Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации сибирский институт управления- филиал РАНХИГС

Направление подготовки (специальность) 40.03.01 Юриспруденция

Образовательная программа: государственно-правовой профиль

Выпускная квалификационная работа

Административно-правовой режим защиты государственной границы Российской Федерации

Фишер Руслан Александрович - обучающийся 13416 группы заочной формы обучения

Маркеев Александр Иванович - руководитель. канд. юрид. наук, доцент

Введение

пограничный государственный правовой

1.Охрана государственной границы Российской Федерации

1.1 Система элементов охраны государственной границы Российской федерации в соответствии с Федеральным Законом «О государственной границе Российской Федерации»

Правовую основу обеспечения охраны Государственной границы РФ составляют: Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, а также другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в области охраны Государственной Границы РФ.

Согласно ст. 67 Конституции РФ, территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Российская Федерация обладает независимыми правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.

Охрана государственной границы, является особо важным аспектом в системе обеспечения безопасности Российской Федерации. Это исходит из того, что Россия граничит с восемнадцатью странами. К таким странам относятся: Украина, Белоруссия, Абхазия, Грузия, Южная Осетия, Азербайджан, Казахстан, Норвегия, Финляндия, Монголия, Китая, Япония, Северная Корея, Эстония, Латвия, Литва, Польша и США. Это является самым большим показателем в мире. В связи с этим следует определить, как устроена охрана государственной границы, и какие функции выполняет государство, для её защиты.

Для начала следует определить, что в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1997 года № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» «государственная граница, есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации» О Государственной границе Российской Федерации: закон РФ от 01.04.1993 г. № 4730-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 17. - Ст. 594..

Территория РФ включает неподвижную и подвижную территорию. С позиций государственно-территориального устройства, первая - это совокупность территорий ее субъектов. С точки зрения географического подхода неподвижная территория РФ в пределах государственной границы включает внутренние воды, сушу, территориальное море, воздушный столб над ними, а также недра Земли на досягаемую глубину. Государственная граница РФ охраняется пограничными органами ФСБ России.

Существует специальный порядок пропуска через Государственную границу. «Пересечение Государственной границы РФ без разрешения является правонарушением, которое может повлечь применение к нарушителю (человеку, кораблю, самолету) вооруженной силы. Однако самовольное пересечение границы не рассматривается как нарушение в случаях чрезвычайных ситуаций, таких как аварии, шторма, доставки людей для их спасения и т.д.» Степенко В.Е., Хадыкина А.Р. Государственное управление в сфере охраны государственной границы Российской Федерации // Студенческие научные достижения: сборник статей II Международного научно-исследовательского конкурса. - Пенза, 2019. - С. 225-228..

При изменении и установлении пределов государственной границы государство руководствуется следующими политико-правовыми принципами:

- Обеспечение собственной безопасности государства.

- Обеспечение международной безопасности.

- Взаимовыгодное всестороннее сотрудничество с иностранными гражданами.

- Взаимное уважение суверенитета, территориальной целостности других государств и нерушимости их государственных границ.

- Мирное разрешение пограничных вопросов.

- Отказ от противоправных территориальных приобретений и от каких-либо других действий, которые направлены на расчленение чужой территории.

- Невмешательство во внутренние дела друг друга, самоопределение и равноправие народов.

Как отмечает Ю.М. Козлов «охрана государственной границы заключается во взаимосвязанной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Российская Федерация сотрудничает с иностранными государствам в сфере защиты государственной границы на основе выше перечисленных принципов, норм международного права и международных договоров. Охрана государственной границы осуществляется пограничными органами, входящими в состав Федеральной службы безопасности, в пределах пограничной территории; Вооруженными силами Российской Федерации в воздушном пространстве и в подводной среде; и другими органами обеспечения безопасности Российской Федерации в случае и порядке установленном законодательством».

Охрана государственной границы состоит из 3 следующих элементов:

1. «Режим государственной границы, который включает правила:

- Содержания государственной границы.

- Пересечение государственной границы лицами и транспортным средствами.

- Перемещение через государственную границу грузов, товаров и животных.

- Разрешение с иностранными государствами инцидентов, вязанных с нарушением указанных правил.

2. Пограничный режим служит исключительно интересам создания

необходимых условий охраны государственной границы.

3. Режим в пунктах пропуска через государственную границу включает правила:

- Въезд в данные пункты.

- Ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных.

- Пребывания и выезда из них лиц и транспортных средств».

Исходя из выше сказанного, следует отметить, что охрана государственной границы в первую очередь осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы.

Также пересечение государственной границы часто связанно с совершением других тяжких преступлений, например, терроризм, диверсия, шпионаж, контрабанда наркотиков и оружия. Поэтому, предусматривается уголовная ответственность за незаконное пересечение государственной границы.

Уголовно-правовую основу незаконного пересечения государственной границы Российской Федерации составляет статья 322 Уголовного Кодекса Российской Федерации, которая предусматривает ответственность за незаконное пересечение государственной границы Российской Федерации без действительных документов. Как отмечает Н.В. Макарейко «при рассмотрении данного преступления общественная опасность состоит в том, что оно посягает на неприкосновенность государственной границы Российской Федерации».

Уголовная ответственность за незаконное пересечение государственной границы исключается тогда, когда подобные действия совершаются впоследствии чрезвычайных обстоятельств, а именно, таких как, спасение людей, несчастный случай, авария и т.п. Поскольку в данных ситуациях применяются правила крайней необходимости, которые закреплены статьей 39 Уголовного Кодекса Российской Федерации.

В тех случаях, когда осуществляется пересечение государственной границы вне пунктов пропуска, но при наличии действительных документов, такие действия следует рассматривать по статье 18.1 КоАП РФ «Нарушение режима государственной границы Российской Федерации». В этой норме КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение правил пересечения Государственной границы, согласно которым, её пересекают в специально отведенных местах.

Успех борьбы с незаконным пересечением государственной границы Российской Федерации зависит от качества и быстроты производства дознания и предварительного следствия. Повышенное качество и быстрота производства расследования эффективно сказывается на укреплении охраны Государственной границы Российской Федерации, особенно на тех участках, где были совершены преступления.

Итак, подводя итоги, следует вновь подчеркнуть важность и актуальность проблемы охраны государственной границы Российской Федерации в том, что за более чем 20 лет территорию России не пытались захватить. Но при этом, государственные власти должны учитывать, что с каждым годом нужно всё больше укреплять границы, иначе тенденция может быть нарушена. Важно отметить, что национальная безопасность начинается с обеспечения надлежащей охраны государственной границы Российской Федерации. Нестабильность на границе может негативно сказаться на обстановке внутри страны.

1.2 Административно-правовое регулирование в области охраны государственной границы Российский Федерации

Наиболее детальное регулирующее воздействие на рассматриваемую область оказывает Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» (далее - Закон о Государственной границе). Он определяет Государственную границу Российской Федерации как линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, определяющую пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Государственной границей Российской Федерации является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР. Границы Российской Федерации с сопредельными государствами, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат их договорному закреплению.

Закон о Государственной границе закрепил легитимные определения и толкование ряда понятий, характеризующих интересующую нас область и обеспечивающих формирование наиболее точных представлений об этой области. Среди таких понятий защита Государственной границы, приграничная территория, охрана Государственной границы, режим Государственной границы.

Как отмечает А.О. Четвериков «защита Государственной границы представляет собой часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации. Она заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий».

Защита Государственной границы Российской Федерации обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории.

Защита Государственной границы осуществляется федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными федеральным законодательством. Так, Федеральная Служба Безопасности России как орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации специально уполномочен осуществлять государственное управление в сфере защиты и охраны Государственной границы, а также организацию пограничной службы. Пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы, входят в состав органов федеральной службы безопасности.

Охрана Государственной границы Российской Федерации является составной частью защиты Государственной границы. Она осуществляется пограничными органами в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде, другими силами обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в порядке, определяемых федеральным законодательством. Охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Режим Государственной границы Российской Федерации включает правила:

а) содержания Государственной границы;

б) пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами;

в) перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных;

г) пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;

д) ведения на Государственной границе либо вблизи нес на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности;

е) разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

2. Проблемы правоприменительной практики защиты государственной границы Российской Федерации

Так, КоАП РФ содержит специальную главу, посвященную административным правонарушениям в области защиты Государственной границы Российской Федерации, и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, включающую по состоянию на 2018 год 20 составов правонарушений.

Объектом административных правонарушений, закрепленных статьей 18, выступает широкий круг миграционных отношений. Родовым объектом выступают следующие общественные отношения:

- режим соблюдения пограничного режима при пересечении Государственной границы в различных пунктах пропуска (18.1-18.7, 18.11 КоАП РФ;

- режим пребывания (проживания) на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 18.8 КоАП РФ), включая и специальных субъектов (Ст. 18.12 КоАП РФ), а также обеспечение пребывания (проживания) иностранных граждан принимающей стороной (ст. 18.9 КоАП РФ);

- режим трудовой миграции (ст. 18.10, 18.15-18.17 КоАП РФ);

- режим соблюдения обязанностей по уведомлению государственных органов о передвижении иностранных граждан по территории РФ, а также осуществлению трудовой деятельности (ст. 18.19, 18.20 КоАП РФ).

Особенностью объективной стороны административных правонарушений в сфере миграции выступает наличие бланкетных диспозиций, которые при квалификации административных правонарушений отсылают к различным нормативным актам, регламентирующим соответствующие правила. Так, например, ч. 1 ст., 18.8 КоАП РФ - нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, ч. 1.ст. 19.15.2 КоАП РФ - нарушение правил регистрации гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении.

Б.В. Россинский отмечает, что «в число признаков объективной стороны административного правонарушения законодатель во многих случаях включает время, место, способ, характер совершения деяния, его повторность, неоднократность, злостность, систематичность».

Отдельные из указанных признаков входят в диспозиции составов миграционных правонарушений и являются квалифицирующими при выявлении таких деяний. Так, например:

а) место совершения административного правонарушения (ст. 18.16 КоАП РФ - нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах)), отдельные составы главы 18 КоАП РФ указывают местом совершения административных правонарушений в сфере миграции города Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская область);

б) повторность (Повторное в течение одного года совершение иностранным гражданином или лицом без гражданства административных правонарушений по ст. 18.8, 18.10 КоАП РФ).

Субъектами административных правонарушений главы 18 КоАП РФ являются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, а также юридические лица. Следует отметить, что кроме общего субъекта, можно выделить и широкий круг специальных субъектов. К ним относятся собственники или наниматели жилых помещений, должностные лица, беженцы, вынужденные переселенцы, работодатели, образовательные организации и другие. Физические лица, чтобы выступать в качестве субъекта административной ответственности, должны достичь возраста 16 лет. Однако, при квалификации административных правонарушений в сфере трудовой миграции необходимо учитывать тот факт, что в соответствии с миграционным законодательством иностранные граждане и лица без гражданства могут осуществлять трудовую деятельность с 18 лет.

Субъективная сторона административных правонарушений в сфере миграции характеризуется как умыслом, так и неосторожностью.

В последние годы произошло ужесточение административной ответственности в сфере миграции, что обусловлено введением дополнительных составов административных правонарушений и усилением отдельных санкций.

За административные правонарушения, совершаемые в сфере миграции, применяются следующие виды административных наказаний:

- предупреждение. В санкциях статей, входящих в главу 18, такой вид административного наказания отсутствует. Данный вопрос неоднозначно оценивается в науке административного права. Так, О.В. Катаева предлагает «применять данную меру к иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые впервые совершили административное правонарушении с неосторожной формой вины в сфере обеспечения режима пребывания и внести ее в отдельные составы, а именно, ч.1,2 ст. 18.8 и ч. 1 ст. 18.11 КоАП РФ». По мнению, Е. Симоновой, «данная мера не должна содержаться в санкциях составов административных правонарушений, закрепленных главой 18 в силу ее малоэффективности». Действительно, следует согласиться, что введение предупреждения в санкции норм главы 18 КоАП РФ, будет способствовать смягчению административной ответственности, что не соотносится с остротой проблемы незаконной миграции и ее негативных последствий.

- административный штраф. Данная мера является самой распространенной и все составы административных правонарушений в сфере миграции ее содержат. Вместе с тем следует отметить отдельные вопросы, которые возникают при применении административного штрафа. Достаточно обсуждаемой является проблема дифференциации суммы административного штрафа по делам об административных правонарушениях по территориальному принципу, аналогичная ситуация присутствует и в санкциях правонарушений в сфере миграции.

А.Н. Сандугей отмечает, что «санкции за нарушения миграционного законодательства в городах федерального значения Москве и Санкт- Петербурге, а также Московской и Ленинградской областях непропорционально отличаются от общероссийских». Причем, если санкции других составов КоАП РФ содержат просто повышенные размеры административных штрафов (например, по ст. 19.15 КоАП РФ на граждан налагается штраф от 2000 до 3000 рублей, а по части 2 статьи 19.15 КоАП РФ аналогичное правонарушение, совершенное в городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге, наказывается административным штрафом от 3000 до 5000 рублей), то по главе 18 КоАП РФ допускалось и ужесточение административного наказания (для такой категории граждан предусмотрено безальтернативное применение административного выдворения за пределы РФ). Кроме того, по главе 19 КоАП РФ местом совершения таких правонарушений считается г. Москва и Санкт-Петербург, а по главе 18 - еще и иные субъекты РФ.

Такая дифференциация мер административной ответственности не является новой для законодательства об административных правонарушениях, ранее аналогические правила были введены в главу 12 КоАП РФ. Однако, на наш взгляд это нарушает принцип равенства граждан перед законом. Нормы, устанавливающие повышенные санкции по территориальному критерию за нарушение миграционного режима иностранными гражданами либо правил регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пограничной зоне, закрытых военных городках, закрытых административно-территориальных образованиях, зонах экологического бедствия и других территориях с особым правовым режимом, были бы намного логичнее.

Следующей проблемой реализации административного штрафа за правонарушения миграционного законодательства является высокие суммы штрафов и низкая платежеспособность граждан. Увеличение сумм штрафов привели к снижению их взыскаемости и в связи с этим и снижению эффективности такого вида административного наказания.

И.Д. Фиалковская предлагает следующие меры, направленные на совершенствование механизма реализации административного наказания в виде административного штрафа в сфере миграции:

- «возложить обязанность выплаты административного штрафа на соответствующие органы того государства, гражданин которого подвергается данной мере ответственности по российскому административному законодательству путем разработки и принятия межправительственных соглашений между РФ и иностранными государствами;

- возможность возложения обязанности по выплате административного штрафа на приглашающую сторону (физическое или юридическое лицо) в случае их установления;

- возможность применения альтернативной меры административной ответственности (например, общественно-полезных работ)».

Меры, связанные с возложением обязанности уплаты суммы штрафа государством по межправительственным соглашениям и возложения обязанности на приглашающую сторону в случае ее установления не являются, на наш взгляд, целесообразными в силу сложности процедуры их реализации. Третья мера, связанная с заменой административного наказания в виде штрафа на обязательные работы, представляется возможной. Однако, такая норма уже есть в КоАП РФ (ч. 1 ст. 20.25).

Следующим видом административного наказания в сфере миграции является административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ.

Данный вид административного наказания назначается судьей за административные правонарушения, которые совершаются иностранными гражданами и лицами без гражданства. Административное выдворение это добровольный выезд иностранного гражданина или лиц без гражданства за пределы РФ, контроль за которым осуществляется органами внутренних дел, а также принудительное перемещение через Государственную границу РФ.

Признак повторности совершения административного правонарушения, установленный в отдельных составах главы 18 КоАП, позволяет разграничить указанные формы административного выдворения. Так как в случае повторного совершения правонарушения в сфере миграции применяется принудительная форма выдворения.

Данный вид административного наказания является достаточно строгим по той причине, что его действие как административного наказания (обязательный выезд в добровольном или принудительном порядке) усиливается нормами миграционного законодательства, которое в случае применения административного выдворения ограничивает последующий въезд такого иностранного гражданина на пять лет, а в случае повторного применения процедуры административного выдворения в течение 10 лет.

Отдельно следует отметить наличие проблемы, связанной с отсутствием в административном производстве процедуры установления личности. В связи с этим рядом районных судов не принимаются к рассмотрению материалы об административном правонарушении (либо материалы возвращаются на основании подпункта 4 пункта 1 статьи 29.4 КоАП РФ по причине неполноты представленных документов) в отношении незаконно находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих документов, удостоверяющих личность, хотя диспозиция и санкция за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся, в том числе в отсутствии документа, подтверждающего право на пребывание (проживание) в Российской Федерации четко регламентированы в статье 18.8 КоАП РФ.

Такие иностранные граждане доставляются в органы внутренних дел для установления личности. Срок задержания в данном случае не может быть больше 48 часов и за такое непродолжительное время не представляется возможным установить их личность.

В этом случае личность иностранного гражданина можно подтвердить информационными материалами на иностранного гражданина, содержащимися в СПО «Мигрант1» АС ЦБД УИГ, справкой, составленной на основании данных миграционного учета подразделений по вопросам миграции органов внутренних дел о наличии и сроках регистрации по месту временного пребывания иностранного гражданина, копией обращения в дипломатическое представительство или консульское учреждение страны проживания иностранного гражданина об оказании содействия в установлении его личности и документировании, дактилоскопической картой или анкетой опроса иностранного гражданина, утратившего в период пребывания на территории Российской Федерации документы, удостоверяющие личность и другими документами.

Следует отметить, что наряду с личностью лица, привлекаемого к административной ответственности, необходимо устанавливать и его принадлежность к гражданству какого-либо государства либо отсутствие такового, поскольку субъектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.8 КоАП РФ, является только иностранный гражданин или лицо без гражданства.

Однако, проблема состоит в том, что суды не принимают во внимание такие документы в качестве документов, устанавливающих личность. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан» в ст. 10.1 закрепляет процедуру установления личности иностранного гражданина, не имеющего действительного документа, удостоверяющего личность. Следует распространить эту норму на случаи отсутствия документов и проводить установление личности в рамках данной процедуры. В этом случае судам учитывать документы органов внутренних дел, подтверждающие личность и гражданство при привлечении к административной ответственности.

Таким образом, вопросы привлечения к административной ответственности за административные правонарушения в сфере миграции требуют постоянного совершенствования, как в материальном плане, так и в процессуальном. Необходим пересмотр составов главы 18 КоАП РФ, которых в настоящее время много, мониторинг правоприменительной практики при привлечении к административной ответственности за нарушения миграционного законодательства и устранение отмеченных в содержании проблем.

2.2 Административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства

Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства применяется только к иностранным гражданам и лицам без гражданства в качестве основного и дополнительного наказания. Данный вид наказания обращен на личность правонарушителя и ограничивает его личную свободу. При применении административного выдворения за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства лицо (далее по тексту ЛБГ) не только против своей воли должно покинуть территорию РФ, но и в отношении него может быть принято решение о помещении его в специальное учреждение, предназначенное для содержания лиц, подвергнутых административному выдворению.

Кроме того, данный вид административного наказания предполагает достаточно строгие последствия, т. к. ограничивает последующий въезд в Российскую Федерацию в течение достаточно длительного срока - 5 лет.

Следует отметить, что во всех статьях главы 18 КоАП РФ административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ установлено в качестве дополнительного наказания, что более усиливает административный штраф, который применяется как основной.

Следует отметить, что в соответствии с изменениями, внесенными в КоАП РФ 6 декабря 2011 г., ст. 20.25 «Уклонение от исполнения административного наказания» дополнена частью третьей, устанавливающей административную ответственность за уклонение иностранного гражданина или лица без гражданства от исполнения административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации.

В случае привлечения к административной ответственности по данной статье иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть вынесен административный штраф от 3 до 5 тыс. рублей и принудительное административное выдворение из РФ.

Таким образом, «иностранный гражданин и лицо без гражданства, не покинувшие территорию РФ самостоятельно на основании постановления об административном выдворении за пределы РФ, вынесенного за административное правонарушение, могут быть привлечены к административной ответственности».

Стоит отметить, что данная мера наказания не применяется к отдельным категориям граждан, например, к иностранным военнослужащим.

Правоприменительная практика свидетельствует о том, что отдельные обстоятельства могут выступать в качестве отдельных препятствий для применения административного выдворения к иностранным гражданам и ЛБГ. Среди таких препятствий необходимо отметить следующие:

- наличие родственников на территории Российской Федерации. Так, например, при вынесении судьей решения об административном выдворении, не был учтен факт того, что «гражданин Индии, который подвергался выдворению, состоял в семейных отношениях с гражданской РФ. Верховный суд пришел к выводу о том, что применение наказания в виде административного выдворения является преждевременным» Постановление Верховного Суда РФ от 13.12. 2005 по делу №32АД05-3 [Электронный ресурс]. - Документ опубликован не был. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru, свободный из локальной сети Сиб. ин-та управления РАНХиГС (дата обращения: 27.02.2019)..

Кроме того, «судьям необходимо учитывать и наличие у иностранного гражданина несовершеннолетних детей» Гулина О.Р. Высылка и выдворение иностранцев: анализ национального законодательства России и Германии в свете решений Европейского суда по правам человека // Вестник ВГУ. - 2012. - №2. - С. 221-222.. Так, например, решением Верховного суда было отменено принятое решение об административном выдворении в связи с тем, что у гражданина на территории РФ имеется несовершеннолетний ребенок являющийся гражданином Российской Федерации, и в связи с высылкой данный гражданин не сможет поддерживать семейную жизнь Постановление Верховного Суда РФ от 01.11.2010 по делу № 53-АД-10-5 [Электронный ресурс]. - Документ опубликован не был. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru, свободный из локальной сети Сиб. ин-та управления РАНХиГС (дата обращения: 27.02.2019)..

При рассмотрении и принятии судьей решения о применение мер административного выдворения к иностранным гражданам и ЛБГ необходимо учитывать следующие обстоятельства:

- не высылается в иностранное государство иностранный гражданин в случае, если имеются основания полагать, что к таким гражданам в иностранном государстве будут применяться пытки. В качестве подтверждения таких оснований может выступать массовая практики применения таких грубых нарушений прав человека и гражданина;

- в том случае, если иностранный гражданин признан беженцем, он не высылается и не возвращается в иностранное государство, из которого он прибыл на территорию РФ, где ему угрожает опасность. Однако, такое положение не может применяться к беженцам, рассматриваемым в силу уважительных причин как угроза безопасности страны, в которой они находятся или осужденным вошедшим в силу приговором за совершение особо тяжкого преступления и представляющим общественную угрозу для всей страны. В случаях, прямо предусмотренных международными договорами РФ иностранные граждане могут не подвергаться выдворению.

С целью исполнения принятого судом решения, судья может применять к иностранному гражданину или ЛБГ содержание в специальном учреждении.

Как показывает практика при вынесении судьей решения об административном выдворении зачастую не указывается форма такого административного выдворения.

Однако, не исключение и вынесение судами решений, которые уже заранее являются неисполнимыми. В частности, такое неисполнение может быть связано с отсутствием в судебном постановлении места пребывания иностранного гражданина на территории соответствующего государства и до фактического выдворения с территории РФ.

На судебных приставов-исполнителей возлагаются полномочия по исполнению постановления судьи о принудительном выдворении за пределы РФ иностранного гражданина или ЛБГ.

В процессе принудительного выдворения судебный пристав должен осуществить совокупность процессуальных действий определенного характера, предусмотренных законодательством для исполнения требований исполнительного документа.

Меры принудительного исполнения судебного решения могут осуществляться только после возбуждения исполнительного производства, а это значит, до возбуждения такого производства невозможно применить принудительные меры по исполнению судебного акта. Следовательно, при поступлении на принудительное исполнение судебного акта, судебный пристав исполнитель выносит постановление о возбуждении исполнительного производства. В том случае, если полученное заявление не соответствует требованиям законодательства «Об исполнительном производстве» судебный пристав-исполнитель отказывает в возбуждении исполнительного производства.

Постановление судьи о принудительном выдворении иностранного гражданина или ЛБГ с территории РФ передается судебному приставу исполнителю вместе с документами для принудительного выдворения за пределы РФ таких лиц. Стоит отметить, что иногда представленных судом документов может быть недостаточно. В процессе исполнительного производства судебный пристав может делать соответствующие запросы в органы исполнительной власти, осуществляющие полномочия по контролю и надзору в сфере миграции.

Как показывает практика, «зачастую судебными приставами- исполнителями, не соблюдается предусмотренный действующим законодательством порядок, а также сроки возбуждения исполнительных производств и вынесения постановлений о препровождении лица через государственную границу» Минашкин Г.Г. Принудительное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства: проблемы правоприменения // Право и политика: теоретические и практические проблемы. - Сборник материалов 3-й международной научно-практической конференции, 2014. - С. 109-114..

Анализ практики исполнения постановления судьи о принудительном выдворении показал, что зачастую территориальными органами МВД России (прежде и ФМС России) допускали ненадлежащее оформление документов, которые являются необходимыми для выдворения.

Исполнение постановления судьи о принудительном выдворении за пределы РФ иностранного гражданина или ЛБГ заключается в приобретении проездного документа, препровождение до пункта пропуска через Государственную границу РФ, а также официальная передача лиц, подвергшихся выдворению, пограничным органам. Приобретение проездных документов происходит на основании заявок судебных приставов. Препровождение представляет собой процедуру по принудительному сопровождению с целью обеспечения исполнения постановления суда, вынесенного по делу о назначении административного наказания в виде выдворения. Препровождение осуществляется на основании вынесенного судебным приставом-исполнителем постановления, в котором указывается в каком учреждении содержится лицо, а также через какой пункт пропуска следует покинуть территорию РФ. При выявлении попыток к самовольному уходу от сопровождения судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, судебные приставы обеспечению установленного порядка деятельности судов наделены полномочиями принимать меры к пресечению таких действий. «Пресечение таких действий может происходить путем применения как физической силы, а в случае, оказания активного сопротивления и специальных средств, в силу положений действующего законодательства».

После поступления судебному приставу-исполнителю документов от пограничных органов исполнительное производство прекращается.

В случае окончания исполнительного производства выносится постановление об окончании исполнительного производства, копия такого постановления направляется в суд, которым принято решение о выдворении иностранного гражданина или ЛБГ с территории РФ.

Таким образом, действующее законодательство возлагает полномочия по исполнению судебного акта об административном выдворении иностранных граждан или ЛБГ за пределы РФ на судебных приставов - исполнителей.

Кроме того, стоит помнить о том, что последствия административного наказания в виде выдворения действуют в течение пяти лет. Поэтому, можно с уверенностью сказать, что административное выдворение достаточно надежно гарантирует защиту общественной безопасности от угроз незаконной миграции.

Как отмечается в литературе, именно, это является основанием для увеличения составов в КоАП РФ, санкции, за совершение которых предусматривают административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или ЛБГ.

В отдельных составах административное выдворение рассматривается в качестве обязательного дополнительного наказания. Так, «в частности, ч.3 ст. 20.25 КоАП РФ предусматривает, что административное выдворение иностранного гражданина или ЛБГ выступает в качестве обязательного дополнительного наказания за уклонение от исполнения административного наказания в виде административного выдворения за пределы территории РФ иностранного гражданина или ЛБГ в форме контролируемого самостоятельного выезда из РФ».

Кроме того, стоит отметить, отдельные проблемы, которые существуют при исполнении постановления суда об административном выдворении. Действующим административным законодательством не определены сроки исполнения таких процессуальных действий. Как отмечают отдельные авторы в литературе, что такое положение в законодательстве обусловлено особым порядком реализации рассматриваемого взыскания. «Исполнение постановления суда происходит путем официальной передачи таких граждан представителю власти иностранного государства. Об административном выдворении иностранного гражданина или ЛБГ из пункта пропуска через Государственную границу РФ уведомляются власти иностранного государства, на территорию или через территорию которого указанное лицо выдворяется, в том случае, если выдворение предусмотрено международным договором с иностранным государством. На определенные оформления требуется значительное количество времени, это означает, что исполнение вынесенного постановления оформляется в виде соответствующего акта к постановлению».

При применении такого вида наказания как административное выдворение иностранный гражданин или ЛБГ помещается в специальное учреждение. Как отмечается в судебной практике, такое ограничение допустимо. Конституционный суд РФ подтвердил возможность такого ограничения, кроме того, отметил, что такая возможность ограничения не рассматривается в качестве задержания лица на определенный срок, даже в тех случаях, когда срок выдворения затягивается. В противном случае задержание превращалось бы в самостоятельный вид наказания, который не предусмотрен действующим законодательством. Судебная практика идет по пути, который прописан в постановлении Конституционного суда, однако, до настоящего времени остается неясным вопрос, на какой срок выдворяемый гражданин может помещаться в специализированное учреждение, и может ли быть такой срок определен законодательно. Единства судебной практики по данному вопросу также нет.

Анализ судебной практики показывает, что достаточно часто судьи не оценивают всю сложность данной категории дел и упускают из вида достаточно многие моменты, от которых зависит законность привлечения к административной ответственности.

Решение суда может быть отменено решением вышестоящего суда в следующих случаях:

«сроки давности привлечения к административной ответственности иностранного гражданина или ЛБГ истекли;

- недоказанность состава или события административного правонарушения;

- наличие существенных нарушений при рассмотрении дела об административном правонарушении, если они не позволили объективно рассмотреть данное дело» Бажукова Ю.В. Особенности административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. - 2016. - № 14. - С. 218-219..

Отдельные составы требует внесение соответствующих изменений, с целью усиления ответственности за совершенные правонарушения иностранными гражданами.

За отдельные административные правонарушения, совершенные иностранными гражданами и ЛБГ, которые посягают на общественный порядок и общественную безопасность должно назначаться административное выдворение в качестве обязательного наказания, что будет выступать достаточно эффективным способом в борьбе с правонарушителями.

Существует необходимость в дополнении содержания статьи 20.3 «Пропаганда либо публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики экстремистских организаций, либо иных атрибутики или символики, пропаганда либо публичное демонстрирование которых запрещены федеральными законами» соответствующими частями, которые будут предусматривать ответственность за совершение вышеуказанных правонарушений иностранных гражданам, установив при этом административное наказание в виде административного выдворения за пределы территории РФ Катаева О.В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как средство обеспечения общественной безопасности // Наука и образование: хозяйство и экономика, предпринимательство, право и управление. - 2015. - № 7. - С. 71..

По поводу применения данной меры административного наказания существует научная дискуссия. Некоторые ученые, например, Е.Н. Майорова считают, что «административное выдворение достаточно жесткая мера наказания и может сравниться даже с уголовным наказанием, кроме того для административного выдворения характерен в большей степени принудительный характер в виду его правовой природы» Майорова Е.Н К вопросу об административном выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства. // Правопорядок: история, теория, практика. - 2015. - С. 51-55.. Однако в последние время в законодательстве об административной ответственности развивается элемент добровольности. КоАП РФ предусматривает наличие добровольных форм исполнения, например, административный штраф согласно п.1.3 ст.32.2 КоАП РФ может быть уплачен в размере 50 % при условии уплаты в определенный законом срок. Данная мера также является мерой административной ответственности граждан. Вместе с тем элемент добровольности никак не противоречит целевому назначению административного наказания, кроме того обеспечивает быстрый приток денежных средств в соответствующие бюджеты бюджетной системы России. Поэтому полагаю уместным расширение добровольной формы для административного выдворения в форме самостоятельного выезда за пределы Российской Федерации. Предлагается внести в КоАП РФ изменения, по сокращению срока для запрета на въезд с 5 до 2 лет в случае добровольного самостоятельного выезда при назначении выдворения. Это создаст мотивацию добровольно исполнять требования закона и в то же время разгрузит органы, уполномоченные осуществлять административное выдворение.

Однако существует и альтернативная точка зрения на данную проблему. Так Е.Г. Софронова и И.Д. Фиолковская считают, что «выдворяемые лица в процессе самостоятельного выезда, уклоняются от фактического пересечения границы Российской Федерации и в дальнейшем находятся на территории России уже незаконно, в связи с этим ими предлагается ввести административное выдворение со штрафом и без такового» Фиалковская И. Д. Софронова Е. Г. Ответственность за совершение административных правонарушений иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории РФ // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. - 2015. - № 1. - С. 201-208.. По мнению автора, это не принесёт ощутимого результата по причине низкой исполнимости данного вида наказания. Учитывая, что большинство иностранных граждан выдворяется за счет федерального бюджета, можно говорить о фактической неплатежеспособности таких категорий граждан, таким образом данная мера не может быть эффективно реализована, а также вызовет резкий рост нагрузки на Федеральную службу судебных приставов, которая уполномочена осуществлять исполнительное производство по взысканию административных штрафов.

В практике применения судами данного вида наказания существует ряд проблем, которые вызваны прежде всего, применением статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (в дальнейшем Конвенция), согласно которой не допускается вмешательство публичных органов в частную и семейную жизнь лица за исключением интересов безопасности или защиты прав других лиц. Таким образом, при наличии у лица, совершившего административное правонарушение, семьи его незаконно выдворить, так как это прямо нарушает положение вышеуказанной конвенции.

Так, например, в Решении Санкт-Петербургского городского суда от 07.03.2017 N 12-210 / 2017 по делу N 5-149 / 2017, в котором заявлены требования об изменении административной ответственности, указано следующее: «Вместе с тем, Московским районным судом при назначении дополнительного наказания не было учтено наличие у К. жены - Ц.М.Н. (брак зарегистрирован <дата>), являющейся гражданкой Российской Федерации, чьи права будут затронуты выдворением К. из РФ, в связи с чем, с учетом положений ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, постановление суда в части назначения дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы РФ подлежит исключению. Постановление судьи Московского районного суда Санкт-Петербурга от 13.02.2017 года по делу № 5-149 / 17 об административном правонарушении в отношении К., признанного виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.8 ч. 3.1 КоАП РФ изменить, назначив К. административное наказание без административного выдворения за пределы Российской Федерации, в остальной части постановление суда оставить без изменения» Решение Санкт-Петербургского городского суда от 07.03.2017 N 12-210 / 2017 по делу N 5-149 / 2017 [Электронный ресурс]. - Документ опубликован не был. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru, свободный из локальной сети Сиб. ин-та управления РАНХиГС (дата обращения: 27.02.2019)..