Оценка роли официальных периодических изданий, осуществляющих опубликование нормативно-правовых актов, в государственной системе правовой информации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Оценка роли официальных периодических изданий, осуществляющих опубликование нормативно-правовых актов, в государственной системе правовой информации



Введение

В нормативных актах находит свое выражение воля законодателя, а содержащиеся в них юридические предписания обладают общеобязательным характером.

Нормативный правовой акт является наиболее распространенным его источником права.

В научной и учебной литературе нормативно-правовому акту даются разные определения, наиболее распространенным из которых является понятие, исходящее от субъекта принятия данного акта.

В частности нормативные акты создаются, как правило, государственными органами, уполномоченными принимать решения по вопросам, переданным им для разрешения, в процессе которого данные органы выражают волю государства.

Отсюда проистекает властность, официальность, авторитарность и обязательность нормативно-правовых актов.

Нормативно-правовые акты издаются компетентными органами власти в строго установленной форме. Нормативный акт является официальным документом, носителем юридически значимой информации.

Кроме того, нормативно-правовые акты составляют строго иерархическую систему, которая отражает систему государственных органов. Нормативные акты иерархически высших органов власти имеют высшую юридическую силу по отношению к актам нижестоящих органов.

Совокупность нормативных актов в целом составляет систему законодательства в широком смысле, а в узком - только система законов.

Вместе с тем, для приобретения правоустанавливающего и регулирующего воздействия не достаточно одного принятия нормативного акта уполномоченным на то субъектом - для вступления в законную силу нормативный акт проходит определенную процедуру, целью которой, в том числе, является донесение его смысла до широких масс субъектов, чьи правоотношения в последующем будут урегулированы его нормами.

Актуальность исследования состоит в том, что современные условия диктуют необходимость в отходе от печатных источников опубликования, которые явно не успевают за динамично изменяющимся законодательством. Поэтому сложились объективные обстоятельства, требующие опубликования нормативно-правовых актов в электронных изданиях.

Все чаще органы власти прибегают именно к этому виду опубликования, однако он имеет определенные недостатки, которые требуют своего решения.

Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с опубликование нормативно-правовых актов в официальных периодических изданиях.

Предмет исследования - нормы законодательства, устанавливающие особенности статуса официальных периодический изданий, используемых для опубликование нормативно-правовых актов, в государственной системе правовой информации.

Цель исследования заключается в рассмотрении роли официальных периодических изданий, осуществляющих опубликование нормативно-правовых актов, в государственной системе правовой информации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть общие положения об официальном опубликовании нормативно-правовых актов;

- исследовать практические проблемы опубликования нормативных правовых актов в официальных периодических изданиях;

- рассмотреть сущность сетевого электронного издания;

- исследовать проблемные аспекты опубликования нормативных правовых актов в официальных электронных изданиях.

Теоретическую основу работы составляют нормативно-правовые акты, работы теоретиков государства и права, а также иных авторов, чьи труды затрагивают рассматриваемый вопрос.

В работе использовались такие методы, как анализ, синтез, структурный, функциональный, формально-юридический.

Работа состоит из введения, двух глав, содержащих по два параграфа, заключения и списка использованной литературы.



1. Теоретические и практические аспекты официального издания нормативно-правовых актов в официальных периодических изданиях

1.1 Общие положения об официальном опубликовании нормативно-правовых актов

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ [1] все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы.

Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Официальное опубликование является конституционной гарантией прав граждан. Государство не может требовать от граждан соблюдения законов, содержание которых не доведено до их сведения.

К конституционным гарантиям соблюдения прав и свобод человека, установленным в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, относится обязательное опубликование федеральных законов (законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ), а также иных нормативно-правовых актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина.

Необходимым условием применения нормативно-правовых актов является их официальное опубликование, являющиеся завещающей процедурой правотворческой деятельности, в результате которого обеспечивается доведение содержания нормативных актов до всеобщего ознакомления. Такой подход к информированию граждан о принимаемых нормативно-правовых актах напрямую связан с правовой презумпцией знания гражданами правовых норм, затрагивающих их права, свободы и обязанности.

Эта презумпция действует исключительно в отношении опубликованных законов.

Обязательным условием является опубликование нормативных актов в источниках массовой информации, признанных официальными. Официальное опубликование, под которым понимается размещение текста документа в официальном источнике опубликования в полном соответствии с подписанным подлинником, влечет юридически значимые последствия.

Конституционная обязанность по официальному опубликованию, составляющая важный аспект в системе основ конституционного строя, реализуется посредством достижения ряда формальных и содержательных критериев и не сводится лишь к размещению закона в установленном законом источнике.

Данная обязанность имеет определенный потенциал развития правового регулирования с точки зрения механизмов ее обеспечения. В развитие положений Конституции РФ был принят ряд законов, регламентирующих порядок вступления в силу нормативно-правовых актов, которыми определены правила опубликования нормативно-правовых актов.

В Федеральном законе от 01.06.2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» [3] закреплено правило о том, что тексты законов и других актов должны быть опубликованы как на русском языке, признанном государственным на всей территории России, так и на государственных языках республик в составе Российской Федерации.

Субъекты РФ, на территории которых тексты законов и других актов опубликовываются на двух языках: Башкортостан - башкирский, Марий Эл - марийский, Татарстан - татарский, Удмуртия - удмуртский, Хакасия - хакасский, Чукотский АО - чукотский.

К официальным источникам опубликования нормативных правовых актов федерального уровня, в том числе федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания РФ, относятся «Российская газета» или «Собрание законодательства РФ».

Чтобы определить, с какого момента вступает в силу НПА, необходимо выяснить, что считается официальным опубликованием и какие условия должны быть соблюдены для того, чтобы НПА признавался официально опубликованным.

Во-первых, официальное опубликование должно проводиться путем помещения текста документа в общедоступном издании, которое должно свободно распространяться среди населения по неограниченной подписке.

Во-вторых, помещение текста НПА в общедоступном издании только тогда имеет статус официального опубликования, когда это издание законодательно определено в качестве источника официального опубликования для данного вида НПА.

В-третьих, НПА должен быть опубликован в официальном издании полностью.

Таким образом, под официальным опубликованием НПА следует понимать помещение полного текста документа в специальных изданиях, признанных официальными действующим законодательством.

С 15.06.1994 по настоящее время федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу [15, c. 34].

Официальные источники опубликования: «Российская газета», «Собрание законодательства Российской Федерации», дополнительно с 26.10.1999 - «Парламентская газета», дополнительно с 10.11.2011 - размещение на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

С 01.01.2000 вступление в силу актов законодательства о налогах и сборах имеет свои особенности.

В соответствии со статьей 5 Налогового кодекса РФ по общему правилу акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу.

Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования.

С 01.01.2008 установлен особый порядок вступления в силу законов (решений) о бюджете. В соответствии со статьей 5 Бюджетного кодекса РФ закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом и (или) законом (решением) о бюджете [19, c. 18].

В отношении законодательных актов, принятых ранее 15.06.1994 (до вступления в силу Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ), если иное не было установлено при принятии акта, следует руководствоваться следующими положениями:

1) с 06.04.1994 по 14.06.1994 - федеральные законы вступали в силу на всей территории Российской Федерации одновременно по истечении десяти дней со дня их официального опубликования в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации» (Указ Президента РФ от 05.04.1994 № 662);

2) с 25.12.1993 по 05.04.1994 - порядок вступления в силу законов фактически отсутствовал. Правовой вакуум образовался в результате принятия новой Конституции РФ и признания в связи с этим недействующими и не подлежащими применению целого ряда нормативно-правовых актов, в числе которых был и Закон РСФСР от 13.07.1990 № 89-1, регулировавший порядок вступления в силу законодательных актов (Указ Президента РФ от 24.12.1993 № 2288);

3) с 22.07.1990 по 24.12.1993 - законы РСФСР, другие акты Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР нормативного характера вступали в силу на всей территории РСФСР одновременно по истечении десяти дней со дня их официального опубликования в «Российской газете» и «Ведомостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР» (Закон РСФСР от 13.07.1990 № 89-1);

4) с начала 1959 года по 21.07.1990 - законы РСФСР, постановления и иные акты Верховного Совета РСФСР, указы и постановления Президиума Верховного Совета РСФСР общенормативного характера вступали в силу на всей территории РСФСР одновременно по истечении десяти дней после их опубликования в «Ведомостях Верховного Совета РСФСР» или газете «Советская Россия».

Опубликованные акты Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР ненормативного характера вступали в силу с момента их принятия (Указ Президиума ВС РСФСР от 30.09.1958, утвержденный Законом РСФСР от 27.12.1958 (Указ опубликован в Ведомостях ВС РСФСР, № 10 - 07.10.1958; Закон опубликован в Ведомостях ВС РСФСР, № 1 - 03.01.1959));

5) с 20.08.1989 - законы СССР, другие акты Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР нормативного характера вступали в силу на всей территории СССР одновременно по истечении десяти дней после их опубликования в «Ведомостях Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР» или газете «Известия» [8, c. 23].

Указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, не имеющие общего значения, могли быть не опубликованы и направлялись соответствующим государственным органам и общественным организациям для доведения до сведения предприятий, учреждений, организаций и лиц, на которых распространялось их действие.

Эти акты вступали в силу с момента их получения государственными органами и общественными организациями (Закон СССР от 31.07.1989 № 307-1).

С 05.06.1996 по настоящее время акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, если в самом акте не установлен иной порядок вступления в силу.

Официальные источники опубликования: «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации», дополнительно с 10.11.2011 - размещение на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

В отношении актов Президента РФ, изданных ранее 05.06.1996 (до вступления в силу Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763), если иное не было установлено при принятии акта, следует руководствоваться следующими положениями:

1) с 01.07.1992 по 04.06.1996 - акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступали в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их опубликования в «Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации», «Российской газете» или «Российских вестях» (Указ Президента РФ от 26.03.1992 № 302);

2) с 01.11.1991 по 01.12.1992 - проекты указов Президента РСФСР по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов, издаваемые в целях оперативного регулирования хода экономической реформы и находящиеся в противоречии с действующими законами РСФСР, представлялись Президентом РСФСР в Верховный Совет РСФСР, а в период между сессиями - в Президиум Верховного Совета РСФСР.

Если в течение семи дней Верховный Совет РСФСР, а в перерывах между сессиями - Президиум Верховного Совета РСФСР не отклонял проект указа Президента РСФСР, то указ вступал в силу.

В случае отклонения проекта указа Верховный Совет РСФСР в десятидневный срок рассматривал его в качестве законопроекта, представленного Президентом РСФСР (Постановление СНД РСФСР от 01.11.1991 № 1831-1).

С 05.06.1996 по настоящее время акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, если в самом акте не установлен иной порядок вступления в силу.

Официальные источники опубликования: «Российская газета» и «Собрание законодательства РФ», дополнительно с 07.03.2013 - размещение на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

С 05.06.1996 по настоящее время - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Официальные источники опубликования:

- с 29.05.2017 по настоящее время - «Российская газета» и «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru);

- с 01.01.2015 по 28.05.2017 - «Российская газета», «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» и «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru);

- с 18.08.1998 по 31.12.2014 - «Российская газета» и «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;

- с 05.06.1996 по 17.08.1998 - газета «Российские вести» и «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».

1.2 Практические проблемы опубликования нормативных правовых актов в официальных периодических изданиях

Существует неопределенность и в вопросе, связанном с официальным опубликованием полного текста нормативного акта. Первоначально требование о полном опубликовании было закреплено только для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания.

Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ с момента его вступления в силу четко определено, что официальной публикацией законов считается первая публикация их полных текстов.

Для актов Президента РФ требование о полном опубликовании установлено с 10 ноября 2011 года (пункт 2.1 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 (в ред. Указа Президента РФ от 17.11.2011 № 1505)), для актов Правительства РФ такое требование введено с 7 марта 2013 года (пункт 2 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 (в ред. Указа Президента РФ от 02.02.2013 № 88).

Что же касается актов федеральных органов исполнительной власти, то необходимость опубликования их полного текста установлена только с 1 января 2015 года (пункт 9 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 (в ред. Указа Президента РФ от 14.10.2014 № 668)) [10, c. 43].

Таким образом, остается неясным, как вступали в силу нормативные акты, опубликованные в официальном источнике не полностью, например, без приложений.

Так, Приказ Минздравсоцразвития России от 01.09.2010 №777н«Об утверждении Типовых норм бесплатной выдачи специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, выполняемых в особых температурных условиях или связанных с загрязнением», зарегистрированный в Минюсте России 27.09.2010 № 18549,был опубликован в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» 18.10.2010 № 42 без приложений.

Возникает вопрос: можно ли считать такую публикацию состоявшейся? Правоприменительная практика показывает, что после такой публикации документ считается действующим: документ упоминается в других издаваемых государственными органами правовых актах, в такие документы вносятся изменения, суды, рассматривая конкретные дела, ссылаются на них.

Однако при рассмотрении конкретного дела о признании недействующим Приказа Минкультуры России от 25.08.2010 № 558 «Об утверждении «Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения», зарегистрированного в Минюсте России 08.09.2010 № 18380, Высший Арбитражный Суд РФ вынес решение 06.09.2011 № 7889/11, согласно которому Приказ, подлежавший опубликованию в полном объеме, при первоначальном опубликовании в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 20.09.2010 г. № 38 без Перечня, не прошел процедуру обязательного официального опубликования, поэтому не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу [6, c. 8].

Опубликование вводной части приказа не может рассматриваться как его публикация, поскольку нормативные положения содержатся в прилагаемом Перечне, без которого опубликованные положения не могут быть применены.

Приказом Минюста России от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», действовавшим до 27.05.2020, было установлено, что в исключительных случаях приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) с Министерством юстиции Российской Федерации могут не публиковаться, но с обязательным указанием в печати, какое приложение не приводится.

В случаях же, когда ведомственный нормативный акт опубликован в одном официальном источнике полностью, а в другом - нет, представляется более правильным отдавать предпочтение тому источнику, в котором документ опубликован полностью.

В любом случае нужно исходить из конкретной ситуации и не забывать о праве оспорить нормативный акт, если положения, содержащиеся в его неопубликованной части, могут негативно повлиять на правоприменительную практику.

В том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.

Дополнительные вопросы возникают в ситуациях, когда документ публикуется частями. Как правило, это большие по объему документы. Например, Федеральный закон от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» опубликован в следующих источниках:

- «Собрание законодательства РФ», 27.12.2004, № 52 (часть I), ст. 5277,

- «Парламентская газета», № 244, 28.12.2004 (опубликован без приложений),

- «Парламентская газета», № 1-2, 12.01.2005 (приложения),

- «Парламентская газета», № 3-4, 13.01.2005 (приложения),

- «Парламентская газета», № 5-6, 14.01.2005 (приложения),

- «Российская газета», № 288, 28.12.2004 (начало),

- «Российская газета», № 289, 29.12.2004 (окончание).

Как видно из примера, и в «Парламентской газете», и в «Российской газете» Закон публиковался частями.

С какой же даты вступает в силу нормативный акт: со дня официального опубликования первой части документа, с момента опубликования последней части или же он начинает действовать по частям, по мере официального опубликования? Законодательством этот вопрос не урегулирован. Вероятно, исходя из требования о необходимости опубликования полного текста законов, нужно ориентироваться на даты газет, в которых была завершена публикация.

Таким образом, имея три источника публикации:

«Собрание законодательства РФ» - 27.12.2004;

«Парламентская газета» - 14.01.2005;

«Российская газета» - 29.12.2004.

Можно приступать к определению даты вступления в силу Федерального закона от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год».

Аналогичный подход в решении вопроса, какую дату источника публикации принимать в расчет для определения даты вступления в силу, если документ опубликован в нескольких номерах одного источника, можно предложить и для актов Президента РФ, Правительства РФ и ведомственных нормативных актов [14, c. 13].

В некоторых периодических печатных изданиях, которые являются источниками официального опубликования, не указана точная дата выхода в свет, иногда указывается только месяц или диапазон дат.

Поскольку в настоящее время законодательством не установлено четких правил, какую дату в таких случаях считать датой публикации, определять ее придется самостоятельно. Есть несколько мнений по этому вопросу, каждое из которых является небесспорным.

Так, в отношении изданий, имеющих диапазон дат, одни предлагают считать датой выхода в свет первую дату диапазона, другие, наоборот, последнюю. В решении этого вопроса могли бы помочь и сами органы власти. Если газета или журнал, в котором публикуются их акты, не являются ежедневными, вопрос о конкретной дате, с которой акты вступают в силу, может быть решен каждым органом самостоятельно, как это, в частности, было сделано одним из субъектов Российской Федерации.

Письмом заместителя Председателя Московской городской Думы от 22.08.2000 № 8-21-6254/0 «О дате официального опубликования законов города Москвы» установлено, что газета «Тверская, 13» - газета еженедельная, и именно по этой причине в выходных данных указывается интервал дат. Датой выхода газеты следует считать дату, открывающую интервал, поскольку именно в этот день газета поступает в розничную продажу и доставляется подписчикам.

Дату выхода газеты и следует считать датой официального опубликования законодательных актов города Москвы, публикуемых в газете «Тверская, 13».

Если в периодическом издании указывается только месяц его издания, то датой официального опубликования помещенного в ней акта предлагается считать последний день указанного месяца. Еще один вариант - ориентироваться на дату подписания журнала в печать.

Так, Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, в котором публиковались акты, зарегистрированные в Минюсте России, вплоть до № 12 за июнь 1998 года выходил без указания точной даты на титульной странице, указывался только месяц издания.

Поскольку в настоящее время на титульной странице БНА указывается точная дата и она совпадает с датой подписания в печать, было бы правильным и в номерах БНА, где указывался только месяц, ориентироваться не на последний день месяца, а на дату подписания в печать [20, c. 204].

Также на дату подписания в печать придется ориентироваться и в случаях, когда на титульной странице издания не указаны ни месяц, ни диапазон дат, а только год и номер.

Очевидно, что проблемы определения сроков вступления в силу НПА не исчерпываются вопросами, затронутыми в данной главе.

Мы описали лишь часть из них. Отметим, что бесспорные ответы на поставленные здесь вопросы, вероятно, не дадут ни теоретики, ни практики.

И до тех пор, пока эти вопросы детально не урегулированы в законодательстве, будут возникать проблемы и расхождения в толковании норм о вступлении в силу нормативных правовых актов.



2. Особенности опубликования нормативных правовых актов в официальных электронных изданиях

2.1 Сущность сетевого электронного издания

В настоящее время оперативность и доступность информации, размещенной в сети Интернет, обусловливают высокую востребованность сетевых изданий среди читательской аудитории.

В 2011 г. в Закон РФ «О средствах массовой информации» были внесены изменения и дополнения, при помощи которых была создана система правового регулирования интернет-СМИ, получившая название «сетевые издания», под которыми понимаются сайты в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, зарегистрированные в качестве средства массовой информации в соответствии с выше указанным Законом. Продукцией сетевого издания как СМИ признается обновление сетевого издания, а распространением - предоставление доступа к нему.

С 2009 г. регистрирующим органом является Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации (в том числе электронных) и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи. Роскомнадзор входит в структуру Министерства связи и массовых коммуникаций (Минкомсвязи).

Сайт, не зарегистрированный в качестве СМИ, таковым не является, однако к нему применяются положения Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ, в том числе положения, касающиеся ограничения доступа и блокировки сайта [4].

К заявлению о регистрации сетевого издания, направляемому в центральный аппарат Роскомнадзора, должен быть приложен документ, подтверждающий право использования доменного имени интернет-сайта, созданный, оформленный и удостоверенный регистратором доменных имен по запросу администратора.

Подтверждением права пользования доменного имени интернет-сайта при учреждении сетевого издания является его регистрация, т.е. внесение сведений в базу данных Координационного центра национального домена сети Интернет, содержащую сведения о зарегистрированных доменных именах второго уровня.

К официальным источникам опубликования нормативных правовых актов федерального уровня, в том числе федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания РФ, относятся «Российская газета» или «Собрание законодательства РФ».

Особое значение приобретает обеспечение полноты, достоверности, актуальности и доступности нормативно-правовой информации в цифровом виде. В рамках совершенствования механизма официального опубликования нормативных правовых актов во многих странах мира развиваются цифровые системы обеспечения доступа к правовой информации, в том числе официальное опубликование в сетевом издании [13, c. 12].

Под официальным опубликованием в сетевом издании понимается первое размещение акта в электронной форме на специализированном портале в сети Интернет (в отличие от традиционного официального опубликования в печатном периодическом издании).

Электронное опубликование обладает рядом преимуществ, в числе которых:

- высокая скорость передачи информации;

- относительная (по сравнению с бумагой) дешевизна;

- удобство хранения документов в электронном виде;

- простота и легкость доступа к информационным ресурсам;

- удобство поиска информации;

- возможность неограниченного копирования и тиражирования правовой информации [9, c. 87].

В настоящее время официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации.

Интернет-портал зарегистрирован 10 ноября 2011 г. в Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций в качестве средства массовой информации за номером Эл № ФС77-47467 и зарегистрирован 22 июля 2011 г. как федеральная государственная информационная система № ФС7110096.

Статус портала как официального источника опубликования правовых актов определен:

- Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 21 октября 2011 г. № 289-ФЗ;

- Федеральным законом «О внесении изменений в статью 30 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» и статью 9-1 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 25 декабря 2012 г. № 254-ФЗ;

- Указом Президента Российской Федерации от 2 февраля 2013 г. № 88 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации»;

- Указом Президента Российской Федерации от 14 октября 2014 г. № 668 «О совершенствовании порядка опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Однако имеются определенные проблемы опубликования нормативно-правовых актов в сетевом издании, к которым можно отнести вопросы полномочий в механизме контроля субъектов указанной деятельности.

Например, законодательно не закреплены нормы, регулирующие право учреждения сетевого издания государственными органами РФ и ее субъектов, органами местного самоуправления [7, c. 64].

Остаются неурегулированными также вопросы установления ответственности за отсутствие публикации нормативных правовых актов в сетевом издании и нарушение сроков опубликования. Другой проблемой является соответствие текста акта в сетевом издании тексту оригинала, т.е. его аутентификации.

Таким образом, сетевое издание как источник официального публикатора нормативно-правовых актов упрощает процедуру опубликования и вступления в силу правовой информации и приобретает права и обязанности традиционных средств массовой информации.

2.2 Проблемные аспекты опубликования нормативных правовых актов в официальных электронных изданиях

федеральный закон периодический издание

Современное развитие информационных технологий оказывает существенное влияние на все сферы деятельности личности, общества и государства, в том числе на способы распространения правовой информации и формы ее официального опубликования.

Особое значение приобретает обеспечение полноты, достоверности, актуальности и доступности нормативно-правовой информации в цифровом виде. В рамках совершенствования механизма официального опубликования нормативных правовых актов во многих странах мира развиваются цифровые системы обеспечения доступа к правовой информации, в том числе официальное опубликование в сетевом издании.

Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 1994 г. № 662 [5] опубликование в электронной форме впервые было признано равнозначным официальному опубликованию на бумаге. С принятием данного указав Российской Федерации начался новый период официального электронного опубликования правовых актов.

К электронному опубликованию правовых актов можно отнести их размещение на официальном сайте или интернет-портале электронной версии источника официального опубликования нормативных правовых актов. Например, нормативных правовые акты в электронной форме размещаются на официальных сайтах таких официальных источников опубликования, как «Российская газета»(http://www.rg.ru), «Парламентская газета»(http://www.pnp.ru).

В 2011 г. законодателем были внесены изменения в ряд законов, в результате чего под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием), соответственно в которых могут быть опубликованы нормативные правовые акты. В свою очередь, работа по официальному опубликованию нормативных правовых актов, кодификации и систематизации законодательства не должна перекладываться на коммерческие структуры [18, c. 60].

Для реализации конституционных прав и свобод граждан на доступ к нормативно-правовой информации, а также обеспечения единства правового пространства РФ на основе систематизации и кодификации законодательства возникла необходимость создания государственной системы правовой информации, представляющей собой сетевое издание для официального опубликования нормативных правовых актов.

Под официальным опубликованием в сетевом издании понимается первое размещение акта в электронной форме на специализированном портале в сети интернет (в отличие от традиционного официального опубликования в печатном периодическом издании).

Электронное опубликование обладает рядом преимуществ, в числе которых:

- высокая скорость передачи информации; относительная (по сравнению с бумагой) дешевизна;

- удобство хранения документов в электронном виде;

- простота и легкость доступа к информационным ресурсам;

- удобство поиска информации;

- возможность неограниченного копирования и тиражирования правовой информации [16, c. 198].

Среди недостатков официального опубликования в сетевом издании необходимо отметить:

- отсутствие либо затруднительный доступ к сети Интернет некоторых категорий субъектов, особенно проживающих в сельской местности;

- невозможность получить официальный текст нормативного правового акта на бумажном носителе (любая распечатка будет копией, но не оригиналом);

- невозможность подтвердить тождество текста нормативного правового акта после его опубликования (с которым гражданин ознакомился) с текстом этого акта через определенный период времени, хотя они могут различаться вследствие неправомерного воздействия на текст акта как организацией, осуществляющей эксплуатацию и обслуживание интернет-ресурса, так и третьими лицами;

- отсутствие доступа к официальному тексту нормативного правового акта вследствие блокировки доступа в Интернет, доступа к сайту со стороны третьих лиц, либо отключения электричества, сбоя в локальной сети и других подобных случаях (фактически суды и другие правоприменительные органы будут лишены возможности выносить решения на основании официальных источников);

- возможность искажения официальных текстов нормативных правовых актов через заражение компьютеров вредоносными программами, вирусами;

- неудобство в восприятии и использовании текста акта в электронной форме и другие.

Большим преимуществом обладает «Официальный интернет-портал правовой информации» www.pravo.gov.ru. Он зарегистрирован 10 ноября 2011 года в Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций в качестве средства массовой информации за номером Эл № ФС77-47467 и зарегистрирован 22 июля 2011 года как федеральная государственная информационная система № ФС- 7110096.

«Официальный интернет-портал правовой информации» является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации.

Статус портала как официального публикатора правовых актов определен Федеральным законом от 21 октября 2011 года № 289-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»», Федеральным законом от 25.12.2012 № 254-ФЗ «О внесении изменений в статью 30 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» и статью 9-1 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»», указом Президента Российской Федерации от 02.02.2013 г. № 88 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации», указом Президента Российской Федерации от 14 октября 2014 г. № 668 «О совершенствовании порядка опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (Приложение 1).

Таким образом, в настоящее время опубликование на портале www.pravo.gov.ru признается официальным в отношении следующих документов:

- федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палаты Федерального Собрания;

- международные договоры, вступившие в силу для России, а также международные договоры, которые временно применяются РФ (за исключением договоров межведомственного характера);

- постановления Конституционного Суда РФ, определения Конституционного Суда РФ о разъяснении постановлений Конституционного Суда РФ, а также иные решения Конституционного Суда РФ, которыми предусмотрен такой порядок опубликования; акты Президента РФ;

- акты Правительства Российской Федерации;

- законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации;

- нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер [17, c. 36].

Система официального опубликования правовых актов, помимо размещения аутентичного текста нормативного правового акта, в источнике официального опубликования может выполнять функции обеспечения мониторинга и систематизации законодательства.

С 14 июля 2018 года реализована возможность официального опубликования (обнародования) уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении в них изменений на портале Минюста России, в соответствии с приказом Минюста России от 26.06.2018 г. № 132, который вносит изменения в приказ Минюста России от 04.07.2017 г. № 122 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечение доступности сведений, включенных в него».

Федеральным законом от 18.04.2018 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления» уточняется порядок официального опубликования и обнародования муниципальных правовых актов и соглашений, заключенных между органами местного самоуправления.

Согласно дополнениям, внесенным в статью 47 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании (пункт 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. № 48«О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или части»).

Для официального опубликования муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления теперь вправе также использовать сетевое издание (абзац третий части 2 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ).

Право органов местного самоуправления выступать учредителем сетевого издания закреплено в части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» [2].

При этом вне зависимости от того, когда был опубликован (размещен) полный текст муниципального правового акта в сетевом издании, датой его официального опубликования будет считаться день выхода первой публикации полного текста муниципального правового акта или непосредственно муниципального правового акта (то есть без указанных приложений) в периодическом печатном издании. Из представленного следует, что федеральный законодатель отводит сетевому изданию не основную, а вспомогательную роль в официальном опубликовании муниципальных правовых актов.

С учетом изложенного в уставе муниципального образования, в котором предусмотрено официальное опубликование муниципальных правовых актов, не может быть определено альтернативное использование печатного или сетевого издания для официального опубликования муниципальных правовых актов [11, c. 471].

Выбор в пользу сетевого издания в качестве единственного способа обнародования муниципальных правовых актов возможен при условии высокого уровня проникновения сети «Интернет» в местное сообщество и (или) обеспечения доступности его использования для большинства жителей муниципального образования, в том числе посредством создания достаточного количества пунктов подключения к сети «Интернет» в местах, доступных неограниченному кругу лиц (в помещениях органов местного самоуправления, муниципальных библиотек и прочих доступных для посещения местах) (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 25.10.2016 г. № 43-АПГ16-14, статья 10 Федерального закона от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»).

Для сетевого издания, помимо его наименования, во всех случаях в уставе муниципального образования следует также указывать доменное имя соответствующего сайта в сети «Интернет», регистрационный номер и дату регистрации средства массовой информации, указанные в свидетельстве о регистрации средства массовой информации (до 01.01.2018) или в выписке из реестра зарегистрированных средств массовой информации (с 01.01.2018).

В рамках государственной регистрации устава муниципального образования будет проверяться соблюдение вышеуказанных требований к закреплению сетевого издания в уставе муниципального образования, а также наличие сетевого издания в перечне наименований зарегистрированных средств массовой информации на официальном сайте Роскомнадзора(https://rkn.gov.ru).

Использование в абзаце третьем части 2 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона № 83-ФЗ) слов «использовать сетевое издание» и «официальное сетевое издание» предполагает, что органы местного самоуправления вправе как учредить собственное сетевое издание, так и воспользоваться сетевыми изданиями, учрежденными иными органами публичной власти, а также подведомственными им организациями, созданными для выполнения задач, поставленных перед указанными органами [12, c. 18].

Официальный портал Минюста России «Нормативные правовые акты в Российской Федерации» (http://pravo-minjust.ru, httр://право-минюст.рф, регистрация в качестве сетевого издания: Эл № ФС77-72471 от 05.03.2018) в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.03.2018 г. № 327 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу ведения федеральных регистров и государственных реестров» определен в качестве официального источника текстов муниципальных нормативных правовых актов, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов.

Таким образом, Федеральным законом № 83-ФЗ, постановлением Правительства Российской Федерации № 327 и приказом Минюста № 132 сформированы необходимые правовые условия, позволяющие осуществлять официальное опубликование (обнародование) уставов, муниципальных правовых актов на портале Минюста России с учетом ограничений на использование сетевых изданий, изложенных выше.

К основным проблемам опубликования нормативно-правовых актов в сетевом издании можно отнести вопросы полномочий в механизме контроля субъектов указанной деятельности.

Так, законодательно не закреплены нормы, регулирующие право учреждения сетевого издания государственными органами РФ и ее субъектов, органами местного самоуправления. Также остаются неурегулированными вопросы установления ответственности за отсутствие публикации нормативных правовых актов в сетевом издании и нарушение сроков опубликования.

Другой проблемой является соответствие текста акта в сетевом издании тексту оригинала, то есть его аутентификации. В решении этого вопроса существенное значение приобретают программно-технические средства обработки информации.

В Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» к настоящему времени был внесен ряд поправок, связанных с размещением нормативно-правовой информации в электронном виде. Однако он не отвечает в полной мере сегодняшним требованиям.

Необходимо подготовить и принять федеральный закон «О системе официального опубликования нормативных правовых актов в Российской Федерации», который закрепил бы структуру системы официального опубликования в электронном и печатном виде, права и обязанности ее участников, определил бы их функции и пределы ответственности.

Таким образом, использование сетевых изданий для обнародования нормативно-правовых актов упрощают процедуру опубликования и вступления в силу правовой информации.

Также необходимо отметить, что применение современных сетевых изданий позволяет предоставить доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления неограниченному кругу лиц более удобными средствами, повысить оперативность предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.



Заключение

федеральный закон периодический издание

Требование официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, закреплено в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. Традиционно официальное опубликование осуществляется в печатном виде. Официальное опубликование федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Федерального собрания РФ регламентирует Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» (в ред. от 22.10.1999). Указанный закон устанавливает три источника официального опубликования: «Собрание законодательства Российской Федерации», «Российская газета» и «Парламентская газета». В «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете» также публикуются акты Президента РФ и Правительства РФ. Зарегистрированные в Минюсте России нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».

Официальное опубликование в бумажном виде не позволяет познакомиться с актуальной редакцией нормативного правового акта, когда нет единого официального текста нормативного правового акта, в случае внесения в базовый текст каких-либо изменений или дополнений. В настоящее время для российского законотворческого процесса характерно принятие законов, вносящих поправки в уже действующие законы. «Объем принятых законов (федеральных и субъектов Российской Федерации) о внесении изменений в действующие законодательные акты многократно превышает объем самостоятельных (первичных) законов - проектов федеральных законов, подготовленных в виде их полнотекстовых редакций». В официальных источниках публикуются лишь законы о внесении изменений и дополнений, измененный и дополненный закон в актуальной редакции не публикуется.

Проблема электронного опубликования становится тем более актуальной, что в настоящее время от государственных органов требуется размещать тексты нормативных актов, регулирующих их деятельность, на своих официальных сайтах. Впервые такая обязанность была закреплена в постановлении Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Об этом же свидетельствует и вступивший в силу с 01.01.2010 Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Правительством РФ принято постановление от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Этим постановлением утверждены перечень информации о деятельности Правительства РФ, размещаемой в сети Интернет; перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет. Многие государственные органы, как федеральные, так и субъектов Российской Федерации, уже имеют свои сайты в Интернете. На сайтах федеральных органов исполнительной власти размещаются нормативные правовые акты данных органов, в том числе признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, опубликованные в ведомственных периодических изданиях. В настоящее время для большинства федеральных органов исполнительной власти источниками официального опубликования являются различные периодические издания, предусматривается также размещение нормативных правовых актов на сайтах соответствующих органов. Ряд государственных органов размещают нормативные правовые акты только на своих официальных сайтах. Так, акты Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации (Росграница), признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, в соответствии с приказом Росграницы от 15.08.2008 № 78 подлежат опубликованию на официальном интернет-сайте данного федерального агентства (www.rosgranitsa.ru). Зная, с каким трудом государственные органы создают и обеспечивают функционирование своих официальных сайтов, очень трудно положительно ответить на вопрос, будут ли публиковаться на этих сайтах нормативные правовые акты государственных органов в актуальной редакции.