Основные аспекты административно-правового регулирования деятельности в игорных зонах в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Основные аспекты административно-правового регулирования деятельности в игорных зонах в Российской Федерации

И.М. Байгузов

Аннотация. Рассмотрены основные аспекты административно-правового регулирования деятельности в игорных зонах в Российской Федерации. Приведена краткая историческая справка по эволюции государственно-правового регулирования этого легального вида предпринимательской деятельности в России, дан анализ современного положения административно-правового механизма по регулированию игорного бизнеса, описаны установленные на законодательном уровне порядок, ограничения и запреты по организации и проведению азартных игр на территории игорных зон.

Ключевые слова: административно-правовое регулирование; азартные игры; игорный бизнес; игорные зоны

THE MAIN ASPECTS OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF ACTIVITIES IN GAMBLING ZONES IN THE RUSSIAN FEDERATION

Bayguzov I.M., Master's Degree Student in “Jurisprudence” Programme. Derzhavin Tambov State University, Tambov, Russian Federation.

Abstract. We considered the main aspects of administrative and legal regulation of activities in gambling zones in the Russian Federation. A brief historical background is given on the evolution of state and legal regulation of this legal type of entrepreneurial activity in Russia, an analysis of the current situation of the administrative and legal mechanism for regulating the gambling business is given, established at the legislative level, restrictions and prohibitions on the organization and conduct of gambling within the gambling zones is described.

Keywords: administrative and legal regulation; gambling; gambling business; gambling zones

Общеизвестно, что такое явление, как азартные игры, из века в век не утрачивает своей актуальности. Они представляют интерес для общественности со дня их появления, причем интерес к ним не имеет ни гендерной принадлежности, ни возрастных рамок.

Причины такого успеха азартных игр, как видится, известны всем. Каждый из нас хотя бы раз в жизни испытывал такое чувство, как азарт, чувство, которое напрямую связано с предвосхищением успеха, что не может не привлекать и отражает человеческую сущность. Однако нередко азарт и все те эмоции и чувства, которые с ним связаны, играют с людьми «плохую шутку» и в итоге приводят их к ужасным последствиям. Из этого печального факта можно сделать следующий вывод: несомненно, деятельность, связанная с азартными играми, требует тщательного и полномерного регулирования со стороны государства.

Именно поэтому считаем важным в данной статье обратиться к сегодняшним реалиям в сфере административно-правового регулирования игорного бизнеса, видим высокое практическое и теоретическое значение в рассмотрении современного положения государственного управления деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации.

Для начала определимся с понятием азартных игр. Так, в действующем законодательстве дается следующее определение: азартная игра - основанное на риске соглашение о выигрыше, заключенное двумя или несколькими участниками такого соглашения между собой либо с организатором азартной игры по правилам, установленным организатором азартной игры (п. 1 ст. 4 Федерального закона № 244-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 244-ФЗ)1.

Первые игровые автоматы с денежным выигрышем появились еще при СССР - в 1988 г., и уже к середине - концу 90-х гг. XX века игорный бизнес в России начал достигать пика своего развития, его рентабельность росла огромными темпами, открывалось все больше и больше новых игорных заведений. Обозначенный выше временной промежуток ознаменовался настоящим засильем игровых автоматов, они устанавливались даже в спальных районах, где находили свое место в жилых домах и продовольственных магазинах. Долгое время развитие игорного бизнеса имело практически неконтролируемый характер, в России не существовало федерального закона, полномерно регламентирующего деятельность по организации и проведению азартных игр, что лишь показало безуспешность разработки местных нормативно-правовых актов, с помощью которых региональные власти пытались управлять и регламентировать отношения в этой сфере деятельности. В конечном итоге возникла острая необходимость в правовом регулировании игорного бизнеса на федеральном уровне, которая остается актуальной до настоящего времени. Однако лишь в конце 90-х и начале 2000-х гг. государство перешло к политике открытого и жесткого регулирования игорной сферы на федеральном уровне. Президент В.В. Путин, придя к власти в стране, и вовсе приравнял игорный бизнес к «алкоголизации населения» и внес соответствующее предложение о запрете азартных игр в общедоступных местах Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2006. 31 дек. Игорный бизнес. Закон об игорном бизнесе. Игорный бизнес в России // Бизнес и закон. URL: https://busmessizakon.ru/igomyj-biznes-zakon-ob-igomom- biznese-igornyj-biznesvrossii.html (дата обращения: 29.10.2019)..

В 2006 г. он передал главам думских фракций законопроект, суть которого заключалась в необходимости вывода всех игорных заведений в специально отведенные зоны. В том же году, в декабре, был принят соответствующий закон «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты», однако вступил он в силу лишь 1 июля 2009 г. Так, с 1 июля 2009 г. любая игорная деятельность в России, за исключением букмекерских контор, тотализаторов и лотерей, осуществляется исключительно на территории специально отведенных для этого игорных зон, под которыми законодательство понимает часть территории РФ, которая предназначена для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2006. 31 дек. № 297..

На сегодняшний день в РФ их насчитывается четыре: в Калининградской области («Янтарная»), Алтайском крае («Сибирская монета»), Приморском крае («Приморье»), а также в Краснодарском крае («Красная Поляна»). Также одна игорная зона, находившаяся на территории Краснодарского края, «Азов-Сити», является закрытой с 31 декабря 2018 г. В конце 2019 г. ожидается введение в эксплуатацию проекта совершенно новой игровой зоны, которая будет располагаться в поселке Кацивели на Южном берегу Крыма. К тому же предполагается открытие еще двух игорных зон, а именно: «Золотые Пески» - проект пригорода города- курорта Анапы, представляющий собой комплексный курортный объект, включающий в себя, в том числе, и игорную зону Проект «Золотые пески» // Анапа.инфо. Городской информационный портал. URL: http://www.anapa.info/sobitiya/proekt-zolotie-peski/ (дата обращения: 29.10.2019)., и игорная зона в Республике Бурятия, инициативу появления которой выдвинули ряд членов Общественной палаты Республики Общественная палата Бурятии предлагает создать на Байкале игорную зону // Телекомпания «ТИВИКОМ». URL: https://tvcomtv.ru/news/detail.php? ELEMENT_ID=37032 (дата обращения: 29.10.2019).. азартный административный правовой бизнес

Так каким же образом все же происходит административно-правовое регулирование игорных зон?

Прежде всего, при ответе на этот вопрос следует обратиться к законодательной базе. Так, правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах осуществляется в соответствии с НК РФ, ГК РФ, Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также иными, если это не противоречит законодательству РФ, нормативными правовыми актами.

Осуществляется государственное регулирование деятельности, реализуемой на территории игорных зон в РФ, непосредственно Правительством РФ; уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения азартных игр Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. № 793 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения азартных игр» в РФ данным органом является Министерство финансов Российской Федерации); иными органами федеральной исполнительной власти РФ, а также органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными на осуществление функций по управлению игорными зонами (так, к примеру, в Краснодарском крае подобным органом является Департамент имущественных отношений Краснодарского края) Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2006. 31 дек. № 297..

Полномочия по управлению игорными зонами и регулированию деятельности по организации и проведению азартных игр в них осуществляются вышеуказанными органами государственной власти посредством реализации ими следующих административных процедур: передача организаторам азартных игр или иным лицам в собственность или аренду земельных участков, расположенных на территории игорных зон; выдача, переоформление и аннулирование разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне; обеспечение законности (государственный надзор) в сфере организации и проведения азартных игр; организация взаимодействия органов государственной власти, органов МСУ и организаторов азартных игр.

Кроме того, организаторы азартных игр в игорных зонах вправе создавать некоммерческие объединения, целью формирования которых является взаимодействие организаторов азартных игр и органов управления одной игорной зоной. Таким образом, некоторая часть функций органов исполнительной власти субъектов РФ, которые уполномочены осуществлять управление игорными зонами, может быть передана объединению организаторов азартных игр на основании соглашения, порядок заключения которого устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации). В данном случае мы можем наблюдать яркий пример административного договора, что, как представляется, является хорошим дополнительным методом/способом управления игорными зонами и деятельностью по организации и проведению азартных игр в них. Однако стоит отметить, что на сегодняшний день не существует прецедента существования и функционирования объединений организаторов азартных игр, непосредственно осуществляющих свою деятельность в рамках игорных зон, а существует Саморегулируемая организация «Ассоциация букмекерских контор» Саморегулируемая организация «Ассоциация букмекерских контор»: сайт. URL: http://bookmakersro.ru/about/(дата обращения: 29.10.2019)..

Что касается территориального расположения игорных зон в РФ, то настоящим законодательством РФ в данной сфере определяется следующий порядок: игорная зона может существовать на территории одного субъекта, а также на территории нескольких субъектов одновременно, при этом в количестве не более чем одной. Игорная зона может располагаться исключительно вне территорий населенных пунктов, за исключением, возникшим после проведения XXII Олимпийских игр в 2014 г. в Сочи - создания игорной зоны в границах земельных участков, предоставленных для размещения олимпийских объектов федерального значения, которые строились и финансировались не за счет бюджетных ассигнований или средств Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта.

Сами земельные участки не должны находиться во владении и (или) в пользовании граждан, юридических лиц, за исключением случаев, предусмотренных законом, в частности в части 1 статьи 11 Федерального закона № 244-ФЗ. Координация функционирования игорных зон (порядок создания, ликвидации и изменения границ, наименования игорных зон) определяется Правительством Российской Федерации. Данные решения принимаются при непосредственном согласовании с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находится та или иная игорная зона или предполагается ее появление. Кроме того, согласно Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ в решении о создании игорной зоны также могут быть установлены и дополнительные требования к отдельным видам игорных заведений и иные ограничения. При этом на территориях игровых зон азартные игры, согласно законодательству РФ, могут функционировать 10 лет с начала функционирования. Между тем, разрешение на проведение азартных игр в этих зонах подразумевает, что начало реализации деятельности должно начаться в течение 3 лет с момента получения разрешения. В противном случае договор с законодательством может быть упразднен . В свою очередь срок действия самих игорных зон, согласно закону, не может быть ограничен.

Для проведения предпринимательской деятельности по организации и проведению азартных игр в пределах игорных зон юридическим лицам (только они вправе осуществлять предпринимательскую деятельность в данной отрасли) необходимо получить соответствующее разрешение (лицензию), которое выдается без ограничения срока действия органом управления игорной зоной в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации), в том числе путем проведения аукциона или конкурса. При этом органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным на управление игорной зоной, может быть принято решение об отказе в выдаче, переоформлении или же об аннулировании данного разрешения (лицензии), в ряде случаев, предусмотренных частью 4, частью 4.1 статьи 13 Федерального закона № 244-ФЗ, которое может быть обжаловано в суде.

Также в соответствии со статьей 171.2 УК РФ деятельности по организации и проведению азартных игр вне игровых зон, либо в случае отсутствия, полученного в установленном законом порядке, разрешения (лицензии) на осуществление данной деятельности наказываются штрафом в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей, или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо ограничением свободы на срок до четырех лет, либо лишением свободы на срок до двух лет Почему российские игорные зоны так и не заработали за 10 лет // Ведомости - ежедневная деловая газета. URL: https://www.vedomosti.ru/business/artides/2019/01/14/791383igomiezom#gaПeries%2F140737494318166%2Fmr та!%1 (дата обращения: 29.10.2019). Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 16.10.2019) // Собрание законодательства Российской Федерации. 17 июня 1996. № 25. Ст. 2954.. В соответствии со статьей 151 УПК РФ предварительное расследование по данным делам производится непосредственно следователями Следственного комитета Российской Федерации.

Кроме того, за организацию и проведение азартных игр с использованием игрового оборудования вне игорной зоны, либо без полученной на осуществление этой деятельности соответствующей лицензии, либо разрешения, полученных в установленном законом порядке в соответствии со статьей 14.1.1 КоАП РФ может применяться, помимо уголовной ответственности, административная ответственность в виде штрафных санкций различного уровня и/или административного приостановления деятельности. Так, субъектами привлечения к административной ответственности по данной категории дел являются лица, нарушившие установленный законом порядок по организации и проведению азартных игр. Протоколы об административных правонарушениях в сфере организации и проведения азартных игр составляются непосредственно должностными лицами органов внутренних дел (полиции), а также должностными лицами налоговых органов (ст. 28.3 КоАП РФ). В свою очередь принятие решений о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушений, в частности, предусмотренных вышеупомянутой статьей 14.1.1 КоАП, осуществляется судьями (ст. 23.1 КоАП РФ) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // Российская газета. 2001. 31 дек..

Итак, подводя итог проведенному исследованию, следует отметить, что регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр на территории игорных зон в Российской Федерации имеет комплексный и довольно жесткий характер, имеет обширное законодательное закрепление, однако оно имеет и ряд недостатков. В первую очередь это недостатки, связанные непосредственно с отсутствием четкой регламентации конкретных механизмов и процедур по реализации запретов и ограничений, установленных в настоящей редакции Федерального закона № 244-ФЗ и иных федеральных законах, что только провоцирует проявление самовластия, обхода законодательства со стороны правоприменительных органов и, как следствие, увеличение количества судебных разбирательств между предпринимателями и государством. Таким образом, считаем необходимым внести соответствующие дополнения и коррективы в современное законодательство РФ в сфере регулирования и координации деятельности по осуществлению и проведению азартных игр в игорных зонах, более детально регламентировать административный механизм по реализации установленных предписаний, что поможет обеспечить устранение вышеупомянутых недостатков нормативно-правовой базы в данной отрасли, обеспечить ее прозрачность, повысить уровень эффективности, действенность государственного регулирования игорного бизнеса в стране и борьбы с его теневыми выражениями.

Размещено на Allbest.ru