О развитии государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Размещено на http://www.allbest.ru/

О развитии государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Дзгоева Д.Т.*, Савельчев Л.А.

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Северо-Западный институт управления РАНХиГС), Санкт-Петербург, Российская Федерация;

РЕФЕРАТ

Цель. Исследование особенностей государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства с целью рекомендаций по совершенствованию механизмов государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Результаты. На основе теоретической базы с применением общенаучных методов исследования раскрыта сущность государственно-частного партнерства (далее -- ГЧП) как особого вида отношений между публичным и частным секторами; рассмотрена практика применения механизмов государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства на примере объекта «Система централизованного водоснабжения «Ладожский водовод Всеволожского муниципального района Ленинградской области». Выявлены проблемы и предложены рекомендации по пяти основным направлениям, связанным с развитием механизмов ГЧП-проектов в области жилищно-коммунального хозяйства.

Выводы. Во-первых, ГЧП -- это уникальный вид отношений между государством и бизнесом, позволяющий удовлетворить потребности как публичного субъекта, так и частного. Различия в составе обязательств и функций, а также прав (правомочий) субъектов соглашения формируют различные типы форм и механизмов (видов и схем), а также ряд моделей государственно-частного партнерства.

Во-вторых, популярность ГЧП в конкретной стране зависит от моделей взаимодействия государства с частными инвесторами и от жесткости законодательства.

В-третьих, на примере реальной Концессии были предложены пять универсальных рекомендаций (основ) развития механизмов государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства: организационная составляющая, финансовый инструмент, риски, выбор модели ГЧП и законодательная база.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, механизмы государственно-частного партнерства, жилищно-коммунальное хозяйство, концессионное соглашение, государственное управление, частный и публичный сектор

Abstract

ON THE DEVELOPMENT OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE FIELD OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES

Diana T. Dzgoeva*, Leonid A. Savelchev

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (North-West Institute of Management, Branch of rAnEPA), Saint-Petersburg, Russian Federation

Objective. To study the features of public-private partnership in the field of housing and communal services in order to develop theoretical and practical recommendations for improving the mechanisms of public-private partnership in the field of housing and communal services.

Results. Based on the theoretical bases and scientific methods of research, the essence of public-private partnership (hereinafter -- PPP) as a special type of relationship between public and private sectors; the practice of application of mechanisms of state-private partnership in the sphere of housing and communal services on the example system of centralized water supply «Ladozhskiy vodovod Vsevolozhskogo munitsipal'nogo rayona Leningradskoy oblasti». Problems were identified and recommendations were made in five main areas related to the development of PPP projects in the field of housing and communal services.

Conclusions. First, PPP is a unique type of relationship between the state and business, which allows meeting the needs of both public and private entities. Differences in the composition of obligations and functions, as well as the rights (entitlements) of the subjects of the agreement form different types of forms and mechanisms (types and schemes), as well as a number of models of public-private partnership.

Secondly, the popularity of PPPs in a particular country depends on the models of interaction between the state and private investors and on the strictness of legislation.

Third, on the example of a real Concession, five universal recommendations (bases) for the development of public-private partnership mechanisms in the sphere of housing and communal services were proposed: organizational component, financial instrument, risks, choice of PPP model and legal framework.

Keywords: public-private partnership, public-private partnership mechanisms, housing and communal services, concession agreement, public administration, private and public sector

В современных условиях одним из главных источников экономического роста, а также фактором, влияющим на территориальное развитие, является эффективное функционирование инфраструктурных отраслей, к которым, в первую очередь, относится сфера жилищно-коммунального хозяйства. Сфера жилищно-коммунальных услуг остается одной из наиболее острых и актуальных тем российского общества, поскольку уровень износа жилых помещений достигает 60-70%, по данным Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства в России в период 2012-2017 гг. аварийными были признаны дома площадью 10,91 млн м2. Максим Егоров: Статистика по отрасли ЖКХ в России нуждается в актуализации // «РИА Новости» -- информационное агентство [Электронный ресурс]. 2019. Глава Минстроя России выступил на совещании Президента России с членами Правительства РФ // Минстрой РФ. 2020 [Электронный ресурс].

По состоянию на начало 2020 г. задолженность составила 1 трлн 300 млрд руб., среди которых 810 млрд -- общая задолженность населения и управляющих компаний, бюджетные организации -- 60 млрд и прочие потребители -- 400 млрд руб. «Вместе с тем задолженность организаций коммунального комплекса за этот период за топливно-энергетические ресурсы сократилась по сравнению с прошлым годом на 12,4%, или на 24,5 млрд руб., и составляет 173 млрд руб. Эти цифры наглядно говорят, что сегодня разница между 1 трлн 300 млн и 173 млрд руб. -- это та сумма, на которую недофинансируется система жилищно-коммунального хозяйства»2.

Очевидно, что решение возникших проблем невозможно без активного взаимодействия государства и бизнеса. Мировая практика последних нескольких десятилетий показывает, что эффективной и целесообразной моделью партнерства публичного субъекта и частного сектора является государственно-частное партнерство (ГЧП).

На сегодняшний день институт партнерства государства с частным сектором в России недостаточно развит, однако, работа в данном направлении активно ведется. По-прежнему остаются открытыми вопросы, касающиеся сущности партнерских взаимоотношений государства и бизнеса, обоснованности финансового обеспечения и в целом эффективности подобного сотрудничества. Все это определяет актуальность исследований по данной тематике.

Целью настоящей статьи является исследование особенностей государственночастного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также разработка теоретических и практических рекомендаций по совершенствованию механизмов государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Структуру результатов представляется возможным условно разбить на три раздела: сущность и механизмы государственно-частного партнерства в РФ, обзор зарубежного опыта и анализ российской практики применения механизмов ГЧП.

Public-Private Partnership (PPP) -- английский термин, в переводе на русский язык дословно обозначающий «государственно-частное партнерство» (ГЧП). Термин приобрел популярность благодаря тенденциям приватизации и дерегулирования при Рональде Рейгане в США и при Маргарет Тэтчер в Великобритании. Термин и сама концепция существуют давно и основаны на англосаксонской традиции включения частного капитала и ноу-хау в государственную политику [7, с. 488].

Различают три основных методологических подхода к понятию «государственночастное партнерство»: широкий, институциональный и проектный [3, с. 53-54].

Согласно широкому подходу, наиболее популярному в наше время, под государственно-частным партнерством понимается любая форма взаимодействия государства и бизнеса.

Согласно институциональной формулировке, государственно-частное партнерство -- совокупность норм и правил, которые регулируют деятельность партнеров -- частного и публичного субъектов.

Согласно проектному подходу, государственно-частное партнерство подразумевает под собой юридически закрепленные договорные отношения сторон на основе разделения полномочий, рисков и ответственности.

Каждую формулировку объединяют партнерские отношения, в этой связи важно определить, что понимается под категорией «партнерство». В экономическом словаре говорится, что «партнерство -- форма организации бизнеса, которая объединяет более чем одного владельца» [2; 6]. Также под партнерством понимается «юридическая форма организации совместной экономической деятельности физических и юридических лиц» Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М. : ИНФРА-М, 1999.. Основными чертами партнерства являются: юридическая форма закрепления партнерских соглашений, целевая направленность, разделение рисков и ответственности. государственный частный партнерство коммунальный

На основании вышеизложенного, можно сформулировать следующее определение ГЧП, которое, на наш взгляд, наиболее полно отражает присущие ему признаки: государственно-частное партнерство -- это институциональное сотрудничество органов государственной власти и бизнеса, при котором происходит объединение материальных и нематериальных ресурсов обеих сторон на основе договора и юридического закрепления полномочий, ответственности субъектов, целью которого является реализация проектов в широком спектре сфер деятельности (например, в сфере жилищно-коммунального хозяйства).

Некоторые авторы склонны понимать государственно-частное партнерство «как институциональное средство борьбы с конкретными источниками провала рынка путем взаимной ответственности в сделках между государственными и частными организациями» [5, с. 97]. Анализ некоторых реализуемых в российской практике проектов ГЧП позволяет сделать вывод о справедливости такого суждения.

Согласно принятой мировой и отечественной практике, можно выделить следующие формы государственно-частного партнерства:

контракты или административные договоры;

аренда / лизинг;

концессии;

СГЧП -- соглашения о государственно-частном партнерстве / СМЧП -- соглашения о муниципально-частном партнерстве;

СРП -- соглашения о разделе продукции;

СП -- совместные предприятия;

контракты, сочетающие различные виды работ и отношений собственности: особые экономические зоны и специальный инвестиционный контракт. Соглашения о государственно-частном партнерстве имеют определенный порядок взаимодействия, различаются по составу обязательств и рисков. Различие в составе обязательств, рисков и функций формирует типы механизмов государственно-частного партнерства.

Под механизмами ГЧП мы понимаем особо выстроенную систему, которая определяет порядок взаимодействия субъектов ГЧП. В табл. 1 представлены механизмы ГЧП, возможные в рамках российского законодательства.

Мировая практика последних 20 лет показывает высокие показатели эффективности в сфере взаимодействия власти и бизнеса в США, Великобритании, Германии, Франции и ряде других государств Market Update Review of the European PPP Market in 2017: European PPP Expertise Centre, 2017 [Электронный ресурс]. .

Как показано на рис. 1, рынок ГЧП ЕС в основном сосредоточен в Великобритании, Франции, Испании, Португалии и Германии, которые реализовали проекты на сумму 90% всего рынка за период 1990-2016 гг. Одно только Соединенное Королевство реализовало более 1000 ГЧП-проектов на сумму 160 млрд евро.

Если анализировать отрасли экономики зарубежных стран, в которых активно используются механизмы государственно-частного партнерства, то мы получим следующую картину:

здравоохранение, образование, транспорт -- «Большая семерка»;

транспорт -- США;

здравоохранение и образование -- Великобритания;

образование -- Германия;

здравоохранение -- Италия, Канада, Франция.

По оценкам международной организации экономического сотрудничества и развития (OECD -- англ.), в период с 2016 по 2030 г. для поддержки роста и устойчивого развития на глобальном уровне потребуется около 95 трлн долл. государственных и частных инвестиций в энергетическую, транспортную, водную и телекоммуникационную инфраструктуру, что эквивалентно примерно 6,3 трлн долл. в год в течение следующих 15 лет OECD (2018), Subnational Public-Private Partnerships: Meeting Infrastructure Challenges, OECD Multi- level Governance Studies, OECD Publishing, Paris [Электронный ресурс]. .

Современное развитие государственно-частных отношений в России начинается с конца XX -- начала XXI вв., в период смены политико-государственного строя страны: разрабатывается специализированная законодательная база, развиваются рыночные отношения, перенимается мировая практика.

Механизмы государственно-частного партнерства в России применяются наи более часто в таких областях, как транспортная отрасль, здравоохранение, строительство, жилищно-коммунальное (энергетическое) хозяйство и образование.

Таблица 1. Механизмы государственно-частного партнерства в рамках законодательства РФ

Table 1. Mechanisms of public-private partnership within the framework of the legislation of the Russian Federation

Рис. 1. Рынок ГЧП ЕС в расчете на одно государство с 1990 по 2016 гг.

Fig 1. EU Public-Private Partnership Market per State from 1990 to 2016

Согласно рейтингу субъектов Российской Федерации по уровню развития сферы государственно-частного партнерства за 2019 г., в числе первой пятерки находятся Самарская область -- 98,7 балл развития, Москва -- 98,6, Московская область -- 98,0, Нижегородская область -- 96,9, Пермский край -- 95,8. Санкт- Петербург занимает 13-е место, с уровнем развития сферы ГЧП в 72,2 балла1.

По данным Центра развития ГЧП, общий объем инвестиций на начало 2017 г. от ГЧП-проектов составлял более 2,040 трлн руб., из которых 1,336 трлн руб. (65,4%) -- обязательства частных партнеров.

Как считают эксперты, инвестиции в коммунальную отрасль -- это один из самых интересных и динамичных сегментов государственно-частного партнерства (табл. 2).

На начало 2017 г. в России на региональном и муниципальном уровне в сфере коммунально-энергетической инфраструктуры насчитывалось 2058 ГЧП-проектов, из которых 2017 -- проекты в рамках 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

Популярность такой формы взаимодействия, как концессионное соглашение, неоспоримо и статистика этому доказательство.

В рамках настоящей статьи был рассмотрен кейс концессионного соглашения между Всеволожским муниципальным районом Ленинградской области -- публичная сторона -- и ООО «Северо-Запад Инжиниринг» -- частная сторона.

Рассмотрим более подробно характеристику Концессионного соглашения.

Таблица 2. Распределение проектов и объем частных инвестиций в реализуемых проектах ГЧП в жилищно-коммунальной сфере по отраслям [3]

Table 2. Distribution of projects and volume of private investments in the implemented PPP projects in the housing and communal sphere by sectors

Основная цель Концессии -- модернизация системы водоснабжения.

Объект соглашения -- насосная станция, «Ладожский водовод». Одно из обязательных условий концессионного соглашения -- возвратность предмета соглашения, т. е. того объекта соглашения, которое являлось государственной собственностью.

Предмет соглашения: проектирование, реконструкция, капитальный ремонт, эксплуатация, содержание, техническое обслуживание объекта.

Концессия реализуется в течение 15 лет (2016-2031 гг.) с общим объемом инвестиций не менее 3,8 млрд (в ценах на 2015 г.) и 6,09 млрд руб. в прогнозных ценах. Размер расходов на создание и реконструкцию систем водоснабжения составит 2,7 млрд руб., на капитальный ремонт -- 3,38 млрд на весь период действия Концессии ООО «Северо-Запад Инжиниринг» : официальный сайт Санкт-Петербург, 2019 [Электронный ресурс]. . В целом проект очень амбициозный и масштабный (рис. 2).

Рис. 2. Расположение Ладожского водовода на территории Ленинградкой области

Fig. 2. Location of the Ladoga water pipeline in the Leningrad region

По мнению экспертов, «Ладожский водовод -- это первое в Ленинградской области масштабное концессионное соглашение в сфере водоснабжения и водоотведения» Обзор практики применения механизмов государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальной сфере и благоустройстве / Автономная некоммерческая организация «Национальный Центр развития государственно-частного партнерства». М. : АНО «Национальный Центр ГЧП», 2017 [Электронный ресурс]. .

Анализ Концессии показал, что реализация проекта столкнулась с рядом проблем. За 2017 г. Компания выполнила обязательства в размере 80 млн руб. вместо запланированных 400 млн Чиновники Ленобласти химичат с водоводом // Коммерсантъ С-Петербург. 2018. 17 апр. № 66. C. 11 [Электронный ресурс]. . По мнению концессионера, причины нарушения обязательств были в следующем.

Во-первых, комитет Госстройнадзора отказал в выдаче разрешения на территории, где предполагалась реконструкция водоочистных сооружений, что замедлило процесс работы. Причина отказа -- находившаяся поблизости санитарная зона института прикладной химии.

Во-вторых, до концессионера не доходили денежные средства от поставщиков, которые те не получали от местных жителей.

В-третьих, выяснилось, что состояние насосной станции куда более плачевное, чем предполагалось сначала. Первоначальные прогнозы оказались неверны -- бетонные конструкции деформированы вплоть до арматуры.

Таким образом, проблемы напрямую связаны с халатностью в области разработки проекта, недостаточной проработкой возможных рисков и способов их решения.

Обзор практики российского и иностранного опыта ГЧП позволяет выделить ряд рекомендаций по развитию государственно-частного партнерства в субъектах (муниципалитетах) Российской Федерации в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Указанные ниже рекомендации, по мнению авторов, должны также учитывать специфику государственно-общественного взаимодействия в конкретном регионе [1, с. 19-20]; это позволит более объективно оценить эффективность реализации конкретного проекта с точки зрения решения социально значимых задач:

цель проекта должна соотноситься с интересами государства, а только потом с интересами частного сектора. В этой связи необходимо тщательно продумывать и обосновывать реализацию проекта, поскольку проект с использованием механизмов ГЧП может быть попросту не оправдан в финансовой стороне вопроса. Проекты с минимальными затратами часто можно решить без использования партнерских соглашений;

финансовый инструмент -- один из главных моментов в реализации проектов ГЧП. Проведение оценки проекта с помощью анализа «цена-качество» позволит определить риски и способы их решения, а также необходимые затраты, которые понесет каждая из сторон;

комплексный подход. На стадии согласования проекта публичный субъект должен предусмотреть возможные риски и определить взаимосвязь с другими секторами экономики, так, например, если проект связан с сферой жилищнокоммунального хозяйства, необходимо определить возможный положительный или отрицательный эффект на другую сферу, скажем транспортную или социальную;

выбор модели ГЧП должен определяться с точки зрения наибольшей эффективности и оптимизации затрат. Рассмотрение зарубежного опыта позволяет сделать вывод, что наибольшая выгода как для государства, так и для частного сектора достигается путем так называемой совместной модели, которая предполагает разделение рисков и доходной части между партнерами;

необходимо минимизировать коррупционную составляющую и обеспечить прозрачность процедур включения бизнес-структур во взаимодействие с государством. Законодательство, регулирующее государственно-частное партнерство в сфере жилищно-коммунального хозяйства, должно соответствовать трем основным принципам: прозрачности, справедливости и долгосрочной стабильности. Таким образом, понимание государственно-частного партнерства как особого вида четко скоординированных и целесообразных совместных действий государства и бизнеса позволит максимально эффективно решать конкретные задачи по обеспечению устойчивого роста российской экономики, в том числе сферы жилищнокоммунального хозяйства как одной из важнейших инфраструктурных отраслей, создающей все условия для роста экономики.

Литература

Дзгоева Д. Т. Трансформация взаимодействия власти и общества в современной России : автореф. дис. ... канд. полит. наук / Рос. акад. нар. хоз-ва и гос. службы при Президенте РФ. СПб., 2017.

Косарева Е. Н. Государственно-частное партнерство в жилищной сфере / Е. Н. Косарева, Н. Н. Рогожина, Е. В. Иванкин. СПб. : Проспект, 2016.

Кожевников C. А., Усокова Т. В. Государственно-частное партнерство в жилищно-коммунальном хозяйстве региона: проблемы и перспективы развития. Вологда : ИСЭРТ РАН, 2016.

Черномырдина Е. В. Государственно-частное партнерство и проблемы эволюции государства // Современные проблемы науки и образования. 2014. № 5 [Электронный ресурс]. URL: https: //science-education.ru/ru/article/view?id=14461 (дата обращения: 19.08.2020).

Wei X., Bin Ch., Huanming W., Dajian Zh. Governing public-private partnerships: A systematic review of case study literature // Australian Journal of Public Administration. Mar. 2019. Vol. 78. Is. 1. P. 95-112.

Cruz C. O., Marques R. C. Infrastructure Public-Private Partnerships: Decision, Management and Development. Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2013.

Bara, Aman, Chakraborty, Bidisha. Is public-private partnership an optimal mode of provision of infrastructure? // Journal of Economic Development. Mar. 2019. Vol. 44. Is. 1. P. 97-123.

References

Dzgoeva D. T Transformation of the interaction of power and society in modern Russia: dissertation abstract. St. Petersburg, 2017. (In rus)

Kosareva E. N. Public-private partnership in the housing sector / E. N. Kosareva, N. N. Rogozhina, E. V. Ivankin. St. Petersburg: Prospect, 2016. 80 p. (In rus)

Kozhevnikov S. A., Usokova T. V. Public-private partnership in the housing and communal services of the region: problems and development prospects: monograph. Vologda: Institute of Socio-Economic Development of Territories of RAS , 2016. 148 p. (In rus)

Chernomyrdina E. V. Public-private partnership and the problems of the evolution of the state [Electronic resource] // Modern problems of science and education [Sovremennye problemy nauki i obrazovaniya]. 2014. N 5. URL: https: // science-education.ru /ru /article /view?id=14461 (In rus)

Wei X., Bin Ch., Huanming W., Dajian Zh. Governing public-private partnerships: A systematic review of case study literature / // Australian Journal of Public Administration. Mar. 2019. Vol. 78. Is. 1. P 95-112.

Cruz C. O., Marques R. C. Infrastructure Public-Private Partnerships: Decision, Management and Development. Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2013.

Bara, Aman, Chakraborty, Bidisha. Is public-private partnership an optimal mode of provision of infrastructure? // Journal of Economic Development. Mar. 2019. Vol. 44. Is. 1. P 97-123.

Размещено на Allbest.ru