Особенности конституционно-правового регулирования выборов президента в Казахстане и России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особенности конституционно-правового регулирования выборов президента в Казахстане и России

М.Т. Габдуалиев, кандидат юридических наук, эксперт Фонда развития парламентаризма Казахстана

О.В. Кузнецова, член избирательной комиссии Саратовской области, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Аннотация

Исследуется конституционно-правовое регулирование выборов президента в Казахстане и России. Особое внимание уделяется анализу взаимного влияния выборов и политической системы в Казахстане и России.

Ключевые слова и словосочетания: выборы президента, народовластие, избирательные цензы, законодательство о выборах, конституционная реформа, социально-политическая стабильность.

M.T. Gabdualiev, Candidate of Sciences (Law), Expert of Kazakhstan Parliamentarism Development Fund

O.V. Kuznetsova, member of the Election Commission of the Saratov Region, Candidate of Sciences (Law), Docent of the Constitutional and International Law Department, Povolzhsky Institute of Management named after P.A. Stolypin, Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration выборы власть политический

FEATURES OF CONSTITUTIONAL AND LEGAL REGULATION OF PRESIDENTIAL ELECTIONS IN KAZAKHSTAN AND RUSSIA

The constitutional and legal regulation of presidential elections in Kazakhstan and in Russia is investigated. Special attention is paid to the analysis of the mutual influence of elections and the political system in Kazakhstan and Russia.

Key words and word-combinations: presidential election, democracy, voting qualification, election law, constitutional reform, checks and balances system, socio-political stability.

Россия и Казахстан имеют давнюю общую историю. После распада СССР страны провозгласили себя суверенными государствами и выбрали республиканскую форму правления с особой ролью института президентства, которая предполагает выборность главы государства. Принцип выборности является системообразующим в организации власти [1, с. 51], дает высшую изначальную легитимность всей структуре органов государственной власти [2, с. 403]. Президент РФ, по мнению М.В. Баглая, "пользуется высшей легитимностью, ибо напрямую избирается народом" [2, с. 47]. Именно поэтому представляется важным рассмотреть институт выборов президента в условиях трансформации политико-правовой действительности в постсоветских странах на примере России и Казахстана.

Президент Республики Казахстан (РК), находившийся у власти почти тридцать лет, 19 марта 2019 г. заявил о досрочном сложении полномочий [3]. Согласно п. 1 ст. 48 Конституции РК "в случае досрочного освобождения или отрешения от должности Президента Республики Казахстан, а также его смерти полномочия Президента Республики на оставшийся срок переходят к Председателю Сената Парламента; при невозможности Председателя Сената принять на себя полномочия Президента они переходят к Председателю Мажилиса Парламента; при невозможности Председателя Мажилиса принять на себя полномочия Президента они переходят к Премьер-Министру Республики. Лицо, принявшее на себя полномочия Президента Республики, складывает с себя соответственно полномочия Председателя Сената, Председателя Мажилиса, Премьер-Министра. В этом случае замещение вакантных государственных должностей осуществляется в порядке, предусмотренном Конституцией" [4].

Председатель Сената Парламента РК К.К. Токаев 20 марта 2019 г. вступил в полномочия Президента Казахстана и принес присягу в качестве главы государства. Внеочередные выборы президента Казахстана состоялись

9 июня 2019 г., победу на них одержал К.К. Токаев, получив 70,96% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Глава миссии наблюдателей ОБСЕ Г. Церетели на пресс-конференции в столице Казахстана Нур-Султане

10 июня заявил: "Выборы проходили в политической среде, где доминирует правящая партия, и это ограничило критические голоса. Голосование было омрачено явными нарушениями основных свобод" [5].

В Российской Федерации пост президента с 2000 г. занимает В.В. Путин. Лишь единожды его правление прерывалось на четыре года. Перерыв обусловлен соблюдением конституционного ограничения по количеству не более двух сроков подряд занимать указанную должность одним лицом [6, ст. 81]. Последние выборы состоялись 18 марта 2018 г. и были признаны Наблюдательной миссией ОБСЕ, осуществлявшей долгосрочное наблюдение, "...эффективными и открытыми. В то же время миссия зафиксировала ограничение свобод и снижение конкуренции" [7]. Согласно опросу, проведенному через неделю после выборов Фондом "Общественное Мнение", 77% процентов россиян считают выборы честными [8].

Рассмотрим основы конституционно-правового регулирования выборов президента в обеих странах, их трансформацию и факторы, повлиявшие на этот процесс.

За два года до выборов, 11 января 2017 г., Президент Казахстана Н.А. Назарбаев подписал распоряжение об образовании рабочей группы по вопросам перераспределения полномочий между ветвями государственной власти [9].

По итогам ее работы Парламентом Казахстана были внесены изменения и дополнения в Конституцию [108]. Пункт 2 ст. 41 Конституции РК был изложен в новой редакции: "Президентом Республики Казахстан может быть избран гражданин Республики по рождению, не моложе сорока лет, свободно владеющий государственным языком, проживающий в Казахстане последние пятнадцать лет и имеющий высшее образование. Конституционным законом могут устанавливаться дополнительные требования к кандидатам в Президенты Республики". В отличие от прежней редакции, в Конституции РК был закреплен новый ценз - "наличие высшего образования", а также на уровень парламентского законотворчества было делегировано установление дополнительных требований к кандидатам в Президенты Республики.

Казахстанский парламент внес изменения [11] в Конституционный закон КР от 28 сентября 1995 г. № 2464 "О выборах в Республике Казахстан" [12] в части установления дополнительных требований к кандидатам в президенты.

Во-первых, это наличие опыта работы на государственной службе или на выборных государственных должностях не менее пяти лет.

Во-вторых, устанавливается, что право выдвижения кандидатов в Президенты принадлежит республиканским общественным объединениям, зарегистрированным в установленном порядке. Таким образом, исключается существовавшее ранее и распространенное в зарубежном законодательстве право на самовыдвижение.

В-третьих, ст. 59 Конституционного закона РК "О выборах", регламентирующая процедуру регистрации, была дополнена новым пунктом 2-1, по сути устанавливающим дополнительные требования к кандидатам в президенты (отсутствие заболеваний, препятствующих исполнению обязанностей президента): "2-1. Для подтверждения отсутствия у кандидата в Президенты заболеваний, препятствующих исполнению обязанностей Президента Республики, проводится его медицинское освидетельствование, итоги которого оформляются соответствующим медицинским заключением о состоянии здоровья. Требования к медицинскому заключению и перечень заболеваний, препятствующих исполнению обязанностей Президента Республики, устанавливаются совместным нормативным правовым актом Центральной избирательной комиссии и уполномоченного органа в области здравоохранения" [12]. Таким образом, ранее внесенные изменения и дополнения в Конституцию и Конституционный закон "О выборах" существенно сузили круг потенциальных кандидатов в президенты.

В России конституционные требования к кандидатам достаточно демократичные и отвечают общепринятым мировым стандартам: наличие гражданства Российской Федерации; гражданин не должен быть признан судом недееспособным и не содержаться в местах лишения свободы по приговору суда. К условиям также относятся достижение возраста 35 лет, постоянное проживание в Российской Федерации не менее десяти лет. При этом не обязательно быть гражданином России по рождению. Многие избиратели высказывают недоумение по поводу отсутствия в законе образовательного ценза, его введение вполне обосновано.

Дополнительные ограничения установлены Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" [13]. Не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин, занимающий должность президента второй срок подряд, имеющий граж'данство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Неоднозначно воспринимаются цензы, связанные с судимостью гражданина за тяжкие и особо тяжкие преступления, преступления экстремистской направленности, а также за аналогичные административные правонарушения. Так, в Конституционный Суд РФ обратился гражданин С., по мнению которого, ограничение пассивного избирательного права лиц, чья судимость уже снята или погашена, противоречит Конституции РФ, а также не соответствует положениям УК РФ. Суд установил, что, во-первых, избирательные права, "не будучи абсолютными, могут быть подвергнуты определенным ограничениям при соблюдении конституционных гарантий свободных выборов, а также принципа юридического равенства и вытекающих из него критериев разумности, соразмерности (пропорциональности) и необходимости в правовом демократическом государстве" [14]. Во-вторых, "правовая демократия нуждается в эффективных правовых механизмах, способных охранять ее от злоупотреблений и криминализации публичной власти, легитимность которой во многом основывается на доверии общества. Создавая соответствующие правовые механизмы, федеральный законодатель вправе установить повышенные требования к репутации лиц, занимающих публичные должности, с тем чтобы у граждан не рождались сомнения в их морально-этических и нравственных качествах и, соответственно, в законности и бескорыстности их действий, в том числе использовать для достижения указанных целей определенные ограничения пассивного избирательного права" [14].

Конституционный Суд РФ дал также оценку запрету избрания в органы государственной власти граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, и установил, что он не может рассматриваться как нарушающий конституционные права и свободы граждан. "Устанавливая соответствующее ограничение, федеральный законодатель исходил из того, что оно обусловлено такой конституционно значимой целью, как необходимость защиты основ конституционного строя Российской Федерации. Поскольку гражданин России, имеющий гражданство иностранного государства, находится в политико-правовой связи одновременно с Российской Федерацией и с соответствующим иностранным государством, перед которым он также несет конституционные и иные, вытекающие из законов данного иностранного государства, обязанности, значение для него гражданства Российской Федерации как политико-юридического выражения ценности связи с Отечеством объективно снижается" [15]. В целом введение указанных выше цензов представляется обоснованным и отвечающим современным вызовам безопасности государства, правам и законным интересам граждан.

Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" [13] достаточно демократично подходит к регулированию условий и порядка выдвижения кандидатов. Право выдвижения кандидатов принадлежит политическим партиям и гражданам России в порядке самовыдвижения. Смягчение требований к порядку регистрации политических партий значительно увеличило их число и, соответственно, расширило перечень субъектов выдвижения. Положительным моментом является уменьшение количества подписей избирателей, необходимое для регистрации кандидатов (с 2 млн до 300 тыс. подписей для самовыдвиженцев и 100 тысяч подписей для политической партии), а также освобождение от сбора подписей помимо политических партий, допущенных к распределению мандатов в Государственной Думе РФ, еще и партий, допущенных к распределению мандатов в законодательных (представительных) органах государственной власти не менее чем в одной трети субъектов Федерации. Вместе с тем сложное правовое регулирование сбора подписей остается действенным механизмом отстранения отдельных кандидатов на этапе регистрации.

Несмотря на попытки Конституционного Суда РФ установить критерии разграничения информирования и предвыборной агитации, закрепленные впоследствии в законодательстве о выборах, проблема подмены этих понятий, и соответственно, злоупотреблений кандидатами своим преимущественным доступом к СМИ остается. В связи с этим мониторинговая группа по наблюдению на выборах в 2018 году Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека рекомендовала "обсудить и выработать поправки в законы о выборах, обеспечивающие равные условия ведения агитационной кампании кандидатами и партиями, предотвращающие правонарушения, связанные с использованием преимуществ должностного и служебного положения, вплоть до обязательного ухода в отпуск кандидата на весь период избирательной кампании с момента регистрации" [16]. При этом законодателю следует пересмотреть круг лиц, которые обязаны уйти в отпуск с момента регистрации в качестве кандидата, включив в него лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Именно у них больше возможностей в создании информационных поводов для преимущественного освещения деятельности "при исполнении".

Само по себе наличие демократичного законодательства не дает гарантий свободных и справедливых выборов, необходимо обеспечить в государстве состояние законности и подлинной демократии (народовластия). Возникает справедливый вопрос, как обеспечить баланс между соблюдением конституционного принципа народовластия (который предполагает право свободно и добровольно избирать своего президента из числа кандидатов, баллотирующихся на равных правовых условиях) и внедрением в правовое пространство модели преемственности и социально-политической стабильности в государстве, провозглашенную российскими политическими лидерами в 2011 г. на XII съезде партии "Единая Россия". Для этого даже провели конституционную реформу, увеличив срок полномочий Президента РФ с четырех до шести лет и Государственной Думы РФ с четырех до пяти лет. Необходимость обосновали увеличением временного промежутка между парламентскими и президентскими выборами, а также укреплением политической и экономической стабильности, которую просчитали как минимум до 2024 г.

При рассмотрении конституционной модели института президентства в Казахстане проведенные внеочередные выборы президента Казахстана, хотя формально соответствовали тексту Конституции РК и технически были проведены в соответствии с действующим законодательством, фактически оказались изначально предопределены и не оставляли выбора для избирателей. Подобный запланированный транзит власти обосновывается стабильностью и поступательностью в развитии страны.

Однако насколько законсервированная "стабильность" и "косметические" правовые реформы способны удержать страну от политических потрясений в Казахстане (находящемся в Евразийском геополитическом пространстве) в период политического транзита? Закон от 5 июля 2018 г. № 178-VI ЗРК "О Совете Безопасности Республики Казахстан" [17], принятый казахстанским парламентом, является одним из пазлов в сложной внутриполитической конфигурации в преддверии транзита власти. Отметим, что нахождение у власти Первого Президента Казахстана Н.А. Назарбаева в статусе Лидера Нации и Председателя Совета Безопасности еще раз подтверждает, что политический транзит не завершен.

Согласно Закону РК от 5 июля 2018 г. № 178-VI ЗРК "О Совете Безопасности Республики Казахстан" [17] конституционные реформы марта 2017 г. стали первым этапом в транзите власти. Анализ поправок 2017 г. в Конституцию РК, а затем в конституционные законы страны позволяют сформулировать вывод, что существует намерение создать некого "коллективного преемника" парламент (причем обе его палаты) и правительство.

Во время конституционных реформ стояла задача создать такой механизм в системе власти, чтобы ни один властный институт не мог самостоятельно принять какое-либо ключевое решение. Конституционная реформа 2017 г. создала правовой каркас и очертила властный коридор для деятельности будущего президента. Очевидно, что ему уже будет не так легко получать одобрения тех же кадровых решений по назначению ключевых должностных лиц (председатель КНБ, Генеральный прокурор, председатель Национального банка) со стороны Сената и других, нужно будет договариваться. В то же время общество, и в первую очередь заинтересованные в этом лица, не застрахованы от того, что в транзитный период что-то пойдет не по плану. По этой причине появился запрос на Закон "О Совете Безопасности".

Следует обратить внимание на интересную деталь этого законопроекта. К функциям Совета Безопасности будут отнесены "обсуждение кандидатур, рекомендуемых к назначению на должности первых руководителей центральных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения и столицы, а также государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан" (пп. 8) ст. 3). В п. 5 и 6 ст. 6 Закона закрепляется, что "решения Совета Безопасности вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности, при необходимости они реализуются актами Президента Республики Казахстан. Решения Совета Безопасности и Председателя Совета Безопасности являются обязательными к исполнению государственными органами, организациями и должностными лицами Республики Казахстан".

Законом предусматривается, что "Первому Президенту Республики Казахстан - Елбасы в силу его исторической миссии пожизненно принадлежит право возглавлять Совет Безопасности в качестве Председателя" (п. 2 ст. 1).

Принятие Закона "О Совете безопасности" направлено на создание некоего "предохранителя" на транзитный период, на случай, если элиты не смогут цивилизованно договориться. По этой причине Совету Безопасности придали статус конституционного органа. Если предположить, что после вступления в должность нового президента начнется форс-мажор или предпосылки к нему, то у Первого Президента Казахстана сохранится возможность контролировать этот процесс.

Если у Совета Безопасности не будет статуса конституционного органа, то будет неясен юридический статус его решений во властной иерархии, адресуемых государственным органам, должностным лицам, организациям. Вместе с тем регулирование конституционного органа в обычном законе вызывает вопросы. Насколько правильно статус конституционного органа регламентировать обычным законом?

Обратим также внимание на одну немаловажную деталь принятого пакета законодательных актов 5 июля 2018 г. Как известно, в ст. 10 действующего Закона РК "О правовых актах" [18] устанавливается иерархия нормативных правовых актов. Так, Законом РК от 5 июля 2018 г. № 179-VI ЗРК "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам деятельности Совета Безопасности Республики Казахстан" [19] п. 5 ст. 10 Закона РК "О правовых актах" был изложен в новой редакции: "5. Акты Председателя Совета Безопасности Республики Казахстан, нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан находятся вне иерархии нормативных правовых актов, установленной настоящей статьей". Ранее п. 5 ст. 10 Закона РК "О правовых актах" содержал положение, что вне иерархии нормативных правовых актов находятся только нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда. Появление в этом списке на первом плане актов Председателя Совета Безопасности подтверждает намерение разработчиков данного закона содержательно наполнить функции и статус Совета Безопасности.

Анализ правового регулирования выборов президента в Казахстане и России позволяет сформулировать следующие выводы.

Во-первых, то обстоятельство, что в Казахстане роль ведущего политического института играет президент, привело к тому, что сегодня в стране принятие ключевых политических решений замыкается на первом Президенте, а в стране усматриваются признаки двоевластия (власти Первого и избранного второго Президента). Отсутствие реального разделения властей, политического плюрализма, низкий уровень политико-партийной культуры при переходе власти от действующего бессменного президента Казахстана к новому главе государства содержит политические и конституционные риски.

Во-вторых, сформулированные обстоятельства стали причиной поиска правовой модели бесконфликтного перехода власти от первого президента Казахстана к следующему. Принятие Закона "О Совете Безопасности" является попыткой "встроить" в конституционную систему власти еще один государственный орган, который должен дополнить систему сдержек и противовесов, а также стать "подушкой безопасности" в период транзита власти.

В России президент также играет роль ведущего политического института, что предопределено Конституцией РФ, причем этот институт неразрывно связан с именем В.В. Путина, за которым прочно закрепился статус национального лидера [20; 21]. С 2008 г. перед каждыми выборами, кроме 2018 г., когда В.В. Путин шел на второй срок, сохранялась интрига - кто будет основным претендентом на пост главы государства. Народ голосовал "за стабильность и преемственность, которая ассоциируется с действующим президентом и с поддерживаемым им кандидатом" [22]. Актуален этот вопрос и в преддверии 2024 г. Как будет обеспечиваться преемственность власти и выбранный путь развития страны? Ответ, по-видимому, нужно искать в сформировавшемся тандеме.

В середине июля Bloomberg со ссылкой на источники сообщил, что Кремль рассматривает возможность парламентской реформы, чтобы президент В. Путин остался у власти после окончания срока полномочий в 2024 г. По информации источника агентства, В.В. Путин после выборов 2024 г. может стать премьером "с расширенными полномочиями" и лидером "Единой России" [23]. Не заставили себя долго ждать и официальные лица. Председатель Государственной Думы В.В. Володин заявил, что "необходимы отдельные, точечные конституционные новации" [24]. Эти новации направлены на повышение эффективности государственного управления. Несомненно, основной запрос граждан страны - это формирование такой власти, которая обеспечила бы стабильность и проводила социально-экономическую политику, направленную на повышение жизненного уровня населения. Однако у граждан должно остаться право на формирование этой власти на альтернативных, свободных, периодических выборах.

Библиографический список