход требует нахождения определённой иерархичности и сбалансированности как в рамках большой (сложной) системы, 55 так и между уровнями этой системы. В сочетании с идеологией бережливого правительства это ставит вопрос о выделении так называемого системообразующего фактора. В качестве такового можно предложить системное видение главной цели построения структуры бережливого правительства: выработка эффективно действующей системы органов исполнительной власти за счёт создания административного потока, создающего конкретную государственную (муниципальную) услугу и устранения неэффективных промежуточных звеньев. Весьма важной подсистемой здесь будет специальная группа (проектная команда) по разработке мероприятий и оценке эффективности внедрения технологий бережливого правительства. Как показывает практика, создание подобных структур внутри министерств, ведомств часто приводит к формальному подходу и стремлению приукрасить показатели для отчётности. Поэтому более эффективным будет создание системы независимых центров по внедрению Lean-технологий в систему государственного управления. Полезный опыт реализации системного подхода накоплен в ходе реализации федеральной Программы подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации (её ещё называют Президентской программой), которая реализуется в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 774 от 23.07.1997. Здесь была создана Федеральная комиссия по подготовке управленческих кадров (ныне - Федеральный ресурсный центр) и сеть региональных комиссий, которые занимаются реализацией программы на местах, оценивают её эффективность и ведут работу по постоянному совершенствованию и постпрограммному развитию выпускников.

Наконец, в-третьих, предстоит задействовать целый комплекс социально-психологических механизмов конструктивной направленности, и, наоборот, преодолеть негативные проявления и особенности психологического свойства, препятствующих внедрению технологий бережливого правительства. Здесь достаточно будет указать, что из четырнадцать принципов бережливого производства, блестяще описанных Джеффри Лайкером, не менее шести имеют ярко выраженную психологическую составляющую. Здесь можно указать на такие принципы как формирование ценностей, связанных с постановкой и достижением долгосрочных целей (т.н. "работа на перспективу"). Другие принципы с социально-психологическим содержимым: стандартизация выполнения задач (своеобразное когнитивное картирование), визуализация процессов и проблем, подготовка собственных лидеров внутри фирмы, командные методы работы и взаимозаменяемость, групповые методы принятия решений и коммуникации в команде, нацеленность на постоянное развитие и самосовершенствование. Даже одна из последних книг по концепции и реализации бизнес-процессов в соответствии с моделью бережливого производства в современных российских условиях, которую весьма удачно подготовил Станислав Логунов, вышла в крупном федеральном издательстве в серии "Психология. Искусство лидера"! [4]. Представляется, что именно в плоскости психологии современных государственных гражданских служащих будет находиться одна из главных трудностей при внедрении технологии бережливого правительства и концепция должна это предусматривать. Дело в том, что, как показывают многолетние наблюдения и наша практика подготовки современных госслужащих, в этой социально-профессиональной группе представлена исполнительская доминанта, соответственно инициативная составляющая, особенно направленная на совершенствование самой системы выражена слабо. Зачастую те или иные предложения от государственных гражданских (муниципальных) служащих, направленные на рационализацию работы того или иного органа (ведомства, администрации), воспринимаются руководством этого органа как скрытая критика с последующей негативной реакцией. В результате эти предложения либо игнорируются, либо сам служащий назначается ответственным за реализацию своих предложений без обеспечения ресурсами и полномочиями, что закономерно приводит к провалу с последующей критикой или даже оргвыводами. Отсюда установка на работу строго по инструкции (должностному регламенту), дабы не навлечь на себя укоры со стороны коллег и руководства. Соответственно концепция бережливого правительства должна содержать тезис о прямой заинтересованности всех государственных гражданских (муниципальных) служащих и прежде всего первых руководителей государственных органов в налаживании благоприятной психологической атмосферы входе сбора и реализации предложений по внедрению lean-технологий в каждом государственном (муниципальном) органе.

Другой психологический барьер, который необходимо преодолеть, находится в плоскости различий в демонстрируемом и декларируемом поведении чиновников, с одной стороны, и их реальными мотивами и скрытыми поступками, - с другой. Здесь имеется в виду расхождение между официальными призывами и отчётами, особенно со стороны высоких руководителей, и тем реальным "закулисьем", когда принимаются кадровые решения, распределяются государственные средства через систему государственных (муниципальных) закупок и т.п. Отсюда берут своё начало странные, мягко говоря, назначения на государственные (муниципальные) должности, неэффективное расходование бюджетных средств, резонансные факты получения "откатов" крупными руководителями и другие социальные явления, повышающие социальную напряжённость. Очень тонко различие между продекларированными процедурами и скрытыми механизмами в государственном управлении отразил Леонид Филатов в своём шедевре "Про Федота - стрельца, удалого молодца": Чтоб худого про царя не болтал народ зазря, действуй строго по закону, то бишь действуй... втихаря. Поэтому весьма важным в чиновничьей среде является факт установления доверительных отношений, вхождение в близкий неформальный круг общения с высоким руководителем. В научной литературе феномен приоритета неформальных отношений над формально регламентированными получил название "непотизм". Интересно, что и в китайском языке имеется специальное слово, отражающее важность сформированности межличностных связей в административной и бизнес - среде, - "гу- анси", что традиционно рассматривается там как важный социальный ресурс [6].

От рассмотрения исторических предпосылок и концептуальных основ Lean-технологий в государственном и муниципальном управлении перейдём к изложению подходов к внедрению технологий бережливого правительства. В первом приближении здесь можно выделить два основных этапа: подготовительно - образовательный и проектно-внедренческий. Поскольку Республика Башкортостан была включена в число пяти пилотных регионов Российской Федерации, где проводится работа по внедрению Lean-технологий в систему государственного и муниципального управления, то можно обобщить некоторый накопленный опыт подготовки и внедрения методов бережливого правительства.

На первом, подготовительном этапе, была подобрана команда специалистов (консультантов и преподавателей - практиков), которые разработали образовательную программу повышения квалификации "Бережливое правительство", состоящую, в зависимости от контингента, из 15 - 21 учебных модулей (или разделов, таких как история и основы концепции бережливого производства, основные категории Lean, офисные процессы и семь видов потерь в современном офисе, вовлечение сотрудников в процессы изменений и методы управления сопротивлениями и др.). Затем Администрация Главы Республики Башкортостан сформировала три целевые группы для последующего обучения: группа специалистов, обучение предусматривается в объёме 36 часов с применением дистанционных образовательных технологий; группа руководителей, обучение в объёме 72 часа, очно-заочная форма обучения с применением дистанционных образовательных технологий с итоговым тестированием; головная рабочая группа, повышение квалификации в объёме 144 часа, очно-заочная форма обучения с применением дистанционных образовательных технологий, итоговая аттестация состоит из компьютерного тестирования и защиты проекта по развитию государственного органа (органа местного самоуправления) в области бережливого правительства перед компетентной комиссией. Отметим также, что все программы включают в себя два практикума: работа в т.н. Lean-лаборатории и прохождение он-лайн тестирования в системе дистанционного обучения на выраженность двух ключевых компетенций "Лидерство" и "Готовность к изменениям". Результаты психологического тестирования будут учитываться при формировании проектных команд в государственных органах, органах местного самоуправления по внедрению проектов в области бережливого правительства. Это соответствует концепции соответствия работника и организации (person - organization fit), которая интенсивно разрабатывается в современной организационной психологии [7].

Методическое обеспечение образовательного этапа также потребовало проведения определённой подготовительной работы. Как показала наша 25летняя практика подготовки и повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих, реализация целей компетент- ностного подхода в наибольшей степени достигается в такой аудитории за счёт умелого сочетания теоретической подготовки и применения интерактивных методов обучения [3]. Так, для каждого учебного модуля был подготовлен кейс, иллюстрирующий практику применения той или иной lean-технологии. Например, кейс "Берлога для Вини-Пуха" (©, А.Р. Кудашев, 2018) описывает развитие событий в районной администрации, которая реализовывала проект по строительству жилья для работников бюджетной сферы. Кейс показывает, как неудовлетворительные результаты освоения администрацией бюджетных средств по проекту были получены в следствие не соблюдения одного из основных принципов бережливого правительства Go and see. Другой кейс "Бедняга Фрэнк" (© А.Р. Кудашев, 2018) показывает практический пример постоянного совершенствования производственной системы в сфере выстраивания сети новых супермаркетов и реализации основных принципов бережливого производства.

Сопровождение проектов по внедрению технологий бережливого правительства в Республике Башкортостан только берёт своё начало, оно должно завершиться в ноябре 2018 года, подведение итогов, - в декабре. Однако уже сегодня можно выделить две основные группы проблемных вопросов, возникающих в ходе реализации такого рода проектов. Первую группу можно назвать организационно - правовые вопросы: как упростить выделение и расходование бюджетных средств, которое сейчас носит крайне запутанный и бюрократизированный характер? Приводят даже примеры совещания в Правительстве Российской Федерации под председательством Президента, где указывалось на то, что регион подготовил заявку на получение федеральных средств для устранения последствий наводнения, а деньги в регион месяц спустя не поступили (В.В. Путин: "Шевелиться надо!"). Другой характерный вопрос: как претворять в жизнь принципы работы с поставщиками товаров и услуг (11й принцип) в условиях действующего российского законодательства, требующего проведения всевозможных конкурсных процедур? Вторую группу проблемных вопросов можно было бы назвать социально - психологической. Как повысить инициативность наших сотрудников, ведь большинство настроено на строгое следование инструкциям, на исполнение (порой бездумное), на процесс, а не на результат? Как мотивировать людей на постоянное саморазвитие и совершенствование (14-й принцип), ведь большинство образовательных программ они проходят формально, чтобы только получить соответствующий документ и отнести в кадры (отчитаться, поставить галочку)? Представляется, что одним из вариантов поиска ответов на распространённые вопросы и обобщения достижений может быть проведение серии вебинаров для руководителей и специалистов с привлечением представителей экспертного сообщества и руководителей профильных министерств и ведомств. Важную роль здесь играет то обстоятельство, что Координационный совет по реализации проекта бережливого правительства возглавляет высшее должностное лицо - Глава Республики Башкортостан Рустэм Закиевич Хамитов.

В заключении хочется отметить, что успешная реализации модели бережливого правительства требует использования как зарубежного, так отечественного опыта в этой области. Важным является разработка концепции построения системы бережливого правительства на региональном и муниципальном уровнях. Наконец, обобщение практики реализации lean-технологий в государственном и муниципальном управлении, формирование передового опыта в этой сфере представляет, бесспорно, большую теоретическую и практическую ценность для всех заинтересованных лиц (учёных, специалистов-практиков, представителей экспертного сообщества и других).

Список литературы

1. Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990.

2. История советской психологии труда. Тексты. / Под ред. В.П. Зинченко, В.М. Мунипова, О.Г. Носковой. - М.: Изд-во МГУ, 1983. - 360 с.

3. Кудашев А.Р. Интерактивные методы подготовки руководителей: опыт разработки и применения // Современный государственный гражданский и муниципальный служащий: образование, компетенции, карьера. Мат-лы Междунар. науч.-практич. конф. - Уфа: БАГСУ, 2016. с. 357-363.

4. Логунов Станислав. Путь самурая. Внедрение японских бизнес-принципов в российских реалиях. - М.: Изд-во "Э", 2018. - 256 с.

5. Психология менеджмента / Под ред. Г.С. Никифорова. - СПб.: Изд-во СПбГУ, 1997. - 272 с.

6. Юревич А.В. Социально-психологические механизмы кадровой политики // Психол. журн., 2017, Т. 38, № 6, с. 88-97.

7. Westerman J.W., Cyr L.A. An Integrative Analysis of Person-Organization Fit Theories // International Journal of selection and assessment. 2004. Vol. 12. № 3. P. 252-266.

Размещено на Allbest.ru