Почвенные ресурсы в АПК страны

Размещено на http://www.allbest.ru/

МГУ имени М.В. Ломоносова

Почва в биосфере и в современном российском праве. Сообщение 4. Почвенные ресурсы в АПК страны

Хомяков Д.М.

Гогмачадзе Г.Д.



Аннотация

Одной из целей национального развития может стать сохранение российских почв и их экологических функций, а единый план достижения этих целей должен обязательно включать программы осуществления мероприятий по обеспечению расширенного воспроизводства плодородия почв, используемых в агропроизводстве.

Необходимо внесение изменений в Федеральный закон 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» в части определения понятий почвы, плодородия почв, рационального использования почв и агрохимикатов.

Система государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения должна быть полной, иметь информацию о прошлом и текущем состояния плодородия почв и необходимых мероприятиях его воспроизводству.

Ключевые слова: ПОЧВА, ВОСПРОИЗВОДСТВО ПЛОДОРОДИЯ, ЗЕМЛЯ, ПРАВО, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, ПОЧВЕННЫЕ РЕСУРСЫ, УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ



Введение

Проблема обеспечения продовольственной безопасности и борьбы с голодом на Земле опять вышла на первый план. На апрельском 2020 года виртуальном заседании Совета Безопасности ООН прозвучало предупреждение о возможном скором «голоде библейского масштаба». В 2019 году от голода страдало более 820 млн. человек, к концу 2020 года к ним должны были добавиться еще 265 млн. [1].

По другим оценкам, тенденция подтверждена: число людей, страдающих от голода, во всем мире медленно растет с 2014 года. После уточнения ситуации в Китае с 2000 года оказалось, что почти 690 миллионов человек голодают (9% мирового населения). Число людей, страдающих от серьезного отсутствия продовольственной безопасности, также неуклонно увеличивается. В 2019 году около 750 миллионов человек, или почти каждый десятый человек в мире, столкнулись с этой проблемой [2], а не менее 2-х млрд. человек в мире не имели постоянного доступа к безопасным, полноценным продуктам питания в достаточном количестве.

Если последние тенденции сохранятся, число людей, страдающих от голода, к 2030 году превысит 840 млн. человек. Пандемия COVID-19 может добавить к общему числу недоедающих в мире уже в 2020 году от 83 до 132 млн., в зависимости от сценария экономического роста (Объём мировой торговли, по разным оценкам, сократился по сравнению с 2019 годом на 12-15 %, а ВВП - на 4-5 %. При этом уже имеющиеся и постоянно вводимые новые ограничения и санкции затрудняют выполнение достигнутых торговых соглашений, в том числе в области сельского хозяйства. Экспорт Китая по итогам прошлого года вырос на 3,6%, до рекордных $2,59 трл., а ВВП - увеличился на 2,3%).

Особую тревогу вызывает состояние питания наиболее уязвимых групп населения, еще больше ухудшающиеся из-за воздействия COVГО-19 на здоровье и социальноэкономические последствия. Аналогичные тенденции отмечаются для населения стран с низким уровнем дохода на душу населения. Здоровое питание недоступно для более чем 3-х млрд. людей, особенно для бедных, во всех регионах мира.

Исправление ситуации невозможно без изменения странами текущей сельскохозяйственной политики и стимулирования инвестиций в сферу совершенствования функционирования продовольственных систем, основой которых являются, прежде всего, почвенные ресурсы.

В начале декабря 2020 года ООН предупредила, что в 2021 году население планеты столкнется с сильнейшим за 75 лет кризисом, вызванным пандемией коронавируса: на грани голодной смерти оказались почти 270 млн. человек. Быстро и неуклонно растет количество бедных и неимущих людей, социальное неравенство. Эти оценки Генеральный секретарь ООН А.Гутерриш повторил в докладе на Всемирном экономическом форуме в Давосе 25.01.2021 года.

Обеспечение продовольственной, национальной, экономической и экологической безопасности, а также жизни и здоровья граждан неразрывно взаимосвязаны.

В Ежегодном докладе Международного института исследования продовольственной политики (IFPRI) «Отчет о глобальной продовольственной политике 2020: создание инклюзивных продовольственных систем» [3] провозглашено, что их перестройка, с учетом бедных и уязвимых слоев населения, является приоритетной мировой социальной задачей. Она может быть реализована только в случае наличия почвенных и водных ресурсов, предоставляемых фермерам для производства

сельскохозяйственной продукции.

Очередной ежегодный доклад ФАО «Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства - 2020» был посвящен оценке водных ресурсов и возникающих проблем их наличия и использования в сельском хозяйстве [4]. Растущее население планеты и социально-экономическое развитие способствуют росту спроса на воду. Изменяется рацион питания людей, происходит переход на более водоемкие продукты, включая мясные и молочные. Следовательно, необходимы согласованные и инклюзивные стратегии деятельности в области богарного и орошаемого земледелия, животноводства, рыболовства во внутренних водоемах, аквакультуры и лесного хозяйства.

Комитет по всемирной продовольственной безопасности (КВПБ) уже более пяти лет назад (13.10.2015 года) утвердил Рамочную программу действий по обеспечению продовольственной безопасности и питания в условиях затяжных кризисов (РПД-КВПБ) [5]. Под затяжными кризисами подразумеваются ситуации продолжительных или повторяющихся кризисов, в числе прочего характеризующиеся снижением средств существования населения, ростом заболеваемости и смертности, трансформацией продовольственных систем. Они сказываются на всех четырех измерениях продовольственной безопасности: наличии, доступе, стабильности и использовании, а также на пищевом статусе многих людей. Кризисы истощают местный, национальный и международный потенциал и ресурсы, а их преодоление требует принятия наиболее действенных и эффективных политических и практических мер, строящихся с учетом всех трех измерений устойчивого развития: экономического, социального и экологического.

Среди многочисленных рекомендаций в документе есть следующие (пункт 10): способствовать устойчивому использованию природных ресурсов; содействовать политическим и практическим мерам, направленным на устранение ущерба, нанесённого природным ресурсам вследствие кризиса, и их восстановлению.

Поразивший планету и не заканчивающийся пока глобальный кризис соответствует вышеперечисленным критериям.

Общемировое значение почвенных ресурсов возрастает в связи с их дефицитом, глобальными процессами деградации и утраты почв, а также невозможностью осуществления почвенным покровом мира биосферных функций в прежнем объеме. Россия имеет максимальную среди всех стран мира площадь почвенного покрова: примерно 14,5 млн км2 - одна шестая часть планеты. Часть из них используется в сельскохозяйственном производстве. Насколько рационально осуществляется эта деятельность с учетом воспроизводства плодородия и сохранения природно-ресурсного потенциала, обеспечения устойчивого функционирования почв, являющихся неотъемлемой частью биосферы? Как повлияла на агропроизводство текущая экономическая ситуация, и имеется ли должная правовая база для этого и комплект соответствующих нормативных документов? Постараемся ответить ниже на эти вопросы.

«Конституция Российской Федерации» (принятая всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) отнесла (ст. 72) к вопросам, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов: природопользование; сельское хозяйство; охрану

окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории. Аналогично и вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.



Методика

Данное сообщение является продолжением обсуждения проблемы, начатым авторами ранее [6-8], но может рассматриваться как отдельная работа по заявленной теме.

(Примечание: выделение слова «почва» и связанных с ним терминов в цитируемых документах осуществлено нами и далее в каждом случае специально не оговаривается).

Результаты и обсуждение

Состояние правового регулирования использования почв в АПК России с учетом реализации целей устойчивого развития. Оценка ситуации в данной сфере правового регулирования была дана на заседании Президиума Совета законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ 18.12.2020 «О мерах по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения» [9]. Выдержки из принятого решения приводятся ниже.

«Общая площадь сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, по данным, предоставленным Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, на 01.01.2019 года - 197,7 млн. гектаров, в том числе: общая площадь пашни - 116,24 млн. гектаров, сенокосов - 18,72 млн. гектаров, пастбищ - 57,20 млн. гектаров, залежи - 4,31 млн. гектаров, многолетних насаждений - 1,23 млн. гектаров.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683, предусмотрено, что обеспечение продовольственной безопасности осуществляется в том числе за счет повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий. При этом сохранение, восстановление и повышение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения являются составляющими развития и совершенствования агропромышленного комплекса Российской Федерации.

Вопросы обеспечения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения регулируются, в частности, Федеральным законом от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», Федеральным законом от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель», Федеральным законом от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Водным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, принят Федеральный закон от 31.07.2020 № 308-ФЗ “О внесении изменений в статью 22 Федерального закона «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» и Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»”. В настоящее время разрабатываются нормативные правовые акты, необходимые для реализации этого закона.

Вместе с тем Президиум Совета законодателей РФ отмечает ряд проблем, препятствующих эффективному обеспечению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения: отсутствие полной и достоверной информации о землях сельскохозяйственного назначения, их границах и качественных характеристиках, единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения; неэффективность землеустройства как комплекса мероприятий по изучению состояния почв, планированию и организации их рационального использования и охраны; неиспользование по назначению земель сельскохозяйственного назначения и последующее ухудшение их состояния; недостаточное нормативно-правовое регулирование своевременного выявления изменения состояния плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, оценки этих изменений.

Следует законодательно определить понятия почвы и ее плодородия как фундаментального уникального свойства.

Необходимо также реализовать меры, направленные на восстановление системы профессионального образования и подготовки научных кадров в области агрохимии, мелиорации и почвоведения, а также земельных отношений, землеустройства и кадастра.

В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом РФ 30.04.2012, отмечается, что практически во всех субъектах Российской Федерации сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель, интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и к выводу их из хозяйственного оборота. Основными негативными процессами, приводящими к деградации почв, являются водная и ветровая эрозия, заболачивание, подтопление земель, переувлажнение, засоление и осолонцевание почв.

Достижение показателей продовольственной безопасности и объема экспорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия осуществляется за счет невосполняемых расходов резервов плодородия почв.

Состояние почв в нашей стране требует принятия комплекса мер, направленных на их сохранение, охрану и воспроизводство плодородия. По экспертным оценкам, в течение 25 лет наблюдается ежегодный отрицательный баланс основных элементов минерального питания растений. Стратегический национальный ресурс и основа устойчивого развития страны: почвы с их плодородием, - остаются недооцененными и используются ненадлежащим образом, объемы применяемых удобрений и мелиорантов недостаточны даже для простого воспроизводства плодородия. К тому же неоднородность природных условий, почвенного покрова, климата, агрометеорологических характеристик делает невозможным введение универсальных сельскохозяйственных регламентов.

По мнению Президиума Совета законодателей РФ, неэффективное использование земельных ресурсов приводит к сокращению продуктивных сельскохозяйственных угодий. Длительное неиспользование пашни и связанное с этим ухудшение ее качественных характеристик потребует больших усилий и материально-финансовых затрат на вовлечение этих земель вновь в оборот. государственный мониторинг земля

Министерством сельского хозяйства РФ разработан проект государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации, согласно которому планируется вовлечение в сельскохозяйственный оборот 13 млн. гектаров неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, в том числе за счет площадей, покрытых древесно-кустарниковой растительностью.

Следует отметить, что реализация постановления Правительства РФ от 21.09.2020 № 1509 «Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения» фактически стимулирует нецелевое использование хозяйствующими субъектами земель сельскохозяйственного назначения, в том числе существенно затрудняет изъятие земельных участков сельскохозяйственного назначения по этому основанию и прогнозируемо приведет к дальнейшему выбытию земель сельскохозяйственного назначения из севооборота. При этом допускается осуществление на землях сельскохозяйственного назначения таких видов предпринимательской деятельности в области использования лесов, как создание лесных плантаций и их эксплуатация, переработка древесины и иных лесных ресурсов. Более того, установлено требование по проведению мероприятий по воспроизводству лесов на землях сельскохозяйственного назначения. Тем самым закрепляется длительное, неоднократное и нецелевое использование земель сельскохозяйственного назначения, создаются условия для реализации беспрерывного цикла по использованию лесов на сельскохозяйственных землях.

Постановлением Правительства РФ от 18.09.2020 № 1482 «О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации» утверждены признаки неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации. Однако если до настоящего времени нарушением являлась залесенность (закустаренность) 15 процентов пахотного земельного участка и 30 процентов земельного участка других сельскохозяйственных угодий, то сегодня нарушением считается залесенность (закустаренность) 50 процентов и более площади земельного участка вне зависимости от вида сельскохозяйственных угодий.

Даже в отношении особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий рассматриваемое пороговое значение установлено на уровне 20 процентов. Если ранее признаком неиспользования земельного участка было непроизводство работ по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы на пашне, сенокошения на сенокосах, выпаса скота на пастбищах, то теперь можно не использовать до 75 процентов площади земельного участка, и нарушением это считаться не будет. Установленные признаки фактически узаконивают деятельность недобросовестных землепользователей и способствуют нецелевому использованию сельскохозяйственных земель.

В целом же интенсивность использования находящихся в обороте сельскохозяйственных земель постоянно увеличивается, имеются риски достижения предела роста производства сельскохозяйственной продукции, для минимизации которых требуются, с одной стороны, целенаправленные усилия по сохранению, воспроизводству и увеличению плодородия почв, а с другой - вовлечение в оборот новых земель, пригодных для сельскохозяйственного производства.»

Вопросы воспроизводства плодородия почв, используемых в сельском хозяйстве. В российском праве не только отсутствует полноценное, научно обоснованное и легальное (юридически значимое), общеправовое, точное, однозначное, дефинированное, устоявшееся, неконтекстное определение «почвы» и ее «плодородия» как фундаментального уникального свойства [7, 8 и др.], но аналогичные проблемы возникают также с термином «земля».

«Конституция Российской Федерации» (принятая всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) закрепила (ст. 9, п. 1) режим использования и охраны за землями других природных ресурсов в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Следовательно, «земля» - основа жизни и деятельности.

Ст. 36, п. 2. гласит, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, а условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (п. 3).

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в статье 1 определил, что природная среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а среди компонентов природной среды выделил как землю, так и почву. Пахотные почвы можно также, вероятно, отнести и к природно-антропогенным объектам.

В настоящее время в стране действуют порядка 800 нормативных правовых актов, касающихся регулирования земельных отношений федерального уровня и до 20 000 - региональных. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (далее - Кодекс) закрепил понятие «земельный участок» как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю. Он является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Земельный участок - это вид объекта недвижимости, имеющий границы в пространстве. Согласно логике законодателя, земля представляет собой совокупность земельных участков, имеет двумерные характеристики и, следуя этой логике дальше, может совсем не иметь «почвы» или «почвенного слоя».

На наш взгляд, термины «земля» и «земельный участок» не являются тождественными по смыслу. Прежде всего, потому, что не вся территория РФ поделена на земельные участки. Большие площади земель, в том числе и сельскохозяйственного назначения, в нашей стране не разграничены [10].

«Земля» - это природный объект и природный ресурс, что, в том числе, закреплено в Кодексе (см. ниже). Земельный участок - это индивидуализированный ограниченный на местности объект права собственности, сведения о котором отражены в государственном кадастре недвижимости. Границы земельного участка устанавливаются формально без учета качественных характеристик земель или почв, а виды разрешенного использования - в соответствии с целевым назначением земли, на которой он расположен.

Развито это положение в недавно вступившем в действие Приказе Росреестра от 10.11.2020 № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного

использования земельных участков». Сельскохозяйственное использование подразумевает ведение сельского хозяйства, а содержание данного вида разрешенного использования включает в себя список с кодами 1.1-1.20, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции (табл. 1). Достаточно проанализировать пункт «обеспечение сельскохозяйственного производства» (код 1.18), где на используемом земельном участке предусмотрено наличие машиннотранспортных и ремонтных станций, ангаров и гаражей для сельскохозяйственной техники, амбаров, водонапорных башен, трансформаторных станций и иного технического оборудования, используемого для ведения сельского хозяйства.

Здесь следует напомнить, что согласно статье 8.6. «Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ предусмотрена ответственность за самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы (п.1), уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (п.2). Наличие в законодательстве объекта правовой охраны -- «плодородного слоя почв» создает необходимость его правового определения. С другой стороны, остается неясным, как это будет трактоваться в случае возведения объектов капитального строительства на землях сельскохозяйственного назначения.

Таблица 1. Приложение к приказу Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.11.2020 № П/0412 Классификатора видов разрешенного использования земельных участков (извлечение)

Наименование вида разрешенного использования земельного участка	Описание вида разрешенного использования земельного участка	Код (числовое обозначение) вида разрешенного использования земельного участка
Сельскохозяйственное использование	Ведение сельского хозяйства. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.1-1.20, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции	1.0
Растениеводство	Осуществление хозяйственной деятельности, связанной с выращиванием сельскохозяйственных культур. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.2-1.6	1.1
Выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур	Осуществление хозяйственной деятельности на сельскохозяйственных угодьях, связанной с производством зерновых, бобовых, кормовых, технических, масличных, эфиромасличных и иных сельскохозяйственных культур	1.2
Овощеводство	Осуществление хозяйственной деятельности на сельскохозяйственных угодьях, связанной с производством картофеля, листовых, плодовых, луковичных и бахчевых сельскохозяйственных культур, в том числе с использованием теплиц	1.3
Наименование вида разрешенного использования земельного участка	Описание вида разрешенного использования земельного участка	Код (числовое обозначение) вида разрешенного использования земельного участка
Выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур	Осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с производством чая, лекарственных и цветочных культур	1.4
Садоводство	Осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур	1.5
Выращивание льна и конопли	Осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием льна, конопли	1.6
Животноводство	Осуществление хозяйственной деятельности, связанной с производством продукции животноводства, в том числе сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, разведение племенных животных, производство и использование племенной продукции (материала), размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения сельскохозяйственных животных, производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.8-1.11, 1.15, 1.19, 1.20	1.7
Наименование вида разрешенного использования земельного участка	Описание вида разрешенного использования земельного участка	Код (числовое обозначение) вида разрешенного использования земельного участка
Скотоводство	Осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с разведением сельскохозяйственных животных (крупного рогатого скота, овец, коз, лошадей, верблюдов, оленей); сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, производство кормов, размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения сельскохозяйственных животных; разведение племенных животных, производство и использование племенной продукции (материала)	1.8
Звероводство	Осуществление хозяйственной деятельности, связанной с разведением в неволе ценных пушных зверей; размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения животных, производства, хранения и первичной переработки продукции; разведение племенных животных, производство и использование племенной продукции (материала)	1.9
Птицеводство	Осуществление хозяйственной деятельности, связанной с разведением домашних пород птиц, в том числе водоплавающих; размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения животных, производства, хранения и первичной переработки продукции птицеводства; разведение племенных животных, производство и использование племенной продукции (материала)	1.10
Наименование вида разрешенного использования земельного участка	Описание вида разрешенного использования земельного участка	Код (числовое обозначение) вида разрешенного использования земельного участка
	размещение коллекций генетических ресурсов растений
Хранение и переработка сельскохозяйственной продукции	Размещение зданий, сооружений, используемых для производства, хранения, первичной и глубокой переработки сельскохозяйственной продукции	1.15
Ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках	Производство сельскохозяйственной продукции без права возведения объектов капитального строительства	1.16
Питомники	Выращивание и реализация подроста деревьев и кустарников, используемых в сельском хозяйстве, а также иных сельскохозяйственных культур для получения рассады и семян; размещение сооружений, необходимых для указанных видов сельскохозяйственного производства	1.17
Обеспечение сельскохозяйственного производства	Размещение машинно-транспортных и ремонтных станций, ангаров и гаражей для сельскохозяйственной техники, амбаров, водонапорных башен, трансформаторных станций и иного технического оборудования, используемого для ведения сельского хозяйства	1.18
Сенокошение	Кошение трав, сбор и заготовка сена	1.19
Выпас сельскохозяйственных животных	Выпас сельскохозяйственных животных	1.20
Наименование вида разрешенного использования земельного участка	Описание вида разрешенного использования земельного участка	Код (числовое обозначение) вида разрешенного использования земельного участка
Свиноводство	Осуществление хозяйственной деятельности, связанной с разведением свиней; размещение зданий, сооружений, используемых для содержания и разведения животных, производства, хранения и первичной переработки продукции; разведение племенных животных, производство и использование племенной продукции (материала)	1.11
Пчеловодство	Осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, по разведению, содержанию и использованию пчел и иных полезных насекомых; размещение ульев, иных объектов и оборудования, необходимого для пчеловодства и разведения иных полезных насекомых; размещение сооружений, используемых для хранения и первичной переработки продукции пчеловодства	1.12
Рыбоводство	Осуществление хозяйственной деятельности, связанной с разведением и (или) содержанием, выращиванием объектов рыбоводства (аквакультуры); размещение зданий, сооружений, оборудования, необходимых для осуществления рыбоводства (аквакультуры)	1.13
Научное обеспечение сельского хозяйства	Осуществление научной и селекционной работы, ведения сельского хозяйства для получения ценных с научной точки зрения образцов растительного и животного мира;	1.14

В Кодексе (ст. 1, п. 1) перечислены основные принципы земельного законодательства, среди них: учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется, исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

Согласно Кодексу, термин «почва» не адекватен термину «земли». Суждения о том, что «почва» является особым объектом права, неоднократно высказывались ранее [11-15 и др.].

Целями охраны земель (ст. 12) являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях

сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

Содержание охраны земель раскрывается в ст. 13. В ней присутствуют термины: «почвенный слой», «плодородный слой почвы», «плодородие земель».

Федеральным законом от 16.07.1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» плодородие определено для земель сельскохозяйственного назначения как способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений (ст. 1).

Обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения должно осуществляться при условии соблюдения экологических требований, установленных законодательством Российской Федерации (ст. 21).

При эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 42, п. 1).

Недостаточно продуманным использованием правового регулирования является отнесение по формальным критериям с 01.01.2019 животноводческих и птицеводческих комплексов к наиболее опасным, I и II, категориям (из четырех), наряду с металлургическими, химическими и нефтедобывающими предприятиями. Они должны получить комплексное экологическое разрешение (КЭР), для оформления которого требуется государственная экологическая экспертиза. Навоз, помет, компосты относятся к отходам. Необходимо оформлять паспорта отходов на каждую партию. Несмотря на возможность их использования для воспроизводства плодородия почв в качестве органических удобрений, обеспечивающих накопления почвенного гумуса, они не классифицируются как товар (сырье, продукция), не обладают стоимостью (ценностью, полезностью, выраженной в денежном эквиваленте). Все виды деятельности по обращению с отходами (кроме сбора и накопления) являются лицензируемыми; чтобы использовать отходы в производстве или для реализации, необходимо пройти государственную экологическую экспертизу, получить лицензию и т.д. Избыточные нормы на деле ограничивают применение необходимых агрохимикатов, усиливают теневой оборот, способствуют неконтролируемому поступлению в окружающую среду азот-, фосфор- и углеродсодержащих продуктов.

Для восполнения органического вещества (гумуса) почвы и предотвращения его декарбонизации на имеющуюся в обороте площадь (80 млн. га посевов и 12 млн. га паров), необходимо вносить в среднем по 6-7 т/га органических удобрений в год (или порядка 550-640 млн. т суммарно) при текущем уровне порядка 70 млн. т [14]. Следует упомянуть, что площадь пашни, по данным Росстата, - 115,8 млн. га,

сельскохозяйственных угодий - 220 млн. га. Как используются сейчас 24 млн. га пашни, остается вне проводимого опросным путем с мест учета. Сравнение данных разных источников [10, 16 и др.] свидетельствует об отсутствии в них точной и исчерпывающей информации по этим важнейшим вопросам природопользования.

В остальном, приведенные выше «экологические» статьи, преимущественно, остаются декларативными и пока практически никак не используются. Для создания механизмов правового регулировании и использования их в реальной хозяйственной деятельности необходимы: 1) полная инвентаризация земель сельскохозяйственного

назначения; 2) создание единой федеральной информационной системы об этих землях; 3) проведение инвентаризации и паспортизации участков; 4) мониторинг состояния земель и почв; 5) разработка новой редакции Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве».

Современный период характеризуется намерением усовершенствовать и упростить действующий порядок определения правового режима использования земель путем проведения территориального зонирования, а также исключения института категории земель как способа определения разрешенного использования земельных участков. Для этого также нужно создание работающей системы землеустроительного обеспечения, решающей новые целевые задачи.

Особую роль играет территориальное и внутрихозяйственное землеустройство, которое может быть определено как комплекс мероприятий по изучению состояния почв, планированию и организации рационального их использования и охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального (по разработанному, согласованному и утвержденному проекту) использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства.

Виды разрешенного использования земельных участков предполагается установить регламентами использования территорий. В отношении земельных участков в границах территориальных зон сельскохозяйственного назначения действует сельскохозяйственный регламент. Создание таких регламентов обязательно потребует проведения дополнительных землеустроительных работ: актуализация имеющихся почвенных карт и других материалов почвенных обследований; привязка этой информации к плановокартографической основе объекта зонирования - к зоне как объекту землеустройства; дифференциация земель по степени их пригодности в отраслях агропроизводства на основе данных по плодородию почв, гидрологической, агроклиматической, метеорологической информации, положению в ландшафте и т.д.

Федеральный закон от 31.07.2020 № 308-ФЗ “О внесении изменений в статью 22 Федерального закона «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» и Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»”. Этот нормативный правовой акт закрепил, что воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения - сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения посредством проведения мелиоративных и иных мероприятий.

К проведению мелиоративных мероприятий также предъявляются экологические требования. Их осуществление не должно приводить к ухудшению состояния окружающей среды (Федеральный закон от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель», ст. 32), они производятся с соблюдением требований земельного, водного, лесного законодательства, а также законодательства РФ об охране окружающей среды, недрах, растительном и животном мире.

Земля - понятие территориально-обобщенное. В состав одного участка - объекта, имеющего свою топографию и пространственные характеристики (или одного земельного угодья), как правило, включены почвы с различными свойствами и режимами. Поэтому на основании данных о земле, а не о почвах, невозможно проектировать и создавать рациональные прирородоохранные системы землепользования, системы земледелия и мелиорации в сельском хозяйстве. Эффективны и безопасны они будут только в случае учета строения почвенного покрова территорий и его неоднородности [14].

Далее в Федеральном законе от 31.07.2020 № 308-ФЗ определено понятие

агрохимического обслуживания. Это деятельность по обеспечению собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения агрохимикатами,

технологиями, техникой, а также деятельность по проведению мероприятий по

воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения и научных исследований в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Основными направлениями агрохимического обслуживания являются: проведение почвенных, геоботанических и других обследований и мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения; проведение мероприятий по воспроизводству

плодородия земель сельскохозяйственного назначения; обеспечение собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения агрохимикатами;

предоставление собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков из состава земель

сельскохозяйственного назначения техники для проведения мероприятий по

воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Порядок применения пестицидов и агрохимикатов определяется федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в агрохимикатах, результатов оценки качества земель, состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, определенного на основании проведенных почвенных, геоботанических и других обследований земель сельскохозяйственного назначения, а также с учетом рационов животных.

Рассмотренным выше Федеральным законом (от 31.07.2020 № 308-ФЗ)

реализуется концепция исключения «почвы» как незаменимого компонента биосферы, природного ресурса и отдельного трехмерного тела, формирующего почвенный покров и осуществляющего биосферные функции, из отечественного правового поля.

Согласно обновленной 02.12.2020 версии Приказа Минсельхоза России от 04.05.2010 № 150 «Об утверждении Порядка государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения», он включает в себя сбор и обобщение результатов почвенных, геоботанических и других обследований земель сельскохозяйственного назначения.

Единственное, не измененное пока положение, касается определения агрохимикатов в Федеральном законе от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (ст.1). Агрохимикаты - удобрения химического или биологического происхождения, химические мелиоранты, кормовые добавки, предназначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и подкормки животных. Данное понятие не применяется в отношении торфа.

Закрепление понятий «почва», «плодородие почв» в законодательстве устранит существующие глубокие различия в его понятийной базе с понятийным аппаратом естественных наук, одной из которых является почвоведение. Выше были приведены примеры использования в нормативных правовых актах большого числа неясных, противоречивых терминов, которые требуют разъяснения, в том числе имеющих в своем составе слово «почва» или ссылающихся на него.

Нехватка и неточности понятийного аппарата в законодательстве приводят к концептуальным разногласиям, а далее - к некорректным действиям, которые не направлены на достижение целей устойчивого развития при осуществлении хозяйственной деятельности и управлении природопользованием, в том числе и в сфере агропроизводства и использовании уникального национального богатства страны - почв [17-26 и др.].



Заключение

Считаем необходимым внесение изменений в Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» в части определения понятий почвы, плодородия почв, рационального использования почв и агрохимикатов.

Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» должен содержать четкую и однозначную информацию о том, сколько, каких и где расположенных пахотных почв и сельскохозяйственных угодий нужно для ведения современного агропроизводства и выполнения задач устойчивого развития России.

Система государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения должна быть полной, иметь информацию о прошлом и текущем состояния плодородия почв и необходимых мероприятиях по его воспроизводству относительно всех используемых и предназначенных для агропроизводства участков.

Несоответствия в сведениях о почвах и землях сельскохозяйственного назначения, содержащихся в различных государственных информационных системах, должны быть полностью устранены.

Устойчивое развитие предполагает «климатически нейтральное» сельское хозяйство, где обязательно обеспечивается воспроизводство плодородия почв (желательно расширенное); максимально используются ресурсы органического вещества, включая отходы животноводства (вернее, вторичные ресурсы); не происходит снижения запасов гумуса в пахотных почвах (декарбонизация); полностью исключена их деградация, включая все виды эрозии; не допускается неконтролируемое обращение и поступление углерод-, фосфор- и азотсодержащих соединений в окружающую среду.

«Зеленая агрохимия» - это недопустимость неконтролируемого поступления химических элементов и веществ в окружающую среду, сокращение числа стадий полного цикла получения товарной продукции, включая производство применяемых агрохимикатов, а также утилизацию и полезное использование отходов и побочной продукции сельскохозяйственного производства. Последние активно вовлекаются в оборот, становятся товарами, сырьем, компонентами, применяющимися, в том числе, в составе средств воспроизводства плодородия почв.

Отечественный производитель аграрной продукции должен иметь неоспоримую возможность использовать произведенные компосты (навоз) для удобрения при соблюдении основных экологических и санитарно-гигиенических требований. Это введет в легальный оборот вторично переработанные питательные вещества, расширит ассортимент и объемы органических удобрений, сократит потери элементов минерального питания растений и углерода. Назрела необходимость подготовки проектов нормативных правовых актов, актуализирующих порядок обращения с органическими отходами и органическими удобрениями, их регистрации и использования.

Очевидно, что надо устранить правовую неопределенность и обеспечить внесение изменений в постановления Правительства Российской Федерации от 2.09.2020 № 1509 «Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения» и от 18.09.2020 № 1482 «О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации» для устранения рисков нецелевого использования земель сельскохозяйственного назначения.

В обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации должно быть вменено определение особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий и почв для включения их в перечень земель, использование которых для других целей не допускается, а также ведение красных книг почв.

Одной из целей национального развития может по праву стать сохранение российских почв и их экологических функций, а единый план достижения этих целей должен обязательно включать программы осуществления мероприятий по обеспечению расширенного воспроизводства плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения.

Исследование выполнено в рамках Программы развития Междисциплинарной научно-образовательной школы Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова «Будущее планеты и глобальные изменения окружающей среды».



Список использованных источников

Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства. Курс на сокращение потерь и порчи продовольствия. - Рим: ФАО, 2019. - 181. Ссылка: http://www.fao.Org/3/ca6030ru/ca6030ru.pdf. Время обращения: 20.01.2021.

ФАО, МФСР, ЮНИСЕФ, ВПП и ВОЗ. 2020 год. Краткий обзор. Положение дел в области продовольственной безопасности и питания в мире - 2020. Преобразoвание продовольственных систем для обеспечения финансовой доступности здорового питания.

- Рим: ФАО. - 44 с. Ссылка: http://www.fao.Org/documents/card/en/c/ca9699ru. Время обращения: 20.01.2021.

Global Food Policy Report: Building Inclusive Food Systems. - Washington: NTERNATIONAL FOOD POLICY RESEARCH INSTITUTE (IFPRI), 2020. - 110 р. Ссылка: http://ebrary.ifpri.org/utils/getfile/collection/p15738coll2/id/133646/filename/133857.pdf.

Время обращения: 20.01.2021.

Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства. Решение проблем с водой в сельском хозяйстве. - Рим: ФАО, 2020. - 209. Ссылка: http://www.fao.org/3/cb1447ru/CB1447RU.pdf. Время обращения: 20.01.2021.

Рамочная программа действий по обеспечению продовольственной безопасности и питания в условиях затяжных кризисов (РПД-КВПБ). - Рим: ФАО КВПБ, 2015. - 32 с. Ссылка: http://www.fao.org/3/a-bc852r.pdf. Время обращения: 20.01.2021.

Хомяков Д.М., Гогмачадзе Г.Д. Почва в биосфере и в современном российском праве. Сообщение 1. Развитие научных взглядов на почву // АгроЭкоИнфо. - 2018, №1. - http://agroecoinfo.narod.ru/journal/STATYI/2018/1/st 132.doc. Время обращения: 20.01.2021.

Хомяков Д.М., Гогмачадзе Г.Д. Почва в биосфере и в современном российском

праве. Сообщение 2. Понятие «почва» в российском праве и вопросы обеспечения экологической безопасности // АгроЭкоИнфо. - 2019, №4. -

http://agroecoinfo.narod.ru/iournal/STATYI/2019/4/st 406.doc. Время обращения: 20.01.2021.

Хомяков Д.М., Гогмачадзе Г.Д. Почва в биосфере и в современном российском праве. Сообщение 3. «Почва» и «плодородие» в вопросах землеустройства // АгроЭкоИнфо. - 2020, №1. - http://agroecoinfo.narod.ru/iournal/STATYI/2020/1/st 108.doc. Время обращения: 20.01 .2021.

Решение Президиума Совета законодателей Российской Федерации при

Федеральном Собрании Российской Федерации от 18.12.2020 «О мерах по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Ссылка:

http://www.szrf.km.duma.gov.ru/Resheniya-Prezidiuma-Soveta-zakonodatele/item/24830774/.

Время обращения: 20.01 .2021.

Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2019 году. - М.: Росреестр, 2020. - 206 с. Ссылка: https://rosreestr.gov.ru/upload/Doc/16-upr/%D0%94%D0%BE%D0%BA%D0%BB%D0%

B0%D0%B4%20%20%D0%B4%D0%BB%D 1 %8F%20%D0%B4%D0%B8%D 1%81%D0%B

A%D0%B0%2011.12.pdf. Время обращения: 20.01.2021.

Шейнин Л.Б. Почвы как особый объект права государственной собственности (к вопросу о почвенно-мелиоративном законодательстве) // Правоведение. - 1965. - № 2. - С. 161-164.

Кулинич П.Ф. Повышение роли права в охране плодородия почв // Вестник сельскохозяйственной науки. - 1989. - №12. - С. 32-36.

Иващук И. С. Почвы как объект правовой охраны // Экологическое право. - 2011. - № 6. - С. 9-15. Ссылка: https://center-bereg.ru/i512.html. Время обращения: 20.01.2021.

Добровольский Г.В., Зайдельман Ф.Р. О понятиях - почва и земля в связи с обоснованием мелиоративных решений // Почвоведение. - 2005. - № 5. - С. 5-13.

Хомяков Д.М., Тарбаева В.М. Правовые основы рационального использования

и охраны почв: современная ситуация и предлагаемые меры регулирования //

Гидрометеорология и экология. Ученые записки Российского государственного гидрометеорологического университета. - 2020. - № 58. - С. 127-141. Ссылка: http://notes.rshu.ru/wp-content/uploads/2020/04/UZ-58-el.pdf. Время обращения: 20.01.2021.

Российский статистический ежегодник. 2020: Статистический сборник. - М.: Росстат, 2020. - 700 с. Ссылка: https://rosstat.gov.ru/folder/210/document/12994. Время обращения: 20.01.2021.

Соболева О.Н. Проблемы сохранения сельскохозяйственных земель в случае отмены категорий земель // Экономика и экология территориальных образований. - 2015. - № 2. - С. 50-52.