Современные проблемы реформирования предварительного расследования в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Российский государственный социальный университет

Современные проблемы реформирования предварительного расследования в российской федерации

Ю.И. Скуратов

г. Москва, Российская Федерация



Аннотация

В статье исследуются основные направления реформирования института предварительного расследования в Российской Федерации. Автор считает необоснованной позицию, сводящую основные проблемы реформирования следствия по уголовным делам лишь к различным организационным, оргструк- турным изменениям, появлению или упразднению каких-либо ведомств. Речь должна идти о разноплановых и вместе с тем системных мероприятиях, предполагающих: концептуальную проработку реформы следствия; упорядочение объекта, предмета следственной деятельности и самой следственной процедуры; рационализацию организационно-управленческих структур предварительного расследования; оптимизацию системы общественного и государственного контроля за следствием; усовершенствование взаимоотношений органов следствия и прокуратуры; внесение коррективов в механизм взаимоотношений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и органов следствия; оптимизацию взаимоотношений следствия с судебной властью; реализацию комплекса мер, направленных на подъем профессионального уровня работников следствия, повышение их общей и правовой культуры, создание оптимальных условий их труда; реформирование инфраструктуры следствия. Одним из ключевых направлений реформирования предварительного расследования автор называет восстановление ряда ранее утраченных прокуратурой надзорных полномочий (право возбудить уголовное дело; право давать следователю обязательные указания; право прекращать уголовное дело при наличии любого из оснований, предусмотренных законом). Практика показала, что существующая в стране система внутреннего процессуального контроля за расследованием уголовных дел носит щадящий характер и не профилактирует многочисленные ошибки и упущения следственных работников. Вариант крупномасштабной реформы следствия, по мнению автора, связан с сохранением Следственного комитета РФ и превращением его в базовую структуру для создания межведомственного следственного органа.

Ключевые слова Предварительное расследование; факторы, влияющие на состояние следствия; реформа следствия; прокурорский надзор за следствием; Следственный комитет Российской Федерации; концепция реформирования следствия



Abstract

MODERN PROBLEMS OF REFORMING PRELIMINARY INVESTIGATION IN THE RUSSIAN FEDERATION

Yuri I. Skuratov

Russian State Social University, Moscow, the Russian Federation

The paper studies key areas of reforming the institute of preliminary investigation in the Russian Federation. The author does not support the position that reduces key problems of reforming criminal cases' investigation to different organizational and structural changes, to the establishment or abolishment of some agencies. The reform should be based on diverse and, at the same time, systemic measures, including: the conceptual elaboration of the investigation reform; the systematization of the subject, the object and the very procedure of investigation; the rationalization of organizational and management structures of preliminary investigation; the optimization of the system of public and state control over investigation; the improvement of the relations between the investigation authorities and the public prosecutor's office; the introduction of changes in the mechanism of cooperation between operational search and investigation authorities; the optimization of relations between investigation authorities and the court; the implementation of a complex of measures aimed at improving the professionalism of investigation officers, raising their general and legal cultural level, creating optimal conditions for their work; the reform of the investigation infrastructure. One of the key areas of reforming preliminary investigation is, according to the author, the restoration of the previously abolished supervision authority of the prosecutor's office (the authority to initiate a criminal case; the right to issue obligatory directions for the investigator; the authority to terminate a criminal case on any grounds provided by law). Practice has shown that the current system of procedural control over the investigation of criminal cases is weak and does not prevent numerous mistakes and oversight of investigation officers. One scenario of a large-scale investigation reform, according to the author, includes the preservation of the Investigative Committee of the Russian Federation, making it the basic structure for the organization of an inter-agency investigation authority.

Keywords

Preliminary investigation; factors influencing investigation; investigation reform; prosecutor's supervision over the investigation; the Investigative Committee of the Russian Federation; the concept of the investigation reform



Празднование трехсотлетия института следствия в России и десятилетия со дня образования Следственного комитета как самостоятельного органа дало серьезный повод для обсуждения как проблем развития следственных органов, так и вопросов, связанных с реформированием правоохранительной системы страны в целом. Эта ситуация наложилась и на ожидание новых шагов в области противодействия преступности со стороны президента России, в том числе в плане внесения необходимых оргструктурных и кадровых изменений в систему правоохранительных органов, следственного аппарата и т.д.

Обсуждение перспективы реформирования каких-либо ведомств -- это время высказывания разного рода идей, суждений, предложений. Вместе с тем уровень публичной дискуссии по этому вопросу явно оставляет желать лучшего. Так, в частности, трудно признать аргументированными предложения о возвращении Следственного комитета России (СКР) в лоно прокуратуры, наделении органов ФСБ функцией процессуального контроля за следствием, создании на основе ФСБ Министерства госбезопасности, расширении его подследственности Коммерсантъ. 2016. 10 сент.. Да и сейчас Интернет переполнен информацией об упразднении Следственного комитета и других правоохранительных структур, о создании единого следственного органа по типу американского ФБР и т.д. Очевидно, что дискуссия о реформировании следствия в России должна происходить на принципиально ином уровне, с подключением ученых, практиков, представителей юридической общественности, действующих работников следствия, ветеранов и т.д.

Для придания этой дискуссии серьезного характера, во-первых, должны быть довольно четко обозначены факторы, обстоятельства, оказывающие влияние на работу, функционирование следственного аппарата, во-вторых, дана реалистичная оценка его нынешнего состояния и, наконец, в-третьих, определены составляющие, основные направления процесса реформирования.

Важным элементом научного подхода к изучению проблем реформирования предварительного расследования может стать факторный анализ, создание так называемой факторной модели, дающей представление о системе обстоятельств, определяющих состояние и перспективы развития данного вида государственной деятельности [1; 2].

Очевидно, что предварительное расследование во всех его характеристиках, а также как важнейшей части уголовной политики, правоохранительной деятельности российского государства, досудебной стадии уголовного процесса, механизма защиты прав потерпевшего, жертвы преступления и др., испытывает влияние множества факторов, которые должны быть учтены в ходе подготовки и проведения его реформирования. На наш взгляд, они могут быть подразделены на две большие группы: общие, оказывающие воздействие на всю правоохранительную систему страны, в том числе и на следственный аппарат, характер его деятельности; факторы, непосредственно воздействующие на состояние механизма расследования преступлений, качество его работы Под системой (механизмом) предварительного расследования преступлений мы понимаем следственный аппарат СКР, МВД, ФСБ, их органы дознания, а также органы дознания федеральной службы судебных приставов, учреждения государственного пожарного надзора МЧС, Федеральной таможенной службы..

Совокупность общих факторов, влияющих на эффективность функционирования всего правоохранительного механизма и его составной части -- предварительного расследования преступлений, по нашему мнению, включает в себя: -состояние (уровень) преступности и правопорядка в Российской Федерации, качественную и количественную характеристику преступности и тенденции ее развития;

-уровень правовой культуры населения, его законопослушания, степень доверия правоохранительным органам и следствию и их поддержки в частности;

-эффективность государственной политики противодействия преступности, последовательность и научную обоснованность применяемых средств и инструментов борьбы с криминалом;

-систему (состояние) социальной (ранней) профилактики преступлений, развитость функции по предотвращению криминального поведения в работе правоохранительных и судебных органов, эффективность профилактической деятельности негосударственных институтов;

-качество и эффективность законодательства, направленного на борьбу с преступностью, своевременную криминализацию и декриминализацию преступных деяний, оптимальное применение средств уголовно-правового воздействия;

-правовые и реальные стандарты и процедуры деятельности правоохранительных и судебных органов, обеспечение режима законности.

Приведенный перечень факторов, безусловно, не является полным, но без их анализа невозможно определиться с перспективой развития нашей правоохранительной системы, включая следствие.

Нынешнее состояние преступности в России в силу ее высокой латентности, несовершенства учетной и регистрирующей деятельности правоохранительных органов имеет мало общего с официальной статистической картиной и характеризуется устойчивой тенденцией роста таких опасных форм ее проявления, как организованная преступность, коррупция, наркомания, преступления в важнейших сферах экономики, банковской системе. По данным ВНИИ МВД, общее число реально совершенных преступлений в стране достигает 22-25 млн [3, с. 10-11; 4, с. 15]. Тенденция к увеличению числа преступлений имеет общемировой характер, при этом затрагивает как страны с высоким уровнем развития экономики, так и отсталые в экономическом и социальном отношении государства3. В условиях разрушения системы социальной профилактики

Интересно отметить, что в качестве одного из факторов, определяющих выделение группы стран с относительно низким уровнем преступности (Швейцария, Ирландия, Коста-Рика, Перу, Алжир, Саудовская Аравия, Япония, Непал и др.), американский криминолог Ф. Адлер отмечает наличие жесткого социального контроля за поведением и деятельностью людей: полицейского, религиозного, семейного, кланового, производственного, общинного и т.д. [5, р. 129-130]. При этом в мировой криминологической науке уделяется особое внимание уникальному опыту социального контроля и противодействия преступности в Японии [6, с. 13; 7, с. 346-347; 8, р. 211-230; 9]. преступности в нашей стране Показательно, что многие разработанные еще в советский период методики социальной профилактики преступности соответствовали общемировым стандартам предупреждения преступного поведения [10]. В настоящее время слабо востребованы и те, и другие. правоохранительные органы во многом в одиночку противостоят общему валу преступных посягательств, все более усложняющихся в качественном отношении.

Кроме того, современный этап развития уголовного и уголовно-процессуального законодательства в России характеризуется беспорядочными и противоречивыми изменениями УК РФ и УПК РФ. Так, с момента принятия УК РФ (1996 г.) в него было внесено более 1 500 изменений, при этом поправки зачастую характеризовались бессистемностью и разнонаправлен- ностью, часто не имели научной поддержки, многие предписания уголовного закона не обоснованы криминологически и социально, отсутствуют явные приоритеты уголовно-правовой охраны, одновременно имеется как избыточная криминализация общественно опасных деяний, так и ее пробелы. Регулярно и несистемно изменялся Уголовно-процессуальный кодекс. С 2002 по 2017 г. изменено 1 140 статей, причем некоторые -- неоднократно. При этом уровень профессионализации правоприменителей явно не успевал за изменениями закона Концепция уголовной политики (проект). Рабочий вариант для обсуждения в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества. Рукопись. [11].

Достаточно обширен и перечень факторов, непосредственно влияющих на эффективность работы органов следствия. В их числе:

-профессиональная подготовленность, честность и гуманизм сотрудников следственных органов, их реальная ориентированность на соблюдение правовых ценностей российского общества;

-качество законодательства, непосредственно регулирующего процессуальную, организационную и иную служебную деятельность следственных подразделений;

-структура (система) следственных органов, характер их взаимоотношений с органами исполнительной власти, учет исторических и национальных особенностей в построении и функционировании органов следствия;

-характер взаимоотношений следственных органов с оперативно-розыскными службами, степень влияния последних на сбор и оценку доказательств сотрудниками органов следствия;

-степень эффективности социального (общественного) и государственного контроля за работой следственных подразделений, взаимоотношения следствия с органами прокуратуры, состояние внутреннего (ведомственного) процессуального контроля;

-характер взаимоотношений следствия с судебной властью, принципиальность и последовательность судебного контроля, уровень соблюдения законности самой судебной системой при рассмотрении уголовных дел;

-правовые и организационные гарантии самостоятельности и независимости органов следствия, степень влияния политических процессов на работу следственных подразделений;

-финансовое и материально-техническое обеспечение органов следствия, их численный состав, объем выполняемой нагрузки;

-развитость инфраструктуры следственной деятельности, качество работы экспертных учреждений, уровень криминалистической техники и т.д.;

-характер взаимоотношений следствия с адвокатурой, степень реального влияния последней на обеспечение защиты прав потерпевших и обвиняемых.

Несомненно, перечень этих факторов может быть продолжен, но названные, с нашей точки зрения, оказывают на характер следственной работы наибольшее воздействие. Следует также учитывать, что приведенный выше перечень факторов-потенциалов в рамках нашего исследования представлен лишь в максимально обобщенном виде. Вместе с тем каждый из них может быть детализирован, разбит на подсистему конкретизирующих обстоятельств.

Перечисленные выше факторы обеих групп оказывают разное влияние на механизм следствия. Но прежде всего их совокупное действие определяет нынешнее состояние следственного аппарата правоохранительных органов страны. Очевидно, современный следственный механизм страны в целом справляется с достаточно высоким уровнем преступности в России. Вместе с тем он не лишен весьма серьезных недостатков. В их числе следующие:

-сформировавшаяся из-за отсутствия у следствия в течение длительного времени статуса самостоятельной и независимой ветви власти его сильная зависимость от исполнительной, административной власти, высокая степень его политической ангажированности;

-сильное влияние на следствие как со стороны тех ведомств, в составе которых оно находится (МВД, ФСБ и др.), так и со стороны собственного административного руководства (руководители следственных подразделений);

-сильные традиции обвинительного уклона в деятельности следственных подразделений, ослабленная роль адвокатуры как процессуального оппонента следствия на досудебной стадии;

-во многом формальный характер инструментов судебного контроля за деятельностью следствия, ослабленность прокурорского надзора за большим количеством процессуальных действий следователя;

-чрезмерно сложный, трудоемкий и длительный характер следственной процедуры, являющийся одной из главных причин волокиты, затягивания предварительного расследования, нарушения прав граждан на разумное по срокам судебное разбирательство;

-формально-бюрократический стиль работы с жалобами и обращениями граждан, широкое распространение практики сокрытия допускаемых отступлений от строгого соблюдения уголовно-процессуального законодательства;

- сильное влияние на следствие со стороны оперативных служб, в особенности со стороны оперативных подразделений ФСБ, которые зачастую действуют вне контроля главной процессуальной фигуры -- следователя -- и оказывают чрезмерное влияние на сбор доказательств и их оценку;

-необоснованно широкое применение следствием ряда карательных мер, прежде всего лишения свободы как меры пресечения при слабом судебном контроле за ее законностью и обоснованностью;

-снижение ответственности следователей и оперативных работников за использование незаконных и необоснованных методов работы;

-чрезмерная загруженность следователей, серьезные проблемы в создании для них нормальных условий труда, обеспечении социально-бытовых условий и, как результат, высокая текучесть кадров и снижение их профессионализма;

-значительная степень криминализации следственного аппарата, его коррумпированность и др.

Названные выше недостатки, изъяны и пороки современного следствия дают основание говорить о наличии кризиса системы следствия и уголовной юстиции в целом и предопределяют необходимость их реформирования [12; 13]. Также вполне очевиден главный вывод: такого рода реформа не может быть сведена лишь к различным оргструктурным изменениям типа создания «российского эквивалента ФБР» или же к определению места СКР в правоохранительной системе страны. Речь должна идти о разноплановых и вместе с тем системных мероприятиях. На наш взгляд, структура общей схемы реформирования следствия в стране должна выглядеть следующим образом: 1) концептуальная проработка реформы следствия; 2) упорядочение объекта, предмета следственной деятельности и самой следственной процедуры; 3) рационализация организационно-управленческих структур (органов) предварительного расследования; 4) оптимизация системы общественного и государственного контроля за следствием, взаимоотношений органов следствия и прокуратуры; 5) внесение коррективов в механизм взаимоотношений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и органов следствия; 6) оптимизация взаимоотношений следствия с судебной властью; 7) реализация комплекса мер, направленных на подъем профессионального уровня работников следствия, повышение их общей и правовой культуры, создание оптимальных условий для труда с одновременным ужесточением антикоррупционных требований и мер ответственности за нарушение закона; 8) реформирование инфраструктуры следствия. В перечне этих мер не выделяются действия, связанные с совершенствованием законодательства, поскольку они сопровождают, обеспечивают все направления реформирования следствия.

Не претендуя на исчерпывающую характеристику названных исправлений реформы, остановимся на краткой, фрагментарной характеристике некоторых из них.

Основательная научная проработка реформирования следствия, очевидно,требует создания доктринального документа -- Концепции реформирования (развития) предварительного расследования в Российской Федерации. Остается лишь сожалеть, что ранее предпринимавшиеся попытки реорганизовать следствие, как правило, не имели научного обоснования, в недостаточной мере учитывали его межведомственный характер, реализовывались во многом на основе субъективных представлений лиц, инициировавших соответствующие преобразования, не опирались на общие тенденции развития преступности в стране, носили конъюнктурный характер. Так, до сих пор невозможно с позиции здравого смысла объяснить упразднение следственных подразделений в составе органов государственной безопасности России с сохранением лишь функции дознания. Удовлетворение вызывает лишь то обстоятельство, что допущенная ошибка была исправлена довольно быстро О создании Следственного управления Федеральной службы контрразведки Российской Федерации и следственных подразделений в органах контрразведки Российской Федерации : указ Президента РФ от 22 нояб. 1994 г. № 2106 // Собрание законодательства РФ. 1994. № 31. Ст. 3255..

Подготовке обстоятельной, добротной Концепции развития предварительного следствия в России должно предшествовать создание еще двух фундаментальных документов. Один из них -- Концепция развития правоохранительной системы России Группой ученых под руководством профессора А.В. Малько в 2011 г. предложена Концепция правоохранительной политики в Российской Федерации [14], однако в целом интересный документ не встретил серьезной поддержки ни законодателей, ни практиков.. Важная причина, по которой многолетние попытки реформировать МВД, прокуратуру, другие правоохранительные и даже судебные органы были неэффективны, -- отсутствие надлежащего понимания и учета системных связей всех звеньев механизма противодействия преступности. Их модернизация, перевод на новый, современный режим работы без изменения структурных и функциональных связей в рамках единого целого -- правоохранительной системы -- невозможны. Кроме того, существуют значительные теоретические, концептуальные пробелы, создающие проблемы во взаимодействии правоохранительных структур как на законодательном, так и на правоприменительном уровне. Неясны перспективы развития многих правоохранительных органов, обсуждаются различные, в том числе и неизвестно откуда взявшиеся, схемы их реформирования. Явно не принимается в расчет инфраструктура правоохранительной деятельности (экспертные учреждения, состояние законодательства, научное обеспечение реализации соответствующих функций и т.д.). Без решения этих общих вопросов невозможно переходить к определению реальных путей оптимизации следственного аппарата.

В рамках предлагаемой Концепции развития правоохранительной системы России должны быть решены и другие важные для практики теоретические проблемы. Подготовка же такой концепции и ее одобрение, тем более придание ей в той или иной форме императивного характера позволят гарантировать некоторую стабильность в развитии правоохранительной системы в целом и ее отдельных звеньев, исключить поспешные и необоснованные решения по упразднению и созданию различных учреждений, системно обновлять законодательство об органах правопорядка, постепенно выравнивать уровень их материально-технического обеспечения и т.д.

Следует сказать и еще об одном документе концептуального характера, который крайне необходим для создания полноценной концепции развития предварительного следствия в России. Думаю, что и ученые, и практики хорошо понимают, как важно внедрить элементы научного подхода, упорядочить всю многогранную деятельность государства по противодействию преступности. Решить новые масштабные задачи в этом процессе в настоящее время можно, лишь разработав и выделив приоритетные направления, сформулировав конкретные принципы, цели, задачи и этапы государственной политики борьбы с преступностью, включая этап ее профилактики со стороны государства и институтов гражданского общества. Принимавшиеся в России под эгидой правительства государственные программы борьбы с преступностью во многом носят узкий, фрагментарный характер. Для преодоления ситуации в Генеральной прокуратуре России и ее НИИ была выдвинута идея подготовки проекта «Основы государственной политики борьбы с преступностью» как программного документа, определяющего на долгие годы стратегию государства и гражданского общества в борьбе с этим социальным злом. В подготовленном проекте было семь разделов:

Криминальная ситуация в России.

Цели, задачи, этапы реализации государственной политики борьбы с преступностью.

Принципы государственной политики борьбы с преступностью.

Экономические, социально-политиче

ские и идеологические факторы противодействия преступности.

Общее и социальное предупреждение преступности как приоритетное направление борьбы с нею.

Совершенствование правовых, организационных основ борьбы с преступностью и деятельности правоохранительных органов.

Перспективы позитивных изменений криминальной ситуации в России [15]. следствие управленческий оперативный розыскной

Был подготовлен и проект указа президента об утверждении этих Основ. Документ прошел обсуждение на парламентских слушаниях в Совете Федерации и был одобрен Государственной Думой, Межведомственной комиссией Совета Безопасности РФ по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией. Проект документа еще в 1999 г. был завизирован министром внутренних дел С.В. Степашиным, директором ФСБ В.В. Путиным, министром юстиции П.В. Крашенинниковым и всеми другими правоохранительными органами страны, но позиция либерально настроенных чиновников администрации президента фактически привела к срыву выполнения его поручения.

Таким образом, получается, что практически во всех сферах жизни в нашей стране присутствуют основополагающие, концептуальные документы (доктрины, концепции, стратегии, основные направления, основы и т.д.), а в важнейшей сфере жизни -- борьбе с преступностью -- такого рода масштабного документа до сих пор нет. Думается, что он крайне необходим, хотя бы для того, чтобы обеспечить условия для создания прочного теоретического фундамента развития предварительного следствия и всей системы правоохранительных органов страны.

Содержательная характеристика основных направлений реформирования следствия определяется в первую очередь теми негативными явлениями в предварительном расследовании преступлений, которые были отмечены ранее. Именно их устранение определяет задачи совершенствования механизма следствия на ближайшую перспективу. Многие из этих направлений указаны в названном выше рабочем документе комитета Совета Федерации -- Концепции уголовной политики (проекте).

С целью освобождения органов предварительного следствия от работы по раскрытию преступлений небольшой и средней тяжести, от необходимости проведения многочисленных проверочных действий представляется целесообразным сделать начальным этапом уголовного судопроизводства дознание, которое проводилось бы специально созданными профессиональными органами (подразделениями) по всем сообщениям о совершенном преступлении с целью проверки их достоверности, отграничения сообщений о преступных деяниях и решения вопроса о необходимости расследования Примечательно, что Концепция судебной реформы 1991 г. предполагала ликвидацию дознания как особой (самостоятельной) формы расследования. Однако практика пошла по иному пути [16, с. 58].. При проверке сообщений орган дознания вправе производить как процессуальные, так и оперативные действия, причем любое действие, направленное на получение легального доказательства, в том числе и неотложное следственное действие, должно быть произведено органом дознания в точном соответствии с требованиями УПК.

Стадия расследования могла бы быть организована таким образом, чтобы дела о преступлениях небольшой и средней тяжести расследовались самими органами дознания, в том числе с широким использованием уточненных, упрощенных процедур по очевидным преступлениям с предоставлением сторонам более значительных прав на примирение, а также с предоставлением прокурору дискреционных полномочий решать вопрос о направлении такого дела в суд или о его прекращении с применением альтернативных способов воздействия на обвиняемого (например, иных мер уголовного воздействия). Только по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях целесообразно сохранить следствие как основную и единственную форму расследования преступлений.

Следствие должно быть признано относительно самостоятельным направлением (функцией) уголовно-процессуальной деятельности, которое могло бы обеспечить своевременное, всестороннее, полное и объективное установление всех обстоятельств дела, имеющих юридическое значение для правильного применения норм материального права.

Ключевым изменением для ухода от обвинительного уклона, формирующегося на стадии предварительного расследования, является обеспечение процессуальной самостоятельности следователя, ныне во многом утраченной [17, с. 83]. Это потребует отказа от административного командования со стороны руководителей, чьи распоряжения следователь сейчас должен выполнять беспрекословно, как это сложилось в современной практике уголовного судопроизводства, связанной с введением процессуального контроля. На этапе предварительного расследования следователь должен стать единственным властным субъектом, отвечающим за всесторонность, полноту и объективность ведения дела и законность досудебного производства.

Обсуждая проблему реформирования следствия, нельзя, безусловно, оставить без внимания и вопрос об оптимизации организационноуправленческой структуры органов следствия. Важным шагом в поиске оптимальной модели управления следствием в стране стало создание в 2007 г. на базе следственного аппарата прокуратуры Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, который 28 декабря 2012 г. вышел из лона прокуратуры, утратил ведомственный характер и был преобразован в Следственный комитет Российской Федерации.

Создание данной структуры позволило разрешить старую проблему соединения в одних «прокурорских руках» расследования уголовных дел и осуществления надзора за его ходом, что отрицательно сказывалось на объективности как следствия, так и надзора. Реформе способствовали и участившиеся факты коррупционных действий и решений отдельных прокуроров, раздававших указания о передаче дел от одного следователя другому, более «покладистому», о прекращении уголовных дел, об их необоснованном возбуждении и т.д. В этом контексте довольно справедливо утверждение Ф. Глазырина и В. Клейн о том, что «чрезмерная концентрация задач, функций, сторон деятельности в каком-либо одном правоохранительном органе таит много опасностей» [18].

Вместе с тем важным недостатком реформы, как показала практика, стало чрезмерное сокращение надзорных полномочий прокуратуры. Конечно, повышение самостоятельности следствия требовало известного пересмотра ее надзорной деятельности. На практике же произошло выхолащивание реального надзора. Прокуратура, будучи по закону главным органом уголовного преследования, была лишена полномочий по возбуждению уголовных дел, процессуальному руководству расследованием преступлений, даче обязательных указаний о расследовании уголовного дела, принятию решений об отмене меры пресечения, производстве отдельных следственных действий. Резко сужен перечень постановлений следователя, которые может отменить прокурор, он не принимает решения о продлении сроков следствия и т.д. Такое положение профессор В.П. Божьев образно характеризует следующим образом: «Сохранившиеся полномочия прокурора по осуществлению надзора за следствием напоминают статус делегата конференции с совещательным голосом» [19; 20, с. 126].

Ситуация усугубилась тем, что в ходе реформы произошла своеобразная «подмена тезиса». Первоначально необходимость передачи следствия из ведения прокуратуры в отдельную, обособленную структуру мотивировалась тем, что это будет способствовать рассредоточению сконцентрированных прокуратурой в одних руках полномочий по расследованию дел и осуществлению надзора за следствием. На практике же из-под плотного прокурорского надзора было выведено все следствие, осуществляемое и МВД, и ФСБ, и Наркоконтролем, т.е. реализованы шаги, нуждавшиеся в отдельном обсуждении. Ведь при всех недостатках реальный, плотный надзор за следствием был эффективным: отменялись десятки тысяч противозаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, давались письменные указания о необходимости производства следственных действий, наказывались недобросовестные, корыстные работники следствия. Даже с недоработками, но надзор действовал! А его, вместо того чтобы реформировать и оптимизировать, свели практически на нет.

Замена плотного прокурорского надзора внутриведомственным процессуальным контролем за следствием не привела, как ожидалось, к обеспечению должного уровня законности в деятельности следственных подразделений. В любых социальных управляющих системах (а не только в деятельности следственных органов) внутренний контроль по сравнению с внешним является щадящим, ведомства не хотят «выносить сор из избы», признавать запущенный характер своих собственных ошибок. Примечательно, что качеством процессуального контроля внутри Следственного комитета России и в настоящее время недовольно руководство СКР, которое ищет пути его усиления Больше контроля // Российская газета. 2018. 18 апр..

В этой связи реформирование следствия потребует и усиления прокурорского надзора за ним. На слушаниях в Совете Федерации Федерального Собрания РФ совершенно определенно было признано, что ряд решений, ослабивших контроль за следствием, был принят без достаточно глубокой проработки. Для его усиления целесообразно предпринять следующие меры:

Восстановить ряд утраченных прокуратурой надзорных полномочий (право возбудить уголовное дело, право давать следователю обязательные указания, право прекращать уголовное дело при наличии любого из оснований, предусмотренных УПК).

Процедура утверждения обвинительного заключения должна быть изменена. Прежде чем утверждать обвинительное заключение или иной акт, прокурор должен поручить государственному обвинителю изучить дело, оценить полноту и законность производства, достаточность доказательств для поддержания обвинения в суде, соблюдение требований к их допустимости, соблюдение прав участников процесса, для чего в УПК должен быть предусмотрен соответствующий срок (не менее месяца). Если дело имеет судебную перспективу, государственный обвинитель должен сам составлять обвинительное заключение по делу и представлять его прокурору на утверждение.

Если прокурор, изучив материалы расследования, выявил процессуальные нарушения, которые могут создать препятствия для поддержания обвинения в суде, у него должно быть право вернуть дело следователю с обязательным и неоспоримым требованием выполнить необходимые процессуальные действия; самостоятельно изменять обвинение, исходя из совокупности представленных следователем материалов; самостоятельно прекращать дело при наличии любого из предусмотренных законом оснований.

Расширение надзорных полномочий органов прокуратуры позволит ограничить сферу внутреннего процессуального контроля в системе следственных подразделений, который, как уже отмечено, в силу ведомственного характера зачастую был малоэффективным.

Следует также учесть, что наделение органов прокуратуры дополнительными функциями должно повлечь за собой ужесточение требовательности к законности и обоснованности соответствующих мер, способствующих профилактике злоупотребления новыми полномочиями.

В целом же существование Следственного комитета РФ на протяжении десяти лет позволяет сделать вывод о том, что этот важный орган предварительного расследования как структурно самостоятельное подразделение правоохранительной системы России состоялся, соответственно, и раздающиеся сейчас предложения о необходимости возвращения Следственного комитета в лоно прокуратуры вряд ли можно посчитать достаточно аргументированными. Их реализация была бы шагом назад и в развитии дела борьбы с преступностью в целом, и в усовершенствовании института предварительного расследования в нашей стране.

Причин тому множество. Прежде всего, сохранились и действуют те факторы, которые обусловили принятие соответствующего решения о самостоятельном статусе Следственного комитета. Один из них -- различная природа следственной и прокурорской деятельности. Следствие -- это функция органов исполнительной власти, направленная на реализацию требований закона о выявлении лиц, совершивших уголовно наказуемое деяние, и установление их вины в совершенном преступлении. В процессе развития и дальнейшего организационно-функционального укрепления этого вида деятельности вполне вероятна постановка вопроса о выделении особой, следственной власти в системе разделения властей современного государства. Что же касается собственно прокурорской деятельности, то она носит ярко выраженный надзорный характер, а сама прокуратура, как независимый орган, не может быть интегрирована в систему исполнительной власти.

Одна из важных причин выделения следствия из прокурорской системы в период 2007-2009 гг. связана с кризисным состоянием прокуратуры России, в связи с которым, как справедливо отметил профессор Б.Т. Безлепкин, предварительному следствию «в недрах этого ведомства угрожало разложение» [21, с. 67-68].

К факторам, исключающим возможность и целесообразность возвращения следствия в лоно прокуратуры, добавились и новые, сложившиеся уже в период функционирования Следственного комитета России. Во-первых, система самостоятельных органов предварительного расследования не только состоялась (выстроена организационно и функционально), но и демонстрирует неплохие результаты своей работы. Во-вторых, в процессе существования органов Следственного комитета в ходе реализации более обширных и самостоятельных полномочий следствия был накоплен ценный опыт взаимодействия следователей с оперативнорозыскными службами, прокуратурой, судом, сложились современные методики расследования сложнейших и опаснейших преступлений, которые являются определенным социальным капиталом и не должны быть утрачены в связи с очередной реорганизацией. В-третьих, органы предварительного расследования, объединенные в Следственный комитет России, в целом достаточно эффективно реализуют функцию противодействия коррупции, раскрывают практически все значимые преступления коррупционной направленности, оказывают значительное профилактическое воздействие на должностных лиц. Наконец, в-четвертых, за период работы Следственного комитета как организационно и функционально самостоятельного органа сложилась качественно новая инфраструктура следствия, включая экспертную базу, научно-методическое, организационное и материально-техническое обеспечение следствия. Взять, к примеру, уровень технической оснащенности прокуро- ров-криминалистов и современное оснащение Главного управления криминалистики Следственного комитета России.

То обстоятельство, что Следственный комитет как самостоятельная организационная и функциональная структура вполне состоялся, ситуация с важнейшим звеном общего механизма следствия стабилизировалась, отнюдь не означает, что должны быть полностью исключены последующие этапы его реформирования.

Научными и практическими работниками неоднократно обсуждалась идея обособления следственных органов в более широком масштабе [22]. Речь, в частности, шла о слиянии в один мощный Следственный комитет всех следственных структур: не только прокуратуры России, но и МВД, ФСБ и других ведомств, имеющих следственные подразделения. Интересно отметить, что анкетирование, проведенное в 1988 г. (в разгар перестроечных процессов), показало, что почти 89 % прокуроров, следователей и их руководителей, а также сотрудников органов дознания разделяли мнение о создании одного следственного аппарата [23, с. 178].

Сторонники создания единого централизованного следственного ведомства утверждают, что подобный шаг позволил бы устранить ведомственное влияние на следствие со стороны тех органов, при которых оно «состоит», повысить организационную самостоятельность следствия, его независимость, сформировать и реализовать единые стандарты методического, материально-технического и бытового обеспечения работников следственных подразделений. Существует и противоположная точка зрения, что подобная «монополизация» следствия ни к чему хорошему не приведет, в случае прорастания в ней коррупционных начал государство не сможет использовать иные следственные подразделения для борьбы с этим злом. Кроме того, поддерживающие это мнение ссылаются на опыт Казахстана, в котором был создан вневедомственный, централизовавший все виды следствия Следственный комитет, а затем ликвидирован.

На наш взгляд, идея создания вневедомственного централизованного Следственного комитета может быть реализована в Российской Федерации при соблюдении определенных условий. Во-первых, она должна быть сопряжена с упомянутой ранее идеей превращения дознания в первоначальную стадию проверки всех сообщений о совершенных преступлениях, форму первоначального сбора доказательств, а также в орган предварительного расследования всех преступлений небольшой и средней тяжести. Сохранение следствия как основной и единственной формы расследования преступлений по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях позволит существенным образом разгрузить вновь создаваемый единый централизованный вневедомственный следственный орган.

Во-вторых, вполне очевидно, что идею создания этого вневедомственного следственного органа целесообразно реализовать на базе существующего Следственного комитета России. Благодаря этому реформируемое следствие изначально обретет организационный стержень, будут сведены к минимуму те неразбериха и сумятица, которые неизбежны для всех структурных и функциональных перестроек, возможно оптимальное решение крайне болезненных кадровых проблем, поэтапное преодоление других издержек переналадки следственного механизма. С учетом принципа преемственности и бережного отношения к традициям нужно оценивать и предложения о создании института следственных судей [24, с. 10, 23; 25; 26, с. 18]. В-третьих, в единую систему межведомственного следственного комитета, вероятнее всего, нецелесообразно включать следственный аппарат органов ФСБ. Это определяется и необходимостью использования достоинства специализации следствия в связи с существенными особенностями категорий дел, которые он расследует По мнению специалистов, следственный аппарат Федеральной службы безопасности, находясь вне ее, в принципе не в состоянии успешно расследовать преступления своей подследственности [27, с. 51]., и необходимостью более тесного взаимодействия оперативных служб со следствием, и особым режимом функционирования следственных и иных подразделений органов государственной безопасности. Должно быть учтено и то обстоятельство, что в целях обеспечения безопасности самой правоохранительной системы требуется иметь резервные структуры, способные обеспечить следственную функцию в исключительных обстоятельствах. При этом должны быть обеспечены законные основания деятельности следственных органов ФСБ через четкое определение их подследственности.

И наконец, в-четвертых, нужна четкая отработка и неуклонное исполнение требований и стандартов технологии проведения реформы следствия. Вполне очевидно, что реформа эта не может быть реализована в сжатые сроки, а должна предполагать определенную этап- ность, последовательность. К реализации ее этапов следует относиться ответственно, осторожно, соблюдая чувство меры, действуя по принципу «семь раз отмерь, один раз отрежь». Важным элементом технологии реформирования должен стать отказ от узковедомственного подхода к решению соответствующих вопросов, широкое обсуждение предлагаемых мер с привлечением экспертного сообщества, ученых и практиков, реальный учет высказываемых при этом замечаний и предложений, своевременное внесение соответствующих коррективов в осуществленные преобразова- ния В этой связи сложно назвать успешным и реформирование МВД в 2009-2011 гг. с целью повышения эффективности деятельности правоохранительных органов России в борьбе с коррупцией и улучшения их имиджа. Как известно, одним из элементов этой реформы стало обсуждение гражданами проекта закона «О полиции», призванного заменить закон «О милиции». И несмотря на то что 63 % россиян в августе 2010 г. посчитали, что переименование милиции в полицию ничего не изменит, а в работе ведомства все останется по-прежнему, законопроект был принят. Но уже в октябре 2013 г. МВД России охарактеризовало негативные последствия реформы: в первую очередь сокращение штата полиции на 20 %, закрытие ряда специализированных учебных заведений, из-за чего снизилось качество подготовки полицейских, а также провал переаттестации его сотрудников. См.: Реформа МВД России.. Только в этом случае есть шанс создать эффективный механизм расследования уголовных дел, так нужный строящемуся в России правовому государству.



Список использованной литературы

1. Иберла К. Факторный анализ / К. Иберла ; пер. с нем. В.М. Ивановой. -- М. : Статистика, 1980. -- 398 с.

2. Ахременко А.С. Политический анализ и прогнозирование / А.С. Ахрименко. -- М. : Гардарики, 2006. -- 333 с.

3. Горяинов В.В. Улучшение отношений граждан и милиции: доступ к правосудию и система выявления, регистрации и учета преступлений / В.В. Горяинов, В.С. Овчинский, Л.В. Кондратюк. -- М. : Инфра-М, 2001. -- 48 с.

4. Лунеев В.В. О криминализации экономических преступлений предпринимателей / В.В. Лунеев // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. -- 2012. -- № 4. -- С. 5-15.

5. Adler F. Nationals not Obsessed with Crime / F. Adler. -- Littleton, 1983. -- 2014 p.

6. Аргунова Ю.Н. Преступность в Японии, ее причины и профилактика : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Ю.Н. Аргунова. -- М., 1984. -- 15 с.

7. Лунеев В.В. Курс мировой и российской криминологии : в 2 т. / В.В. Лунеев. -- М. : Юрайт, 2011. -- Т. 1 : Общая часть. -- 1002 с.

8. Kurian G.T. World Encyclopedia of Police and Penal Systems / G.T. Kurian. -- New York, 1989. -- 582 p.

9. Takaschi Kubo. Japan / Takaschi Kubo // Adult Probation profiles of Asia. -- Tokyo, 1999. -- P. 25-39.

10. Graham J. Crime Prevention Strategies in Europe and North America / J. Graham, T. Bennett. -- Helsinki, 1995. -- 138 p.

11. Савенков А.Н. Вопросы совершенствования уголовного права, процесса и уголовно-правовой политики / А.Н. Савенков // Государство и право. -- 2018. -- № 3. -- С. 5-13.

12. Скуратов Ю.И. Правоохранительная система Российской Федерации: состояние и перспективы развития / Ю.И. Скуратов // Российский криминологический взгляд. -- 2014. -- № 2.

13. Герасимов И.Ф. К реформе органов предварительного расследования / И.Ф. Герасимов // Актуальные проблемы следственной деятельности : межвуз. сб. науч. тр. -- Свердловск, 1990. -- С. 15-18.

14. Концепция правоохранительной политики в Российской Федерации / сост. А.В. Малько [и др.].

15. Сухарев А.Я. Предисловие к теоретической модели основ государственной политики борьбы с преступностью в России / А.Я. Сухарев, М.П. Журавлев // Российский криминологический взгляд. -- 2013. -- № 3. -- С. 147-149.

16. Кальницкий В.В. Вопросы соотношения дознания и следствия / В.В. Кальницкий // Органы внутренних дел в условиях судебно-правовой реформы. -- Омск, 1993. -- C. 58-61.

17. Кудинов Л.Д. Независимость как основа уголовно-процессуального положения следователя в правовом государстве / Л.Д. Кудинов // Формирование правового государства и вопросы предварительного следствия. -- Волгоград, 1992. -- C. 81-88.

18. Глазырин Ф. Реальность и мифы правовой реформы / Ф. Глазырин, В. Клейн // Российская юстиция. -- 2003. -- № 9. -- С. 2-5.

19. Божьев В. Актуальные проблемы производства по делу на рубеже главных стадий уголовного процесса / В. Бо- жьев // Законность. -- 2008. -- № 9. -- С. 8-13.

20. Кожевников О.А. Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства / О.А. Кожевников. -- Екатеринбург : Изд-во Урал. гос. юрид. акад., 2007. -- 175 с.

21. Безлепкин Б.Т. Комментарий к уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации. Постатейный / Б.Т. Безлепкин. -- 11-е изд., перераб. и доп. -- М. : Проспект, 2012. -- 752 с.

22. Александров А.С. К вопросу о создании единого Следственного комитета / А.С. Александров // Вестник Саратовской государственной академии права. -- 2010. -- № 6. -- С. 17-21.

23. Власов В.И. Расследование преступлений. Проблемы качества / В.И. Власов ; под ред. В.М. Парадеева. -- Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 1988. -- 199 с.

24. Муратова Н.Г. Система судебного контроля в уголовном судопроизводстве: вопросы теории, законодательного регулирования и практики : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 10.00.09 / Н.Г. Муратова. -- Екатеринбург, 2004. -- 46 c.

25. Демидов И.Ф. Судебная реформа и новые проблемы науки уголовного процесса / И.Ф. Демидов // Вопросы укрепления законности в уголовном судопроизводстве в свете правовой реформы : материалы Всерос. науч.-практ. конф. -- М. ; Тюмень, 1995. -- С. 24-25.

26. Сбоев А.С. Механизм судебного контроля в досудебном производстве России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.09 / А.С. Сбоев. -- Челябинск, 2004. -- 21 c.

27. Концептуальные основы обеспечения государственной безопасности Российской Федерации / под ред. В.В. Остро- ухова, А.В. Опалева. -- М. : Изд-во Акад. ФСБ РФ, 2011. -- Ч. 1.

References

1. Uberla K. Faktorenanalyse. Berlin, Springer, 1977. (Russ. ed.: Uberla K. Faktornyi analiz. Moscow, Statistika Publ., 1980. 398 p.).

2. Akhremenko A.S. Politicheskii analiz i prognozirovanie [Political analysis and prediction]. Moscow, Gardariki Publ., 2006. 333 p.

3. Goryainov V.V., Ovchinskii V.S., Kondratyuk L.V. Uluchshenie otnoshenii grazhdan i militsii: dostup kpravosudiyu i sistema vyyavleniya, registratsii i ucheta prestuplenii [Improvement of relationships between people and the police: access to justice and the system of identifying, registering and recording crimes]. Moscow, Infra-M Publ., 2001. 48 p.

4. Luneev V.V. On the Criminalization of Economic Crimes Committed by Entrepreneurs. Kriminologicheskii zhurnal Baikal'skogo gosudarstvennogo universiteta ekonomiki i prava = Criminology Journal of Baikal National University of Economics and Law, 2012, no. 4, pp. 5-15. (In Russian).

5. Adler F. Nationals not Obsessed with Crime. Littleton, 1983. 2014 p.

6. Argunova Yu.N. Prestupnost' v Yaponii, ee prichiny i profilakti'ka. Avtoref. Kand. Diss. [Crime in Japan, its causes and prevention. Cand. Diss. Thesis]. Moscow, 1984. 15 p.

7. Luneev V.V. Kurs mirovoi i rossiiskoi kriminologii [A Course in the World and Russian Criminology]. Moscow, Yurait Publ., 2011. Vol. 1. 1002 p.

8. Kurian G.T. World Encyclopedia of Police and Penal Systems. New York, 1989. 582 p.

9. Takaschi Kubo. Japan. Adult Probation profiles of Asia. Tokyo, 1999, pp. 25-39.

10. Graham J., Bennett T. Crime Prevention Strategies in Europe and North America. Helsinki, 1995. 138 p.

11. Savenkov A.N. Issues of improvement of criminal law, procedure and criminal policy. Gosudarstvo i pravo = State and Law, 2018, no. 3, pp. 5-13. (In Russian).