Бюджет для граждан как элемент концепции открытости органов власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Байкальский государственный университет

Бюджет для граждан как элемент концепции открытости органов власти

Е.А. Бахтаирова

Ч.Д. Ооржак

г. Иркутск

Аннотация

На сегодняшний день обеспечение открытости процессов государственного управления становится не просто рекомендацией или модным веянием, а насущным требованием. Одним из составных элементов концепции открытости государства является открытость бюджетной системы, которая проявляется в том числе в опубликовании бюджетов для граждан и в вовлечении граждан в процесс принятия решений. Бюджеты для граждан публикуются на всех уровнях государственного управления - федеральном, субъектов Российской Федерации и, соответственно, оцениваются также на всех уровнях. Существует рейтинг открытости Международного бюджетного партнерства и рейтинг открытости бюджетов субъектов Российской Федерации. В статье проанализированы позиции Российской Федерации в международном рейтинге и позиции субъектов Сибирского федерального округа Российской Федерации в национальном рейтинге. Выработаны рекомендации по совершенствованию механизма предоставления гражданам Республики Тыва данных о бюджете.

Ключевые слова: концепция открытости органов власти; электронный бюджет; бюджет для граждан; электронное правительство; открытое правительство; общественное участие; международное бюджетное партнерство; рейтинг открытости бюджетов; бюджет для граждан Республики Тыва

Abstract

Open budget as an element of open governance

Elena A. Bakhtairova, Choduraa D. Oorzhak

Nowadays, open governance is not just a recommendation or a fashion trend, but an urgent requirement. Open budget is an element of open government and it also means publication of citizens budgets and involving citizens in the decision-making process. Citizens budgets are published at all levels of government: federal and regional, and, are also evaluated at all these levels. There is Open Budget Index Ranking of the International Budget Partnership and that of the territorial entities of the Russian Federation. The article analyzes the place of the Russian Federation in the international ranking and the places of the territorial entities of the Siberian Federal District in the national ranking. Recommendations on improving citizens budget of Tuva Republic have been developed.

Keywords: open governance; e-budget; citizens budget; e-government; open government; public participation; International Budget Partnership; Open Budget Index Ranking; citizens budget of Tuva Republic

Основная часть

Обеспечение прозрачности и открытости информации о процессах, происходящих в государственном и муниципальном управлении, является требованием современного этапа развития информационного общества, цифровизации всех сфер нашей жизни. С другой стороны, публикация таких сведений становится ответом на запрос гражданского общества, активных граждан и их групп, отдельных людей и организаций, которые стремятся на новом, современном уровне участвовать в управлении государством, а также в государственных проектах и программах. Как отмечается в литературе, «информационные технологии помогают гражданам донести до власти и обсудить между собой свои предпочтения и, что очень важно, делают ее деятельность практически полностью открытой» [1]. Публикация данных о бюджете является неотъемлемой частью процессов формирования открытости, прозрачности и вовлечения граждан в принятие решений.

Активная работа по раскрытию бюджетных данных началась на международном уровне в 1998 г., когда Международный валютный фонд опубликовал «Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере» и обратился к государствам - членам МВФ с рекомендацией воплотить его в жизнь. А.А. Синкина отмечает, что, «согласно Кодексу, прозрачность в бюджетно-налоговой сфере означает открытость для широкой общественности структуры и функций органов государственного управления, задач налогово-бюджетной политики, счетов государственного сектора и прогнозов» [2].

Инициатива МВФ была подхвачена Организацией экономического сотрудничества и развития, которая в 2001 г. выпустила для стран-участниц руководство «Оптимальная практика по обеспечению прозрачности бюджета», включающее в себя рекомендации по различным аспектам бюджетного процесса, таким как содержание и сроки представления проекта бюджета, материалов к нему, а также порядок исполнения бюджета, подготовки отчетности и проведения аудита.

Основным документом по раскрытию бюджетных данных в настоящее время является «Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере» (МВФ), включающее «Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере» и «Лучшую практику ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета» [3].

Правовая база публикации информации о деятельности органов власти, в том числе связанных с государственными и муниципальными финансами, в Российской Федерации была заложена Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. №8-ФЗ. Детализация требований к информации, раскрываемой Правительством РФ, определена его постановлением «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» от 24 ноября 2009 г. №953.

Новый этап развития открытости бюджетных данных связан с деятельностью открытого правительства, о необходимости создания которого было заявлено Д. Медведевым в 2011 г. вслед за инициативой госсекретаря США Хиллари Клинтон о разработке международного партнерства «Открытое правительство».

В литературе к чертам открытого правительства, наряду со свободой информации, открытостью данных, открытостью диалога, открытостью парламента, относят также и открытость бюджета, под чем понимают «открытость государственных расходов, включая государственные и муниципальные бюджеты, государственные закупки, госкон - тракты, гранты и субсидии» [4, с. 13].

Данный подход, с одной стороны, является своеобразным развитием концепции электронного правительства, которая заложила основы применения инновационных технологий в государственном и муниципальном управлении, таких как информирование через веб-сайты, оказание государственных услуг в электронном виде и др., а с другой стороны, он должен был стать новым инструментом, способствующим развитию диалога власти и общества. Все это составные элементы становления электронной демократии, к которой, по мнению многих авторов, «наблюдается то возрастающий, то затихающий интерес» [5]. Все шире становится обсуждение вопросов применимости электронной демократии на различных уровнях управления, перспектив и угроз в результате перенесения политической коммуникации в среду киберпространства [6].

Качественно новый этап развития концепции открытых данных в Российской Федерации связан с принятием указа Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» от 7 мая 2012 г. №601, предполагавшего до 15 июля 2013 г. обеспечить доступ в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации. Во исполнение указа была разработана и утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации «Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти» от 30 января 2014 г. №93-р. Одним из результатов деятельности открытого правительства стала подготовка «Методических рекомендаций по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления и технических требований к публикации открытых данных (версия 3.0)», утвержденных протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства от 29 мая 2014 г. №4. Одним из первых показательных примеров локальных проектов публикации открытых данных в бюджетной сфере является ресурс «Открытый бюджет» Ленинградской области, созданный в 2013 г. с целью совершенствования процесса участия граждан в разработке и корректировке проекта регионального бюджета [7].

Таблица 1. Позиции Российской Федерации в международном рейтинге Open Budget Survey*

Основные понятия

Таблица 2

* Составлена по: International Budget Partnership. Open Budgets. Transform Lives. Results by country - Russia. URL: https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/results-by-country/country - info/? country=ru.

Основные понятия, связанные с обеспечением открытости и прозрачности сведений о государственных и муниципальных финансах, а также с предоставлением гражданам данных о бюджете, приведены в табл. 1.

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» от 13 июня 2013 г. №Пр-1308 содержит требование с 2013 г. на всех уровнях управления регулярно публиковать брошюру «Бюджет для граждан». Это дает возможность в доступной форме информировать население о соответствующих бюджетах, планируемых и достигнутых результатах использования бюджетных средств. Публикуемая в открытых источниках информация позволяет гражданам составить представление о направлениях расходования бюджетных средств и сделать выводы об его эффективности, а также оценить, насколько целевым было использование средств. Как отмечает Н.В. Богатырь, «бюджет для граждан» призван стать массовым источником информирования населения. Он нужен Правительству РФ и Министерству финансов, чтобы достойно ответить на Бюджетное послание Президента и занять высокое место в международных рейтингах открытости» [9].

Начиная с 2006 г. Международное бюджетное партнерство (International Budget Partnership), основанное еще в 1997 г. в Вашингтоне, с периодичностью раз в два года публикует доклад с обзором стран по показателям открытости бюджета [10]. Проанализируем позиции Российской Федерации в данном обзоре (табл. 2).

На рис. 1 представлена динамика позиции Российской Федерации по показателю «Transparensy (прозрачность)» за 20062017 гг., на рис. 2 - данные по показателю «Public Participation (общественное участие)» для Российской Федерации и соседних стран сотрудничестве с Центром прикладной экономики по заказу Министерства финансов Российской Федерации.

Рис. 1. Позиция Российской Федерации в международном рейтинге открытости бюджета по показателю «Transparensy (прозрачность)»

Источник: URL: https://www.intemationalbudget. org/open-budget-survey/results-by-country/ country-info/? country=ru

Рис. 2. Позиция Российской Федерации в международном рейтинге открытости бюджета по показателю «Public Participation (общественное участие)»

Источник: URL: https://www.internationalbudget. org/open-budget-survey/results-by-country/ country-info/? country=ru

Национальный рейтинг по аналогии с международным формируется по результатам анкетирования. При составлении анкеты авторы основываются на методологических подходах, используемых Международным бюджетным партнерством при расчете индекса открытости бюджета (Open Budget Index) с учетом особенностей бюджетного законодательства Российской Федерации.

Оценка проводится в четыре этапа в соответствии с этапами бюджетного процесса в Российской Федерации и представляет собой сумму баллов, которые присваиваются экспертами при ответе на вопросы анкеты.

бюджет гражданин управление власть

Таблица 3. Рейтинг субъектов Сибирского федерального округа РФ по открытости бюджетов, % от максимального количества баллов*

* Составлена по данным: Рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных. URL: https://nifi.ru/ru/rating.

** По разделу 1 «Первоначально утвержденный бюджет» Методики.

Результаты рейтинга позволяют оценить уровень прозрачности бюджетов различных субъектов Российской Федерации, увидеть, какая информация и в каком объеме предоставляется гражданам на разных этапах бюджетного процесса, насколько она актуальна и доступна, а также насколько активно жители регионов участвуют в обсуждении бюджетных вопросов. Результаты ранжирования субъектов Сибирского федерального округа представлены в табл. 3.

Таблица 4. Рейтинг субъектов Сибирского федерального округа Российской Федерации по открытости бюджетов по разделу «Бюджет для граждан»*

* Составлена по данным: Рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных. URL: https://nifi.ru/ru/rating.

С 2017 г. субъекты Российской Федерации объединяются в группы в соответствии с набранными баллами. В Сибирском федеральном округе по результатам

В нашей стране также формируется рейтинг открытости бюджетов исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации Рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных. URL: https:// nifi.ru/ru/rating.. Он составляется Научно-исследовательским финансовым институтом в ранжирования получаем следующую группировку:

- группу 1 составляют регионы, набравшие 80% и более от максимального количества баллов. Такой уровень открытости бюджетных данных характеризуется как очень высокий. В 2017 и 2018 гг. в эту группу попали Красноярский край и Омская область, в 2018 г. в группу регионов-лидеров вошла Новосибирская область;

- к группе 2 относятся регионы, набравшие от 60,0 до 79,9% от максимального числа баллов. Это высокий уровень открытости бюджетных данных. В 2017 и 2018 гг. эта группа представлена Республикой Алтай, Алтайским краем, Иркутской областью. В 2017 г. в этой группе находилась Новосибирская область;

- группа 3 включает в себя субъекты Российской Федерации, набравшие от 40,0 до 59,9% от максимального числа баллов. В 2017 и 2018 гг. эта группа представлена одним регионом - Томской областью;

- группа 4 объединяет регионы, набравшие от 20,0 до 39,9% от максимального числа баллов. Такой уровень открытости бюджетных данных характеризуется как низкий. В 2017 и 2018 гг. состав этой группы для Сибирского региона оставался неизменным и включал в себя республики Тыва и Хакасия и Кемеровскую область;

- замыкает список группа 5, содержащая регионы, набравшие менее 20% от максимального числа баллов. Этот уровень открытости бюджетных данных характеризуется как очень низкий. В данной группе отсутствуют субъекты, входящие в Сибирский федеральный округ.

Мы видим, что положение субъектов Сибирского федерального округа в рейтинге в 2017-2018 гг. было достаточно стабильно, все субъекты остались в своих группах, за исключением Новосибирской области, которая повысила свои позиции. В пятую группу, с очень низким уровнем открытости бюджетных данных, не попал ни один субъект Сибирского федерального округа.

«Бюджет для граждан» составляет раздел 6 Методики. В 2018 г. за этот раздел можно было получить 12 баллов из 141. Рейтинг субъектов по этому разделу представлен в табл. 4.

Республика Тыва занимает нижние позиции рейтинга по разделу «Бюджет для граждан». Для улучшения ситуации исполнительным органам власти республики необходимо выполнять следующие требования Методики:

1. Довести до общественности через Интернет в доступной форме информацию по закону о бюджете.

2. Довести до общественности в доступной форме информацию по годовому отчету об исполнении бюджета.

3. Использовать «Бюджет для граждан» в ходе проведения публичных слушаний по годовому отчету об исполнении бюджета.

4. Довести до общественности в доступной форме информацию по проекту бюджета.

5. Использовать «Бюджет для граждан» в ходе проведения публичных слушаний по проекту бюджета.

6. Осуществлять раскрытие данных о посещаемости специализированного сайта, предназначенного для размещения бюджетных данных для граждан.

7. Проводить региональный конкурс творческих проектов для популяризации «Бюджета для граждан», размещать сведения о его результатах на сайте, предназначенном для размещения бюджетных данных.

Внедрение данных рекомендаций в практику деятельности органов исполнительной власти Республики Тыва позволит ей повысить свои позиции в рейтинге открытости бюджетов субъектов Российской Федерации, сделает бюджетную систему республики более прозрачной, открытой и доступной для общественного контроля.

Список использованной литературы

бюджет гражданин управление власть

1. Тагаров Б.Ж. Анализ современного состояния электронного правительства в России / Б.Ж. Тагаров // Креативная экономика. - 2018. - Т. 12, №4. - С. 447-458.

2. Синкина А.А. Предпосылки и реализация проекта «Бюджет для граждан» на федеральном уровне /

A. А. Синкина // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2015. - №18. - С. 35-50.

3. Голованова Н.В. Оценка открытости (прозрачности) бюджетной системы: обзор международного и российского опыта / Н.В. Голованова // Финансовый журнал. - 2015. - №3 (25). - С. 98-107.

4. Тагаров Б.Ж. Информация в экономике: учеб. пособие / Б.Ж. Тагаров. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2013. - 148 с.

5. Калашникова В.Б. Государственная политика и стратегия развития механизмов электронной демократии в Российской Федерации / В.Б. Калашникова, Е.А. Степанова // Основные направления государственной политики России в сфере обеспечения национальной безопасности: материалы междунар. науч.-практ. конф. (Иркутск, 27 апр. 2018 г.) / отв. ред. Е.М. Якимова. - Иркутск, 2018. - С. 85-89.

6. Калашникова В.Б. Зарубежный опыт электронной петиции / В.Б. Калашникова, Е.А. Степанова // Основные тенденции и детерминанты реформирования конституционного и административного права на современном этапе: материалы междунар. науч.-практ. конф. (Иркутск, 21-22 сент. 2017 г.). - Иркутск, 2017. - С. 28-32.

7. Калашникова В.Б. Развитие проектов электронного участия в российском интернет-пространстве / В.Б. Калашникова // Основные направления государственной политики России в сфере обеспечения национальной безопасности: материалы междунар. науч.-практ. конф. (Иркутск, 27 апр. 2018 г.) / отв. ред. Е.М. Якимова. - Иркутск, 2018. - С. 78-84.

8. Синкина А.А. Методические подходы к оценке бюджетов для граждан / А.А. Синкина // Сибирская финансовая школа. - 2015. - №4 (111). - С. 50-56.

9. Богатырь Н.В. «Бюджет для граждан»: найти получателя / Н.В. Богатырь // Экономическая социология. - 2014. - Т. 15, №5. - С. 54-84.

10. Захаров А.С. Международные стандарты обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере / А.С. Захаров // Формирование Евразийского экономического союза: финансово-правовой аспект: Всерос. науч.-практ. конф. (Екатеринбург, 6-7 окт. 2015 г.). - Екатеринбург, 2015. - С. 168-172.

References

1. Tagarov B. Zh. Analysis of the Current State of e-Government in Russia. Kreativnaya ekonomika = Creative Economy, 2018, vol. 12, no. 4, pp. 447-458. (In Russian).

2. Sinkina A.A. Prerequisites and Implementation of the Project «Citizens Budget» at the Federal Level. Gosu - darstvennoe i munitsipal'noe upravlenie v XXI veke: teoriya, metodologiya, praktika = Federal and municipal administration in the 21^st century: theory, methods, practice, 2015, no. 18, pp. 35-50. (In Russian).

3. Golovanova N.V. Measuring Budget Transparency: International and Russian Experience. Finansovyi zhur - nal = Financial Journal, 2015, no. 3 (25), pp. 98-107. (In Russian).

4. Tagarov B. Zh. Informatsiya v ekonomike [Information in economics]. Irkutsk, Baikal State University of Economics and Law Publ., 2013. 156 p.

5. Kalashnikova V.B., Stepanova E.A. Public policy and strategy for the development of e-democracy's mechanisms in Russia. In Yakimova E.M. (ed.). Osnovnye napravleniya gosudarstvennoi politiki Rossii v sfere obespecheniya natsional'noi bezopasnosti. Materialy mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii, Irkutsk, 27 aprelya 2018 g. [The Main Directions of the Russian State Policy in Providing National Security. Materials of International Scientific and Practical Conference, Irkutsk, April 27, 2018]. Irkutsk, 2018, pp. 85-89. (In Russian).

6. Kalashnikova V.B., Stepanova E.A. E-petition foreign experience. Osnovnye tendentsii i determinanty re - formirovaniya konstitutsionnogo i administrativnogo prava na sovremennom etape. Materialy mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii, Irkutsk, 21-22 sentyabrya 2017 g. [Key Trends and Determinants in Reforming the Constitutional and Administrative Law at the Present Stage. Materials of International Research Conference, Irkutsk, September 21-22, 2017]. Irkutsk, 2017, pp. 28-32. (In Russian).

7. Kalashnikova V.B. Development of E-participation Projects in the Russian Internet. In Yakimova E.M. (ed.). Osnovnye napravleniya gosudarstvennoi politiki Rossii v sfere obespecheniya natsional'noi bezopasnosti. Materialy mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii, Irkutsk, 27 aprelya 2018 g. [The Main Directions of the Russian State Policy in Providing National Security. Materials of International Scientific and Practical Conference, Irkutsk, April 27, 2018]. Irkutsk, 2018, pp. 78-84. (In Russian).

8. Sinkina A.A. Assessment of the Regulating Influence as a Key Element of Regional Financial Policy. Sibirskaya finansovaya shkola = Siberian Financial school, 2015, no. 4 (111), pp. 50-56. (In Russian).

9. Bogatyr N.V. Citizens' Guide to the Budget: Find a Receiver. Ekonomicheskaya sotsiologiya = Economic Sociology, 2014, vol. 15, no. 5, pp. 54-84. (In Russian). Известия Байкальского государственного университета. 2020. Т. 30, №1. С. 130-136

10. Zakharov A.S. International Standards for Providing Fiscal Transparency. Formirovanie Evraziiskogo eko - nomicheskogo soyuza: finansovo-pravovoi aspekt. Vserossiiskaya nauchno-prakticheskaya konferentsiya, Ekaterinburg, 6-7 oktyabrya 2015 g. [Formation of the Eurasian Economic Union: Financial and Legal Aspect. All-Russian Scientific and Practical Conference, Ekaterinburg, October 6-7, 2015]. Ekaterinburg, 2015, pp. 168-172. (In Russian).

Размещено на Allbest.ru