К вопросу о программе защиты разоблачителен (информаторов) по делам коррупционной направленности

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Оренбургский государственный университет

К вопросу о программе защиты разоблачителен (информаторов) по делам коррупционной направленности

Н.Ю. Волосова

О.В. Журкина

г. Оренбург, Российская Федерация



Аннотация

Коррупция, будучи системным явлением, требует межотраслевого подхода к противодействию ей. Одними уголовно-правовыми запретами искоренить ее не представляется возможным. В борьбе с нею должны быть задействованы и иные механизмы, использование которых позволит эффективно противостоять коррупционным проявлениям.

В данной статье делается попытка изучить вопрос противодействия коррупции с помощью уголовно-процессуальных средств. Среди таких средств следует выделить защиту свидетелей, при этом не только свидетелей по коррупционным преступлениям, но и лиц, которые способствуют выявлению фактов коррупции, раскрытию коррупционных схем на самом раннем этапе совершения коррупционных правонарушений и преступлений - на этапе приготовления и покушения. Риск совершения коррупционных правонарушений значительно повышается, если отсутствует система поддержки и защиты лиц, сообщивших о коррупции. Разработка и создание системы мер, направленных на защиту лиц, сообщивших о фактах коррупционных правонарушений и преступлений, имеют важнейшее значение для профилактики коррупции и формирования правил антикоррупционного поведения государственных служащих и иных лиц.

Программа защиты разоблачителей по делам о коррупционных правонарушениях призвана обеспечить доступные и надежные каналы для сообщения о коррупционных нарушениях, надежную защиту разоблачителей от всех форм воздействия, а также разработку механизмов раскрытия информации, способствующих проведению реформирования законодательной и правоприменительной сфер с целью профилактики коррупции. В настоящее время в российском законодательстве есть существенный пробел в сфере раскрытия информации о коррупционных преступлениях и правонарушениях, а также о специализированной системе защиты разоблачителей. На основе анализа международных актов, а также законодательства зарубежных стран авторы исследуют проблемы защиты лиц, сообщивших о фактах коррупции, и выдвигают предложения по их разрешению.

Ключевые слова: Коррупция; разоблачитель; защита свидетелей; меры безопасности; уголовное судопроизводство; свидетель; организованная преступность



Abstract

On the protection program for whistleblowers (informants) in cases of corruption

N.Yu. Volosova, O.V. Zhurkina, Orenburg State University, Orenburg, the Russian Federation

Counteracting corruption, which is viewed as a systemic phenomenon, requires a complex approach. It is impossible to eradicate it using nothing but criminal law prohibitions. Combating corruption should also include other mechanisms that will make it possible to fight negative phenomena effectively.

The authors make an attempt to study the issue of counteracting corruption with the help of criminal procedure tools. Witness protection is one of such tools, it includes not only witnesses of corruption crimes, but also persons that facilitate the detection of corruption and the uncovering of corruption schemes at the earliest stage of committing corruption crimes and offences - the stage of planning or attempting. The risk of corruption crimes is increased if there is no system to support and protect whistleblowers. The development and implementation of a system of measures aimed at protecting people that report corruption crimes and offences have a crucial importance for preventing corruption and establishing the rules of anti-corruption behavior for public officials and other persons.

The program of protecting whistleblowers in cases of corruption is aimed at providing accessible and safe channels for reporting corruption violations, reliable protection of whistleblowers against all kinds of influence as well as the development of mechanisms to publicize information which would contribute to the reforms in the legislative and law enforcement spheres for the purposes of corruption prevention. At present there is a substantial gap in the Russian legislation in the sphere of disclosing information about corruption crimes and offences as well as a specialized system of whistleblower protection. The authors use the analysis of international legal acts and foreign legislation to research the problems of corruption whistleblowers and present suggestions on solving them.

Keywords: Corruption; whistleblower; witness protection; security measures; criminal proceedings; witness; organized crime



Институт защиты свидетелей стал неотъемлемой частью законодательства большинства стран мира. Однако вопрос защиты только свидетелями не ограничивается. В свете противодействия коррупции и коррупционным проявлениям на повестку дня выдвигается защита лиц, которые способствуют раскрытию коррупционных правонарушений и преступлений. Ни для кого не секрет, что коррупционные схемы достаточно сложно выявить и раскрыть, их участники являются сплоченным сообществом, в которое сложно попасть, данные схемы позволяют проходить большим денежным потокам, которые оттягивают на себя из экономики страны денежные средства, значительно ослабляя ее финансовую стабильность. Все это негативно сказывается не только на экономике государства. Существенно снижается роль, которую играет такое государство на международной арене.

Коррупция, будучи системным явлением, требует межотраслевого подхода к противодействию ей. Одними уголовно-правовыми запретами искоренить ее не представляется возможным. В борьбе с нею должны быть задействованы и иные механизмы, использование которых позволит эффективно противостоять коррупционным проявлениям.

Данные обстоятельства привели к тому, что Комитетом министров Совета Европы 6 ноября 1997 г. на 101-й сессии были приняты 20 принципов борьбы с коррупцией. Как было отмечено в данном документе, коррупция представляет серьезную угрозу основным принципам и ценностям Совета Европы, подрывает веру граждан в демократию, разрушает правление закона, нарушает права человека, препятствует социально-экономическому развитию.

Принимая 20 принципов борьбы с коррупцией, Комитет министров Совета Европы исходил из необходимости установления действенных мер противодействия коррупционным проявлениям. Среди них следует выделить третий принцип, который говорит о тесном взаимодействии лиц, осуществляющих расследование коррупционных деяний, и лиц, которые помогают властям в борьбе с коррупцией.

В соответствии с данным принципом тем, кто отвечает за предотвращение, расследование, судебное преследование и судебное решение по случаям коррупции, гарантируется независимость и автономность, соответствующие их функциям, они свободны от влияния и имеют эффективные средства, для того чтобы собрать доказательства, защищая людей, которые помогают властям в борьбе с коррупцией, сохраняя конфиденциальность расследований.

В дальнейшем этот принцип нашел свое развитие в Конвенции ООН о коррупции 2003 г. и был законодательно закреплен в США, Англии и других государствах в нормах о противодействии коррупции.

В Российской Федерации о данном принципе как о важном аспекте противодействия коррупции в общем исследовании принципов противодействия коррупции говорили такие ученые, как А.С. Дыльков [1], П.И. Коннова [2], С.В. Максимов [3], Н.В. Щедрин [4] и др. Проблемы защиты разоблачителей и создания программы по защите разоблачителей в своих трудах затрагивали М.А. Батищева [5], А.В. Богатов [6], Е.А. Мамай [7], В.М. Мешков [8], Э.Л. Сидоренко [9]. Актуальные вопросы реализации в Российской Федерации государственной программы защиты свидетелей исследовали Л.В. Брусницын [10], О.А. Зайцев [11], В.С. Шадрин [12] и многие другие. Однако в качестве самостоятельного правового института программа защиты лиц, сообщивших о коррупционных преступлениях и правонарушениях, не исследовалась. Это позволяет говорить о зарождении в праве нового института, который еще не нашел своего должного исследования и законодательно никак не оформлен.

В нашей статье делается попытка изучить вопрос противодействия коррупции с помощью уголовно-процессуальных средств. Среди таких средств следует выделить защиту свидетелей, при этом не только свидетелей по коррупционным преступлениям, но и лиц, которые способствуют выявлению фактов коррупции, раскрытию коррупционных схем на самом раннем этапе совершения коррупционных правонарушений и преступлений - на этапе приготовления и покушения.

Институт обеспечения безопасности свидетелей и иных участников уголовного процесса прочно вошел в уголовное судопроизводство РФ. В настоящее время в соответствии с ч.3 ст.11 УПК РФ «при наличии достаточных данных о том, что потерпевшему, свидетелю или иным участникам уголовного судопроизводства, а также их близким родственникам, родственникам или близким лицам угрожают убийством, применением насилия, уничтожением или повреждением их имущества либо иными опасными противоправными деяниями, суд, прокурор, руководитель следственного органа, следователь, орган дознания, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания и дознаватель принимают в пределах своей компетенции в отношении указанных лиц меры безопасности, предусмотренные УПК РФ и иными нормативно-правовыми актами РФ».

Более детальное правовое регулирование данный институт получил в Федеральном законе «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» от 20 августа 2004 г. №119-ФЗ.

К категории лиц, подлежащих защите в рамках указанного федерального закона, относятся потерпевший; свидетель; частный обвинитель; подозреваемый; обвиняемый; подсудимый; их защитники и законные представители; осужденный; оправданный; лицо, в отношении которого уголовное дело либо уголовное преследование было прекращено; эксперт; специалист; переводчик; понятой; участвующие в уголовном судопроизводстве педагог и психолог; гражданский истец; гражданский ответчик; законные представители; представители потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика и частного обвинителя, а также их близкие родственники, родственники и близкие лица.

В ч.3 ст.11 УПК РФ в качестве лиц, подлежащих защите, указаны потерпевший, свидетель и иные участники уголовного судопроизводства, а также их близкие родственники, родственники и близкие лица.

Анализируя положения УПК РФ и указанного выше федерального закона, необходимо обратить внимание на тот факт, что Федеральный закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» от 20 августа 2004 г. №119-ФЗ расширил перечень лиц, подлежащих защите, закрепив в ч.2 ст.2 возможность применения мер защиты «до возбуждения уголовного дела в отношении заявителя, очевидца или жертвы преступления либо иных лиц, способствующих предупреждению или раскрытию преступления».

Именно к данной категории относятся лица, способствовавшие раскрытию коррупционных преступлений и сообщившие о совершении коррупционного правонарушения или преступления. Это актуально, если учесть, что количество преступлений коррупционной направленности остается стабильно высоким. По данным Генеральной прокуратуры, в первом полугодии 2017 г. число преступлений коррупционной направленности составило 18,4 тыс., что на 13,9% меньше по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, когда было совершено 24,4 тыс. таких преступлений. Всего за первую половину 2017 г. прокуратура выявила 2,7 млн случаев нарушения антикоррупционного законодательства. За рассматриваемый период было возбуждено 12,3 тыс. уголовных дел Состояние преступности в России / Генер. прокуратура РФ.

О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности [Электронный ресурс]: указание Генер. прокуратуры РФ и МВД России от 1 февр. 2016 г. №65/11/1 // ИПО «Гарант»..

Несмотря на значительное снижение количества совершенных коррупционных правонарушений и преступлений, их доля остается устойчиво высокой и ежегодно превышает 10 тыс. уголовных дел, возбужденных по фактам коррупции. Это отнюдь не единичные факты. Опасность таких проявлений нарушения закона заключается также в том, что преступные схемы становятся сложнее, установить виновных лиц без помощи потерпевших и свидетелей практически невозможно, коррупционная деятельность многих чиновников осуществляется продолжительное время ввиду их безнаказанности. По мнению В.А. Номоконова, антикоррупционная политика в России все еще фрагментарна и бессистемна. Не проводится реальный антикоррупционный мониторинг [13, c. 317]. Эти факторы негативно сказываются на имидже России как правового государства. Противодействовать данному явлению возможно только в том случае, если будут созданы условия для защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции, владеющих соответствующей информацией и хорошо разбирающихся в преступных схемах.

Считаем необходимым акцентировать внимание на том факте, что до настоящего времени, несмотря на повсеместное использование термина «коррупционные преступления», законодательное его определение отсутствует. Закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ в ст. 1 раскрывает лишь понятие «коррупция». В свою очередь, в указании Генеральной прокуратуры РФ и МВД России «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности» от 1 февраля 2016 г. №65/11/1 применяется термин «преступления коррупционной направленности». В соответствии с данным указанием «к преступлениям коррупционной направленности относятся противоправные деяния, имеющие все перечисленные ниже признаки: наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, к которым относятся должностные лица, указанные в примечаниях к ст.285 УК РФ, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, действующие от имени юридического лица, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, указанные в примечаниях к ст.201 УК РФ; связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей; обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц); совершение преступления только с прямым умыслом», а также преступления, которые хоть и не отвечают указанным признакам, но отнесены к категории коррупционных нормами международного и национального законодательства. Понятие коррупционного правонарушения в законодательстве не раскрывается совсем.

Риск совершения коррупционных преступлений и правонарушений значительно повышается, если отсутствует система поддержки и защиты лиц, сообщивших о коррупции.

Конвенция ООН против коррупции закрепляет положения о защите свидетелей по делам о коррупционных преступлениях, «чтобы обеспечить эффективную защиту от вероятной мести или запугивания в отношении свидетелей и экспертов, которые дают показания в связи с преступлениями, признанными таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, и, в надлежащих случаях, в отношении их родственников и других близких им лиц»Конвенция ООН против коррупции [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс»..

В качестве таких мер предлагаются меры обеспечения физической защиты и процессуальные институты, позволяющие свидетелям и экспертам давать показания в условиях, обеспечивающих их безопасность.

Кроме того, ст.33 Конвенции ООН против коррупции закрепляется положение о необходимости обеспечения защиты лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, в государствах - участниках системы: «Каждое государство-участник рассматривает возможность включения в свою внутреннюю правовую систему надлежащих мер для обеспечения защиты любых лиц, добросовестно и на разумных основаниях сообщающих компетентным органам о любых фактах, связанных с преступлениями, признанными таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, от любого несправедливого обращения»Там же., а также ст.37 Конвенции закрепляется принятие надлежащих мер для поощрения лиц к предоставлению информации по делам о коррупционных правонарушениях и преступлениях.

В Рекомендациях Управления ООН по наркотикам и преступности отмечается, что сотрудники государственных органов и коммерческих структур на своих рабочих местах имеют более широкий доступ к информации и обычно являются первыми свидетелями коррупционных правонарушенийUnited Nations Office on Drugs and Crime. 3^rd ed. Vienna, 2004. P. 67.. Однако лица, сообщившие о коррупционных нарушениях, могут подвергаться возмездию со стороны своих коллег и начальников. Аналогичную точку зрения высказывает D. Banisar, отмечая, что лица, сообщившие о коррупции, могут подвергаться остракизму и запугиванию или иной форме преследования, а также могут быть уволены по причине своей позиции в отношении коррупционных правонарушений [14].

Разработка и создание системы мер, направленных на защиту лиц, сообщивших о фактах коррупционных правонарушений и преступлений, имеют важнейшее значение для профилактики коррупции и формирования правил антикоррупционного поведения государственных служащих и иных лиц.

Концепция защиты лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях и преступлениях, нашла свое отражение в международных документах, а именно в Рекомендациях Совета ОЭСР по совершенствованию этики поведения на государственной службе, включающих в себя принципы поддержания этики на государственной службеРекомендации Совета ОЭСР по совершенствованию этики поведения на государственной службе., и Руководстве ОЭСР по разрешению конфликта интересов на государственной службеРуководство ОЭСР по разрешению конфликта интересов на государственной службе.. Один из принципов поддержания этики на государственной службе прямо закрепляет необходимость обеспечения защиты лиц, сообщивших о коррупционных нарушениях: «Государственным служащим необходимо знать свои права и обязанности в том, что касается выявления ими фактических или предполагаемых правонарушений в государственной службе.

Для этих ситуаций должны быть предусмотрены четкие правила и процедуры, которых должны придерживаться должностные лица, и официально утвержденная иерархия ответственности. Государственным служащим также необходимо знать, какая защита будет предоставлена им в случае разоблачения ими правонарушений»Рекомендации Совета ОЭСР по совершенствованию этики поведения на государственной службе.. В 2010 г. рабочей группой G20 был подготовлен проект Руководящих принципов по разработке законодательства о защите разоблачителейРуководство ОЭСР по разрешению конфликта ин.

В 2013 г. в International Principles for Whistleblower legislation было закреплено понятие раскрытия информации (разоблачения) как раскрытия информации о коррупции, незаконной мошеннической или иной опасной деятельности, совершенной в государственных или частных организациях, которая угрожает общественным интересам, отдельным лицам или организациямтересов на государственной службе..уголовный процессуальный защита разоблачитель коррупция

Gregor Thusing отмечает, что система информирования гражданами с активной позицией государственных органов о совершенных правонарушениях имеет давнюю и неоднозначную историю. По его мнению, это обстоятельство оказывает значительное влияние на восприятие обществом данной системы в качестве инструмента по противодействию коррупции сегодня [15, p. 10-13]. Высокую эффективность данной системы отмечают Robert G. Vaughn [16, p. 28] и Stephen Kohn [17, p. 27], последний приводит статистические данные, согласно которым за период с 1987 по 2016 г. 70% случаев мошенничества и уклонения от уплаты налогов были пресечены по заявлению разоблачителей.

Одним из первых предложил дефиницию раскрытия информации Ralph Nader в 1971 г., описавший его как действия сотрудников организации или учреждения по сообщению или информированию государственных органов об известных им фактах коррупции, мошенничества или иных незаконных действиях со стороны данной организации или учреждения в целях защиты интересов общества [18; 19].

В 1982 г. Marcia P. Miceli и Janet P. Near определили раскрытие информации как раскрытие бывшими и нынешними сотрудниками учреждений (организаций) информации о незаконных и неэтичных действиях своих работодателей в отношении лиц и организаций [20; 21]. P. Jubb рассматривал публичность в качестве обязательного признака раскрытия информации о коррупции лицом, которое имело доступ к информации о совершенном незаконном коррупционном действии [22].

D. Banisar выдвигает точку зрения о существовании раскрытия двух видов информации, а именно внутренней и внешней, т. е. когда лицо сообщает информацию о коррупционном правонарушении руководителю учреждения (организации) или обращается в правоохранительные органы, средства массовой информации, общественные объединения и т. п. [14].

В 2014 г. ОЭСР был разработан Инструментарий обеспечения неподкупности, в рамках которого были закреплены основные направления антикоррупционной деятельности. Одним из них является создание программы защиты разоблачителей.

Программа защиты разоблачителей по делам о коррупционных правонарушениях призвана обеспечить доступные и надежные каналы для сообщения о коррупционных нарушениях, надежную защиту разоблачителей от всех форм воздействия, а также разработку механизмов раскрытия информации, способствующих проведению реформирования законодательной и правоприменительной сфер с целью профилактики коррупции.

В рамках Руководящих принципов по разработке законодательства о защите разоблачителей был сформулирован ряд критериев, которым должна соответствовать законодательная база о защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях (разоблачителей). При решении вопроса о наличии в государстве системы защиты лиц, сообщивших о коррупционном правонарушении, в соответствии с указанными принципами необходимо ответить на ряд вопросов:

1. Существует ли всеобъемлющее и четкое законодательство для защиты от возмездия, дискриминационных или дисциплинарных мер сотрудников, которые добросовестно и на разумных основаниях раскрывают информацию о совершении коррупционных правонарушений компетентным органам?

2. Разработаны ли эффективные институциональные рамки и четкие процедуры и каналы для упрощения передачи сообщения о совершенных коррупционных преступлениях?

3. Сформулированы ли четкие определения случаев раскрытия информации и разоблачителей, которым гарантирована защита?

4. Определено ли понятие преследования и раскрыты ли его формы, а также необходимые меры защиты, их достаточность и всесторонность?

5. Четко ли сформулированы меры по противодействию преследованию и защите разоблачителей?

6. Разработана ли система информационных мероприятий по системе поощрения раскрытия информации о коррупции, а также по программе защиты разоблачителей?

7. Организован ли процесс периодической оценки и пересмотра эффективности действий и мероприятий, проводимых в соответствии со схемой защиты разоблачителей?

D. Banisar отмечает, что в настоящее время более чем в 30 странах разработаны меры по защите разоблачителей коррупционных правонарушений. В некоторых странах данные меры закреплены в законодательстве о труде и государственной службе, и лишь незначительное количество стран имеет специальную законодательную базу о мерах защиты лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях и преступлениях [14]. Специализированная нормативно-правовая база по защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, разработана в СШАО защите разоблачителей: закон (Whistleblower Protection Act) от 1989 г., ВеликобританииО раскрытии информации в общественных и государственных интересах: закон (Public Interest Disclosure Act) от 1998 г., КанадеО защите государственных служащих при раскрытии информации: закон (Public Servants Disclosure Protection Act) от 2005 г., Корее, Новой Зеландии, Румынии.

Анализ правовых норм, регламентирующих защиту разоблачителей, в ряде стран позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, нельзя поставить знак тождества между программами защиты свидетелей и защиты разоблачителей, так как программа защиты разоблачителей имеет более узкую направленность, распространяет свое действие исключительно на сферу служебных отношений и чаще всего представлена в виде мер по защите от увольнения или неправомерных дисциплинарных взысканий со стороны руководства, а также любых форм дискриминации в отношении денежных выплат, обучения, рабочих заданий, продвижения по службе, перевода в другое подразделение или продления трудового договора.

Как отмечает С.А. Денисов, «в США должностное лицо, преследующее подчиненного за его сообщение о правонарушении в организации, подлежит дисциплинарной ответственности по инициативе Специального совета (Special Council), расследующего факт преследования» [23].

В то же время анализ уголовно-правовых и уголовно-процессуальных правовых норм, например в США, позволяет сделать вывод, что в случае возбуждения уголовного дела и высказывания угроз жизни и здоровью лица, сообщившего о коррупционном преступлении, оно может быть включено в программу защиты свидетелей, так как приобретает уголовно-процессуальный статус свидетеля. G. Shur, раскрывая особенности реализации программы защиты свидетелей США, указывает, что меры защиты применялись в том числе и в отношении лиц, которые выступали свидетелями (разоблачителями) по делам о коррупции [24].

Во-вторых, меры защиты не распространяются на лиц, которые раскрывают информацию о коррупционном правонарушении в силу возложенной на них обязанности. Подобная обязанность закреплена в законодательных актах, регламентирующих правовое положение государственных служащих, в значительном числе стран, в том числе и в Российской Федерации.

В-третьих, в законодательстве некоторых стран, в том числе США и Кореи, предусмотрена возможность выплаты вознаграждения за раскрытие информации о коррупционном правонарушении, хотя в некоторых странах данная норма отсутствует и сообщение о коррупционном правонарушении рассматривается как общественный долг.

В-четвертых, не подлежит раскрытию в общем порядке информация о коррупционном правонарушении, если она повлечет возможность раскрытия сведений, составляющих государственную тайну.

В-пятых, меры защиты разоблачителя не подлежат применению в случае, если лицо сообщило заведомо ложную информацию о коррупционном правонарушении.

Характерной особенностью законодательства о защите разоблачителей по коррупционным правонарушениям и преступлениям является то, что содержащиеся в нем меры могут быть процессуальными, но могут быть предусмотрены и иным законодательством. Становясь свидетелем по уголовному делу, разоблачитель подпадает под действие закона о защите свидетелей, что по существу изменяет не только его статус, но и условия участия в программе защиты. Данные особенности четко прослеживаются в законодательных предписаниях других государств, что значительно упрощает защиту таких субъектов правоотношений. Аналогичную точку зрения высказывает О.В. Макарова, отмечая, что заявители о коррупции занимают особое положение среди иных лиц, способствующих предупреждению и раскрытию преступлений в целом и содействующих оперативно-розыскной деятельности в частности [25, с. 103].

Думается, что разоблачители (информаторы), сообщившие о фактах коррупции, могут иметь особый правовой статус и нуждаются в дополнительной защите. Существующие программы защиты разоблачителей (информаторов), действующие в зарубежных странах, содержат дополнительные меры защиты указанных лиц, при этом данные программы могут быть реализованы вне зависимости от включения разоблачителей в общие программы защиты свидетелей.

Ввиду отсутствия в настоящее время в РФ специализированной программы по защите лиц, сообщивших о коррупции, судебная практика по таким категориям дел отсутствует. В то же время в зарубежных странах подобные примеры можно найти (так, рассмотрение Верховным судом штата Иллинойс дела Kelsay против Motorola Inc. [26, p. 34-35] или меры защиты, предпринятые в отношении Б. Биркенфельда, выступившего разоблачителем в деле против банка UBS [17, р. 11-13], а также рассмотрение судьей высшего суда Англии и Уэльса дела Clyde & Co LLP and another v Bates van Winkelhof UKSC 32 [27, р. 81-82]).

Анализируя законодательство РФ в рамках рекомендованных критериев оценки программы защиты разоблачителей, можно отметить следующее:

1. В настоящее время в РФ отсутствует всеобъемлющее и четкое законодательство для защиты от возмездия, дискриминационных или дисциплинарных мер сотрудников, которые добросовестно и на разумных основаниях раскрывают информацию о совершении коррупционных правонарушений компетентным органам.

2. В РФ практически не разработаны эффективные и четкие процедуры и каналы для упрощения передачи сообщения о совершенных коррупционных преступлениях. В то же время необходимо отметить, что в указанном направлении ведется активная работа, так как в правоохранительных органах, в государственных органах и учреждениях, крупных корпорациях предусмотрены специальные каналы для передачи информации о фактах совершения коррупционных правонарушений и преступлений. Зачастую в качестве таких каналов выступают формы обращений на официальных сайтах, а также горячие линии для сообщения о фактах коррупции.

3. К сожалению, в российском законодательстве отсутствуют четкие критерии определения случаев раскрытия информации и лиц, которым гарантирована защита. Практически полностью отсутствует правовая регламентация понятия раскрытия информации, а также не выработаны критерии для определения информации, которая может подлежать раскрытию или не может. Косвенно данный круг вопросов определяют нормы законодательства, регламентирующие охрану государственной тайны, банковской тайны, тайны следствия, тайны совершения нотариальных действий и т. п.

4. В российском законодательстве практически не определены и не закреплены понятие преследования и его формы, а также не раскрываются меры защиты, которые могут быть применены к лицам, сообщившим о фактах коррупционных преступлений. Исключение в данном случае составляют лишь нормы УПК РФ и Федерального закона «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» от 20 августа 2004 г. №119-ФЗ, которые регламентируют основания и систему мер безопасности, применяемых к защищаемым лицам. Однако указанные нормы действуют лишь исключительно в случае раскрытия информации о коррупционных преступлениях, а не о коррупционных правонарушениях и проступках, которые также могут иметь место.

5. Современное российское законодательство не содержит специальной нормы о защите разоблачителей коррупционных преступлений и правонарушений. Данный вопрос находится лишь в стадии формирования законодательной инициативы, что более подробно будет нами рассмотрено в дальнейшем.

6. Поощрение за раскрытие информации о коррупции законодательством не предусмотрено, следовательно, и информация о системе поощрений и защите разоблачителей отсутствует.

7. О механизме периодической оценки эффективности системы защиты разоблачителей говорить нельзя в принципе, так как подобная специализированная система в РФ в настоящее время отсутствует.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время в российском законодательстве имеет место существенный пробел в сфере раскрытия информации о коррупционных преступлениях и правонарушениях, а также о специализированной системе защиты разоблачителей. Однако законодательная работа в данном направлении уже ведется. Так, в 2007 г. был инициирован процесс по вступлению России в Организацию экономического сотрудничества и развития, однако 13 марта 2014 г. по инициативе стран-участников он был приостановлен Советом ОЭСР. Российская Федерация продолжает держать курс на реализацию национальной антикоррупционной политики, в том числе на создание системы защиты лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях и преступлениях.

В феврале 2017 г. в рамках реализации п. 13 Плана работы по взаимодействию Российской Федерации с ОЭСР на 2017-2018 годы и в связи с поручением Правительства Российской Федерации от 18 января 2017 г. №ИШ-П2-211 Минтруд России разработал проект Федерального закона «О внесении изменения в Федеральный закон «О противодействии коррупции» в части защиты лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях».

Указанный законопроект предусматривает включение в Федеральный закон «О противодействии коррупции» ст. 9.1 «Права лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях и защита этих лиц». Реализация проекта федерального закона направлена на обеспечение защиты лиц, сообщивших в интересах общества информацию о незаконной деятельности внутри государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, включая государственные корпорации, государственные внебюджетные фонды, государственные предприятия, учреждения, частные предприятия, общественные организации и иные, от негативных последствий, связанных с их сообщением, в частности от ущемления их прав и законных интересов.

Проект закона предполагает применение к лицам, сообщившим о коррупционных правонарушениях, следующих мер защиты:

- обеспечение конфиденциальности сведений о лице, уведомившем о коррупционном правонарушении, и сведений, содержащихся в уведомлении;

- оказание бесплатной юридической помощи;

- защита от ущемлений прав и законных интересов лица, уведомившего о коррупционном правонарушении в связи с исполнением должностных (служебных) обязанностей, в течение двух лет с даты регистрации уведомления о коррупционном правонарушении, а в случае участия указанного лица в уголовном судопроизводстве также меры защиты, применяемые в соответствии федеральными законами «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г. №45-ФЗ и «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» от 20 августа 2004 г. №119-ФЗ.

Законопроект содержит положения, предусматривающие особый порядок увольнения, перемещения лица, сообщившего о фактах коррупции, на иную должность по инициативе представителя нанимателя (работодателя), за исключением вышестоящей должности, а также привлечения данной категории лиц к дисциплинарной ответственности»О внесении изменения в Федеральный закон «О противодействии коррупции» в части защиты лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях: проект федер. закона.. 13 декабря 2017 г. данный законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении и включен в пакет документов для рассмотрения на весенней сессии 2018 г.

На основе анализа антикоррупционного законодательства РФ можно выделить коррупционные правонарушения и преступления коррупционной направленности, ответственность за последние предусматривается Уголовным кодексом РФ. В связи с изложенным можно говорить о мерах защиты разоблачителей в зависимости от характера нарушения - коррупционное правонарушение или преступление. Это позволяет предусмотреть меры защиты для разоблачителей или для участников уголовного судопроизводства по уголовным делам коррупционной направленности. В частности, если лицо сообщает о коррупционном преступлении, то в отношении него могут быть применены меры обеспечения безопасности, предусмотренные Федеральным законом «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» от 20 августа 2004 г. №119-ФЗ, так как эту категорию лиц можно отнести к имеющим право на защиту на основании п. 2 ст. 2 указанного закона.

В данной ситуации представляется возможным рассматривать меры защиты, предлагаемые в законопроекте, в качестве дополнительных к мерам обеспечения безопасности, закрепленным в УПК РФ и Федеральном законе «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» от 20 августа 2004 г. №119-ФЗ.

В настоящее время, до реализации данного законопроекта, к лицам, сообщившим о коррупционном преступлении, могут быть применены лишь меры обеспечения безопасности, предусмотренные Федеральным законом «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» от 20 августа 2004 г. №119-ФЗ, и положения о социальной и правовой защите граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. №144-ФЗ.

Применение мер безопасности, предусмотренных УПК РФ, в данном случае также представляется невозможным, так как они могут быть применены лишь в отношении участников уголовного судопроизводства, но до момента возбуждения уголовного дела разоблачитель не может быть признан свидетелем или иным участником уголовного судопроизводства.

В ситуации же с сообщением о коррупционных правонарушениях, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции», в настоящее время разоблачители не могут воспользоваться мерами государственной защиты, так как они не могут быть отнесены ни к участникам уголовного судопроизводства, ни к лицам, способствующим предупреждению или раскрытию преступления.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что проблема защиты лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях и преступлениях коррупционной направленности, является одним из важнейших направлений международной и национальной антикоррупционной политики. В настоящее время в РФ отсутствует действенный механизм защиты лиц, сообщивших о коррупционном правонарушении, что оказывает влияние на желание таких лиц выступать в качестве разоблачителей и сообщать о фактах коррупции.

Преодолению ситуации будет способствовать не только разработка мер защиты свидетелей, сообщающих о фактах коррупции. Во многом расследование уголовных дел коррупционной направленности осуществляется под воздействием, оказываемым со стороны должностных лиц и сослуживцев, на свидетеля, что требует дополнительной его защиты, в том числе и разработки специальных мер, направленных на обеспечение защиты разоблачителя и соблюдение его конфиденциальности.

Порой таких мер оказывается вполне достаточно, для того чтобы привлечь коррупционера к уголовной ответственности и раскрыть его преступную деятельность.



Список использованной литературы

1. Дыльков А.С. Принципы противодействия коррупции / А.С. Дыльков // Инновации и инвестиции. - 2015. - №8. - С. 190-194.

2. Коннова П.И. Принципы противодействия коррупции: понятие, характеристика / П. И. Коннова // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2016. - №2-3. - С. 189-195.

3. Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность / С.В. Максимов. - Изд. 3-е, перераб. и доп. - М.: Ин-т гос-ва и права РАН, 2017. - 290 с.

4. Щедрин Н.В. О принципах противодействия коррупции / Н. В. Щедрин // Актуальные проблемы экономики и права. - 2013. - №1. - С. 280-284.

5. Батищева М.А. Служебные разоблачения в сфере государственной службы / М. А. Батищева // Вестник МГИМО- Университета. - 2014. - №3. - С. 195-205.

6. Богатов А.В. Добровольное раскрытие информации относительно фактов коррупции и мошенничества (зарубежный опыт) / А.В. Богатов, Ю.В. Трунцевский // Актуальные вопросы публичного права. - 2013. - №3. - С. 96-101.

7. Мамай Е.А. Раскрытие финансовой информации как средство противодействия коррупции (на примере органов законодательной власти штата Мэрилэнд, США) / Е.А. Мамай // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2013. - №24. - С. 133-138.

8. Мешков В.М. К проблеме участия населения в разоблачении коррупционеров / В.М. Мешков // Социальные и гуманитарные науки на Дальнем Востоке. - 2014. - №1. - С. 163-165.

9. Сидоренко Э.Л. Информирование о фактах коррупции: правовые стимулы и гарантии защиты (зарубежный опыт) /

Э.Л. Сидоренко // Международное уголовное право и международная юстиция. - 2015. - №5. - С. 3-6.

10. Брусницын Л.В. Применение норм УПК РФ, обеспечивающих безопасность участников уголовного судопроизводства: науч.-практ. пособие / Л.В. Брусницын. - 2-е изд., доп. и перераб. - М.: Юрлитинформ, 2013. 152 с.

11. Зайцев О.А. Государственная защита участников уголовного процесса / О.А. Зайцев. - М.: Экзамен, 2001. - 512 с.

12. Шадрин В.С. Обеспечение безопасности участников уголовного судопроизводства, содействующих раскрытию и расследованию убийств и иных преступлений / В. С. Шадрин // Криминалист. - 2009. - №2. - С. 43-48.

13. Номоконов В.А. Российская политика в сфере противодействия коррупции: скорее коррупциогенна, чем оптимальна? / В.А. Номоконов // Преступность, уголовная политика, закон: материалы Всерос. науч.-практ. конф. - М., 2016 - С. 314-320.

14. Banisar D. Whistleblowing: International Standards and Developments [Electronic resource] / D. Banisar // Corruption and Transparency: Debating the Frontiers between State, Market and Society / ed. I. Sandoval. - Washington: World Bank-Institute for Social Research, 2011.

15. Thusing G. Whistleblower. A Comparative Study / ed. G. Thusing, G. Forst. - Berlin: Springer, 2016. - 370 р.

16. Vaughn R.G. The Successes and Failures of Whistleblower Laws / Robert G. Vaughn. - Northampton: Edward Elgar Publ., 2012. - 354 р.

17. Kohn S. The new Whistleblower's handbook: A Step-by-step Guide to Doing What's Right and Protecting Yourself / S. Kohn. - Globe Pequot Press, 2017. - 569 р.

18. Whistle Blowing / ed. R. Nader, P.J. Petkas, K. Blackwell. - New York: Grossman, 1972. - 302 p.

19. Rongine N. M. Toward a coherent legal response to the public policy dilemma posed by Whistle-blowing / N.M. Rongine // American Business Law Journal. - 1985. - №23. - P. 281-297.

20. Miceli M.P. Blowing the Whistle / M. P. Miceli, J. P. Near. - New York: Lexington Books, 1992. - 576 p.

21. Dwarkin T.M. Internal vs. External Whistleblowers: A Comparison of Whistleblowing Processes / T.M. Dwarkin, M. Baucus // Journal of Business Ethics. - 1998. - Vol. 17. - P. 1281-1298.

22. Jubb P.B. Whistleblowing: A Restrictive Definition and Interpretation / P.B. Jubb // Journal of Business Ethics. - 1999. - Vol. 21. - P. 77-94.

23. Денисов С.А. Опыт Соединенных Штатов Америки в борьбе с коррупцией [Электронный ресурс] / С.А. Денисов // Чиновник. - 2004. - №4.

24. Earley P. WITSEC: inside the Federal Witness Protection Program / P. Earley, G. Shur. - New York: Bantam Book, 2002. - 448 p.

25. Макарова О.В. Обеспечение безопасности лиц, способствующих предупреждению и раскрытию коррупционных преступлений / О. В. Макарова // Журнал российского права. - 2015. - №7. - С. 97-105.

26. Kohn S.M. Concepts & Procedures in Whistleblower / S.M. Kohn. - London: Quorum Books, 2000. - 529 р.

27. Михневич А.В. Информатор: Иуда настоящего времени или спаситель человечества? / А.В. Михневич, Н.Д. Малышев // Успехи современной науки. - 2017. - Т. 6, №1. - С. 79-85.



References

1. Dylkov A.S. Corruption counteraction principles. Innovatsii i investitsii - Innovation and Investment, 2015, no. 8, pp. 190-194. (In Russian).

2. Konnova P.I. Corruption counteraction principles: concept, characteristics. Aktual'nye problemy gumanitarnykh i estest- vennykh nauk - Actual Problems in -Humanities and Natural Sciences, 2016, no. 2-3, pp. 189-195. (In Russian).

3. Maksimov S.V. Korruptsiya. Zakon. Otvetstvennost' [Corruption. Law. Liability]. 3^rd ed. Moscow, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences Publ., 2017. 290 p.

4. Shchedrin N.V. On the principles of corruption counteraction. Aktual'niye problemy ekonomiki i prava - Actual Problems of Economics and Law, 2013, no. 1, pp. 280-284. (In Russian).

5. Batishcheva M.A. Whistleblowing in civil service. Vestnik MGIMO-Universiteta - Vestnik MGIMO-University, 2014, no. 3, pp. 195-205. (In Russian).

6. Bogatov A.V., Truntsevskii Yu.V. Voluntary disclosure of information regarding the facts of corruption and fraud (foreign experience). Aktual'nye voprosy publichnogo prava - The Topical Issues of Public Law, 2013, no. 3, pp. 96-101. (In Russian).

7. Mamai E.A. Financial disclosure as the measure to counteract against corruption (on the example of Maryland General Assembly). Yuridicheskaya nauka i praktika: Vestnik Nizhegorodskoi akademii MVD Rossii - Legal science and practical: Journal of Nizhniy Novgorod Academy of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, 2013, no. 24, pp. 133-138. (In Russian).

8. Meshkov V.M. The Problem of Public Participation in Exposing Corrupt Officials. Sotsial'nye i gumanitarnye nauki na Dal'nem Vostoke - The Humanities and Social Studies in the Far East, 2014, no. 1, pp. 163-165. (In Russian).

9. Sidorenko E.L. Provision of information on corruption: legal incentives and guarantees of protection (foreign experience). Mezhdunarodnoe ugolovnoe pravo i mezhdunarodnaya yustitsiya - International Criminal Law and International Justice, 2015, no. 5, pp. 3-6. (In Russian).

10. Brusnitsyn L.V. Primenenie norm UPK RF, obespechivayushchikh bezopasnost' uchastnikov ugolovnogo sudoproizvodstva [Enforcement of the norms of Criminal Procedure Code of the Russian Federation that ensure the safety of the criminal procedure's participants]. 2^nd ed. Moscow, Yurlitinform Publ., 2013. 152 p.

11. Zaitsev O.A. Gosudarstvennaya zashchita uchastnikov ugolovnogo protsessa [State Protection of Criminal Proceedings' Participants]. Moscow, Ekzamen Publ., 2001. 512 p.

12. Shadrin V.S. Ensuring the Safety of Criminal Proceedings' Participants that Contribute to investigation and solving of murders and other crimes. Kriminalist - Criminalist, 2009, no. 2, pp. 43-48. (In Russian).

13. Nomokonov V.A. Russian policy in the sphere of counteracting corruption: is it corruption-facilitating rather than optimal? Prestupnost, ugolovnaya politika, zakon. Materialy Vserossiiskoi nauchno-prakticheskoi konferentsii [Criminality, Criminal Policy, Law. Materials of All-Russian Research Conference]. Moscow, 2016, pp. 314-320. (In Russian).

14. Banisar D. Whistleblowing: International Standards and Developments. In Sandoval I. (ed.). Corruption and Transparency: Debating the Frontiers between State, Market and Society. Washington, World Bank-Institute for Social Research, 2011.

15. Thusing G., Forst G. (eds.). Whistleblower. A Comparative Study. Berlin, Springer, 2016. 370 p.

16. Vaughn Robert G. The Successes and Failures of Whistleblower Laws. Northampton, Edward Elgar Publ., 2012. 354 p.

17. Kohn S. The new Whistleblower's handbook: A Step-by-step Guide to Doing What's Right and Protecting Yourself. Globe Pequot Press, 2017. 569 p.

18. Nader R., Petkas P.J., Blackwell K. (eds.). Whistle Blowing. New York, Grossman, 1972. 302 p.

19. Rongine N.M. Toward a coherent legal response to the public policy dilemma posed by Whistle-blowing. American Business Law Journal, 1985, no. 23, pp. 281-297.

20. Miceli M.P., Near J. P. Blowing the Whistle. New York, Lexington Books, 1992. 576 p.

21. Dwarkin T.M., Baucus M. Internal vs. External Whistleblowers: A Comparison of Whistleblowing Processes. Journal of Business Ethics, 1998, vol. 17, pp. 1281-1298.

22. Jubb P.B. Whistleblowing: A Restrictive Definition and Interpretation. Journal of Business Ethics, 1999, vol. 21, pp. 77-94.

23. Denisov S.A. The US experience in combating corruption. Chinovnik = Civil Servant, 2004, no. 4.

24. Earley P., Shur G. WITSEC: inside the Federal Witness Protection Program. New York, Bantam Book, 2002. 448 p.

25. Makarova O.V. Ensuring Safety of Individuals Contributing to Prevention and Detection of Corruption Related Crimes. Zhurnal rossiiskogo prava - Russian Law Journal, 2015, no. 7, pp. 97-105. (In Russian).

26. Kohn S.M. Concepts & Procedures in Whistleblower. London, Quorum Books, 2000. 529 p.

27. Mikhnevich A.V., Malyshev N.D. A whistleblower: a Judas of today or a savior of mankind? Uspekhi sovremennoi nauki - Modern Science Success, 2017, vol. 6, no. 1, pp. 79-85. (In Russian).

Размещено на allbest.ru