Правотворча діяльність міжнародних організацій

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правотворча діяльність міжнародних організацій

Шпакович О.М. доктор юридичних наук, професор, професор кафедри порівняльного і європейського права; Шаламберідзе М.В. студентка 4-го курсу відділення «Міжнародне право» Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Мета і завдання статті полягають у здійсненні аналізу положень радянської та пострадянської міжнародно-правової доктрини щодо участі міжнародних організацій в процесі міжнародної правотворчості; дослідження підходів до правотворчості міжнародних організацій, розроблених у західній юридичній науці. Методологія. На підставі порівняльно-правового, системного, гносеологічного, феноменологічного та інших методів висвітлено особливості правосуб'єктності міжнародних організацій, насамперед як учасників міжнародного правотворчого процесу, основні підходи до їх визначення, відмінності у вимірах (пост)радянської та західної юридичної науки.

Наукова новизна. Здатність міжнародної міжурядової організації створювати внутрішнє право не завжди розглядалося в радянській і вітчизняній науці як доказ участі організації в процесі міжнародної правотворчості. Водночас у західній доктрині правотворчість міжнародних міжурядових організацій здебільшого трактують у світлі теорії принципала-агента та функціонального підходу. Міжнародні неурядові організації не визнані безпосередніми учасниками міжнародної правотворчості як у західній, так і в (пост)радянській юридичній науці.

Висновки. Правосуб'єктність сучасних міжнародних міжурядових організацій демонструє низку проблемних аспектів, які потребують належного вивчення, комплексного дослідження. Іноземні учені-юристи менше акцентують увагу на аспекті діяльності міжнародних міжурядових організацій у межах установчих актів і позитивніше ставляться до виходу за них, а на пострадянському просторі ставлення до перевищення обсягів нормотворчої компетенції більш критичне.

Ключові слова: міжнародні організації; міжурядові організації; неурядові організації; міжнародна правотворчість; право міжнародних організацій.

Law-making by international organizations

Shpakovych O., doctor of law, professor, professor of the department of comparative and European; Shalamberidze M. student of the department of international law of the Institute of international relations of Taras Shevchenko National University of Kyiv

The purpose and objectives of the article are to: analyze the provisions of soviet and post-soviet international legal doctrine in terms of participation of international organizations in the process of international lawmaking; study of approaches to lawmaking of international organizations, developed in Western jurisprudence. Methodology. On the basis of comparative law, system, epistemological, phenomenological and other methods revealed the features of the legal personality of international organizations, primarily as participants in the international law-making process, the main approaches to their definition, differences in the dimensions of (post) Soviet and Western legal science.

Scientific novelty. The ability of an international intergovernmental organization to create domestic law has not always been considered in Soviet and domestic science as evidence of the organization's participation in the process of international lawmaking. At the same time, in Western doctrine, the law-making of international intergovernmental organizations is mostly interpreted in the light of the theory of the principal-agent and the functional approach. International nongovernmental organizations are equally not recognized as direct participants in international lawmaking in both Western and (post) Soviet jurisprudence.

Conclusions. The legal personality of modern international intergovernmental organizations demonstrates a number of problematic aspects that require proper study, comprehensive research. Foreign legal scholars pay less attention to the activities of international intergovernmental organizations in the framework of the founding acts and are more positive about leaving them, and in the post-Soviet space the attitude to exceeding the amount of rule-making competence is more critical.

Keywords: international organizations; intergovernmental organizations; non-governmental organizations, international law-making; law of international organizations.

міжнародний правотворчість доктрина неурядовий

На сучасному етапі розвитку міжнародного права важливе значення мають міжнародні організації як особливі форми співробітництва в межах світової спільноти. Їхня кількість поступово збільшується, структура - ускладнюється, компетенція - розширюється, і дедалі більше осіб залучають до сфери їхньої активності. З огляду на це, потребує уваги участь міжнародних організацій у міжнародному правотворчому процесі.

Дослідження правотворчої діяльності міжнародних організацій дає змогу краще зрозуміти їхню юридичну природу, сутність правових норм, які вони створюють, а також їхнє значення в процесі розвитку сучасної системи міжнародного права.

Вивчали питання щодо правових аспектів діяльності міжнародних організацій на пострадянському просторі такі фахівці, як: М.О. Баймуратов, К.А. Бекяшев, В.Г. Буткевич, М.В. Буроменський, В.А. Василенко, Ю.О. Волошин, Т.Ф. Гордєєва, А.І. Дмитрієв, Н.В. Камінська, І.І. Лукашук, В.І. Муравйов, А.Н. Талалаєв, Л.Д. Тимченко, Г.І. Тункін, Є.А. Шибаєва, О.М. Шпакович та інші. Серед західних фахівців слід зазначити таких: П. Беккер, А.Л. Беннет, Г. Вайсберг, Н. Блоккер, Я. Клабберс, П. Кляйн, Ф. Моргенштерн, Н.Д. Уайт, Є. Хінней, Г. Шермерс, М. Шнайдер, Х.-А. Шреплер тощо.

Дослідженню питання правотворчої діяльності міжнародних організацій у вітчизняній правовій науці бракує цілісності та ґрунтовності. Тематика значної кількості наукових праць із проблем міжнародних організацій зводиться до розгляду їхньої історії, розвитку, організаційних форм, поточної діяльності. Водночас міжнародну правотворчість розглядають лише побічно.

Метою і завданням статті є здійснення аналізу положень радянської та пострадянської міжнародно-правової доктрини щодо участі міжнародних організацій в процесі міжнародної правотворчості; дослідження підходів до правотворчості міжнародних організацій, розроблених у західній юридичній науці.

Виклад основного матеріалу

У радянській та пострадянській юридичній літературі не сформульовано єдиного визначення правотворчості міжнародних організацій. Так, А.Х. Абашидзе визначає правотворчий процес міжнародної організації як «діяльність, направлену на створення правових норм, а також їх подальше удосконалення, зміну чи скасування» (Abashidze, 2014). О.М. Шпакович наводить таку дефініцію: «Правотворча функція міжнародних організацій - це процес погодження змісту норм міжнародного права та введення їх в дію» (Shpakovych, 2020). Водночас Л.М. Тарасова зазначає, що правотворчість міжнародних організацій як складова міжнародної правотворчості загалом, «виражається у різноманітних формах і вивляється в договірній практиці та прийнятті обов'язкових рішень від імені міжнародної організації» (Tarasova, 2013).

Розрізняють безпосередню правотворчість міжнародних організацій та опосередкований вплив, який організації здійснюють на загальний процес міжнародної правотворчості.

Якщо у випадку міжнародних міжурядових організацій опосередкований вплив полягає в ініціюванні укладення міждержавних угод, їхній реєстрації, депонуванні, тлумаченні, у зібранні дипломатичних конференцій тощо, то безпосередня правотворчість означає створення міжнародно-правових норм самими міжнародними міжурядовими організаціями та виражається одразу в двох вимірах.

Перший з них - укладення організаціями міжнародних договорів з іншими суб'єктами міжнародного права (наприклад, про штаб- квартиру, про співробітництво). Цей вимір безпосередньої правотворчості почав активно проявлятися після завершення Другої світової війни, коли ООН, а разом з нею й деякі інші міжурядові організації, отримали право укладати міжнародні договори (Proniuk, 2010). Така правоздатність міжнародних організацій, відповідно до положень Віденської конвенції про право договорів між державами і міжнародними організаціями 1986 року, регулюється відповідними правилами організації, зокрема установчими актами, рішеннями, резолюціями та практиками («United Nations», 1986).

Другий вимір безпосередньої правотворчості міжнародних міжурядових організацій, який полягає в прийнятті їхніми компетентними органами постанов (наприклад, резолюцій про формування бюджету), залишається дискусійним ще з радянських часів. У міжнародно-правовій літературі з цього приводу висловлювали два діаметрально протилежні погляди: одні автори (наприклад, Г.І. Тункін та Д.Б. Левін) вважають, що постанови міжнародних організацій здебільшого визначають порядок функціонування власне організацій і не повинні вважатися джерелами міжнародного права; інші ж (І.І. Лукашук) визначають акти міжнародних організацій з питань внутрішнього права як такі, що наділені юридичною силою.

Однак на практиці можна виокремити як процедурні акти, що мають обов'язковий характер, так і рекомендаційні рішення - як, наприклад, рішення Парламентської Асамблеї Ради Європи, призначені для Комітету міністрів. Крім того, міжнародні організації наднаціонального характеру можуть приймати рішення, які матимуть пряму дію на території держав-членів і підлягатимуть виконанню не лише самими державами, а і їхніми фізичними та юридичними особами. Найближчим до поняття наднаціональності, попри всі відповідні зміни у функціонуванні організації, внесені після прийняття Лісабонської угоди 2007 року, є й надалі Європейський Союз (Sakhniuk, 2017).

Ще одним спірним є питання щодо того, чи повинні міжнародні міжурядові організації діяти виключно в межах нормотворчої компетенції, визначеної їхніми установчими актами. Так, П. Радойнов і Г.І. Тункін дотримуються позиції, за якою міжнародна організація має право здійснювати правотворчі функції лише в обсягах та межах, встановлених її статутом. Зокрема, Г.І. Тункін зауважує: «Концепція, що закликає керуватися виключно чи переважно цілями, проголошеними в статуті міжнародної організації, в корені суперечить юридичній природі сучасних загальних міжнародних організацій як міждержавних утворень мирного співіснування» (Tunkin, 1970).

На противагу цьому, деякі автори вважають, що навіть за відсутності конкретних вказівок в установчому акті міжнародна міжурядова організація може здійснювати дорозумілу (домислювану) компетенцію, розробляючи та приймаючи нові правові норми. Така позиція підтримана консультативним висновком Міжнародного суду ООН від 20 червня 1962 року з питання про деякі витрати ООН, у якому зазначено: «Презумпція полягає в тому, що коли організація вживає заходів, які можуть розглядатися як доцільні з огляду виконання однієї з цілей ООН, то такі заходи не виходять за межі повноважень (is not ultra vires) організації» («International court», 1962).

Неурядові міжнародні організації розглядають як найпридатнішу форму для участі громадськості в міжнародному правотворчому процесі. Причому вітчизняна наука, визначаючи поняття «неурядова організація», керується двома трактуваннями - вузьким і широким (Ilnytska, 2012). Згідно із широким трактуванням, наданим ЕКОСОР, неурядова організація - це будь-яка міжнародна організація, створена не на підставі міжнародної угоди; у вузькому ж трактуванні - до неурядових організацій не належать громадсько-політичні рухи, транснаціональні корпорації та організації, створені під егідою держав.

Неурядові організації не розглядають як безпосередніх учасників міжнародної правотворчості, оскільки вони не є суб'єктами міжнародного права. Їхній правовий статус у межах держав визначено національним законодавством. Але більшість науковців схиляються до думки, що неурядові організації мають здійснювати свою діяльність відповідно до принципів і норм міжнародного права.

Пріоритетними формами такої діяльності У. Ільницька визначає участь у розробленні резолюцій, організацію заходів для обговорення актуальних проблем, проведення досліджень, участь у заходах міжурядових організацій, роботу з інформування громадськості (Ilnytska, 2012).

Крім того, ще від часів Ліги Націй взаємодія між неурядовими та урядовими міжнародними організаціями приймає форму визнання консультативного статусу неурядових організацій. Отримавши консультативний статус, неурядова організація здобуває право направляти до міжурядової організації спостерігачів на засідання, брати участь в обговоренні питань порядку денного, пропонувати внесення змін до нього, виступати із заявами тощо. Тобто, хоча міжнародні неурядові організації і не є суб'єктами міжнародної правотворчості, вони таким чином можуть максимально збільшити свій вплив на безпосередніх правотворців під час процесу прийняття постанов.

Різняться погляди на участь організацій у процесі міжнародної правотворчості серед західних учених.

Одним із найширших і найпопулярніших є підхід до правотворчості міжнародних організацій як до «комплексного явища делегованої правотворчості» (Johnstone, 2012). Причому делегування як «передача повноважень двома і більше державами міжнародному органові з метою прийняття ним рішень чи вжиття заходів» (Bradley, & Kelley, 2008) поділяють на пряме, дорозуміле, і непряме (або «аттенуіроване», як його ще називає Є. Джонстоун) (Johnstone, 2012).

Суть простого делегування полягає в тому, що держави прямо надають міжнародним організаціям конкретно визначені повноваження. Правотворчість організацій за такого делегування традиційно розглядають через призму теорії принципала-агента (agency theory) - спочатку суто економічної (Ross, 1973), але згодом адаптованої до потреб міжнародного права (Hawkins, Lake, Nielson, & Tierney, 2006; Kaminska, Shpakovich, & Demidenko, 2018; Kaminska, & Svieshnikova, 2020).

Відповідно до цієї теорії, держави- «принципали» створюють міжнародну організацію - «агента», єдина мета якого - бути корисними своїм членам у процесі виконання визначених засновниками цілей і функцій. Причому для «принципалів» важливо, щоб їхній «агент» не вдавався до зайвих самостійних дій, які надалі могли б перешкодити досягненню мети. Тому повноваження міжнародних організацій, до яких належить і право участі в міжнародній правотворчості, обмежуються контрольним механізмом. У відносинах між економічними суб'єктами таким механізмом є контракт, у якому чітко прописано права й обов'язки агента. А у випадку міжнародних організацій замість контракту постає установчий договір.

Як наслідок, аналіз обсягу правотворчості міжнародних організацій з огляду теорії принципала-агента так чи інакше зводиться до трьох основних тез:

1. Під час створення міжнародних організацій держави наділяють їх окремими правотворчими повноваженнями, які закріплено в установчих актах (договорах).

2. Участь міжнародних організацій у процесі міжнародної правотворчості, відповідно, обмежено положеннями їх установчих актів (договорів).

3. Правотворчість міжнародних організацій полягає здебільшого у прийнятті нормативних документів із внутрішніх організаційних питань (Alvarez, 2006).

За простого делегування повноважень державами механізм правотворчості організацій розглядають як простий, передбачуваний і такий, що не потребує жодних додаткових контрольних заходів поза установчим актом.

Складнішими, але не менш поширеними є випадки дорозумілого делегування повноважень - коли міжнародна організація у своїй право- творчості виходить за межі, визначені установчим актом. Чимало західних юристів ставляться до правотворчості організацій в більших, ніж встановлено статутом, обсягах із прихильністю. Одні керуються тим, що міжнародна організація може вживати будь-яких заходів, необхідних для досягнення її цілей, незалежно від конкретних положень її установчого акта, в силу або внутрішніх властивостей, притаманних організації (Ф. Сеєрстед), або дорозумілої компетенції (Д. Боует, Г.Х. Хекворт) (Muflikhanova, 2012). Інші ж вважають, що з часом, коли будуть приєднуватися до організації нові держави-члени, коло цілей, встановлених засновниками в установчому акті, може розширюватися, і для їх виконання в такому разі буде потрібний ширший обсяг функцій, аніж прописано в статуті, відповідно, міжнародна організація може самовільно розширювати обсяг своєї правотворчості задля виконання нових цілей (Є. Джонстоун, Х. Альварес) (Johnstone, 2012).

Дорозуміле делегування, на відміну від простого, з об'єктивних причин не можна розглядати крізь призму теорії принципала-агента. У цьому випадку застосовують функціональний підхід. Його суть, з огляду використання термінології теорії принципала-агента, полягає в тому, що держави-«принципали», засновуючи міжнародну організацію - «агента», добровільно наділяють її певним обсягом свободи дій (Huber, & Shipan, 2012). Завдяки цьому робота організації з досягнення статутних цілей стає ефективнішою, оскільки зникає потреба кожного разу домагатися дозволу «принципалів» під час недотримання букви установчого документа; але водночас збільшується й число контрольних механізмів, які вже не обмежені лише установчим актом.

Одним із найяскравіших прикладів правотворчості за дорозумілого делегування є встановлення Радою Безпеки ООН у своїх резолюціях, що стосуються боротьби з тероризмом, не лише рішень для конкретних випадків, а й норм загального характеру, які держави-члени ООН потім приймають у себе у формі законодавчих актів. Ці норми стали предметом довготривалих дискусій і суперечок, а деякі юристи навіть вважають, що Рада Безпеки таким чином зуміла «обійти згоду держав як єдине матеріальне джерело міжнародного права» (Hinojosa-Martmez, 2008).

Іншими прикладами можуть вважатися норми, які проголошені Верховним Комісаром ООН у справах біженців, Всесвітньою організацією охорони здоров'я та Всесвітньою організацією інтелектуальної власності, в тому сенсі, що вони можуть мати далекоглядні наслідки не для держав як таких, а для осіб, які в них проживають (Wessel, & Wouters, 2008).

Зрештою, найскладнішими є випадки «аттенуірованого», тобто непрямого, делегування державних повноважень міжнародним організаціям. Таке делегування й створює ту саму ситуацію, на уникнення якої спрямована теорія принципала-агента: міжнародна організація стає самостійнішою, у неї з'являються свої, відмінні від державних, преференції. Поступово це призводить до відходу від наміченого державами-засновницями курсу і навіть, як називає це М. Поллак, «намагань ухилитись від виконання покладених функцій».

Деякі юристи (Д. Саросі, Є. Джонстоун) вважають, що «аттенуіроване» делегування є більше позитивним, аніж негативним явищем, адже воно, наприклад, змушує виконавчих голів і співробітників секретаріатів міжнародних організацій діяти більш незалежно й виходити за межі ролі маріонеток своїх держав-членів, як цього й очікують від них відповідно до установчих актів (Johnstone, 2012).

Міжнародні неурядові організації в західній правовій науці так само, як і у вітчизняній, не розглядають як суб'єкти міжнародного права, а отже, і як учасників міжнародного правотворчого процесу. Проте неурядові організації, за словами С. Шарновіца, «дають свої плоди у розвиткові різних правових сфер та при розробці текстів міжнародних договорів» (Charnovitz, 2006).

Визначено, що неурядові організації насамперед сприяють творенню державами «м'якого права» у формі декларацій і резолюцій, які надалі слугуватимуть підставою для актів «жорсткого права» (Tцrnquist-Chesnier, 2004). Основними сферами залучення стають право навколишнього середовища, міжнародне гуманітарне право, міжнародне право прав людини, право міжнародної безпеки тощо. Таким чином, міжнародні неурядові організації допомагають краще пристосувати міжнародне право до потреб громадськості: як зазначає Р. Хіггінс, неурядові організації - «справжній феномен у сфері реформування міжнародного права» (Higgins, 1997).

Здатність міжнародної міжурядової організації створювати внутрішнє право не завжди розглядалося в радянській та вітчизняній науці як доказ участі організації в процесі міжнародної правотворчості. Водночас у західній доктрині правотворчість міжнародних міжурядових організацій здебільшого трактують з огляду на теорію принципала-агента та функціонального підходу. Міжнародні неурядові організації однаково не визнаються безпосередніми учасниками міжнародної правотворчості як у західній, так і в (пост)радянській юридичній науці.

Висновки

Проаналізувавши положення радянської та пострадянської міжнародно-правової доктрини щодо участі міжнародних організацій в процесі міжнародної правотворчості та провівши дослідження підходів до правотворчості міжнародних організацій, розроблених у західній юридичній науці, можна дійти таких висновків. Право-суб'єктність сучасних міжнародних міжурядових організацій демонструє низку проблемних аспектів, які потребують належного вивчення та комплексного дослідження. Іноземні учені-юристи приділяють менше уваги аспекту діяльності міжнародних міжурядових організацій суто в межах установчих актів і позитивніше ставляться до виходу за них. Водночас на пострадянському просторі ставлення до перевищення обсягів нормотворчої компетенції більш критичне.

Отже, на підставі наявних наукових здобутків стосовно правосуб'єктності міжнародних організацій і з урахуванням потреб сучасного цивілізаційного розвитку, важливо продовжувати дослідження їх правотворчості та правозастосування як на універсальному, так і регіональному й транскордонному рівнях.

Список використаних джерел

1. Абашидзе А.Х. Право международных организаций: учебник. М.: Юрайт, 2014. С. 76-99.

2. Alvarez J.E. International organizations as law-makers. Oxford: OUP, 2006. Р. 120-121.

3. Bradley C.A., Kelley J.G. The Concept of International Delegation. Law and Contemporary Problems. 2008. №. 71 (1). Р. 1-36.

4. Charnovitz S. Nongovernmental Organizations and International Law, 100 Am. J. Int'l L. 348. George Washington University Law School, 2006. Р. 352.

5. Delegation and agency in international organizations / D.G. Hawkins, D.A. Lake, D.L. Nielson, M.J. Tierney (Eds.). Cambridge: CUP, 2006. Р. 3-38.

6. Higgins R. The Reformation in International Law, in Law, Society and Economy: book. Oxford, 1997. Р. 211-215.

7. Hinojosa-Martmez L. The legislative role of the Security Council in its fight against terrorism: legal, political and practical limits. International and Comparative Law Quarterly. 2008. №. 57 (2). Р. 333-359.

8. Huber J.D., Shipan C.R. Deliberate discretion? The institutional foundations of bureaucratic autonomy. Cambridge: CUP, 2002. P. 27.

9. Ільницька У. Особливості міжнародно-правової суб'єктності неурядових організацій. Українська національна ідея: реалії та перспективи розвитку. 2012. № 24. С. 84-90.

10. International court of Justice Reports of Judgements, Advisopy opinions and orders from 1962. P. 168.

11. Johnstone I. Law-Making by International Organizations. Interdisciplinary Perspectives on International Law and International Relations: The State of the Art. / J. Dunoff, M. Pollack (Eds.). Cambridge University Press, 2012. P. 266-292.

12. Камінська Н., Свєшнікова М. Діяльність міжнародних організацій у сфері забезпечення тендерної рівності. Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ. 2020. № 1 (19). С. 102-109.

13. Kaminska N., Shpakovich O., Demidenko V. Trends in the Development of International Legal Personality and Subjects of International Law: Theoretical Analysis. OPCION. Universidad del Zulia. 2018. Vol. 34. №. 87-2. P. 507-520.

14. Муфлиханова Д.Р. Компетенция международной организации на примере Организации исламского сотрудничества. Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева. 2012. № 4. С. 1-4.

15. Пронюк Н.В. Сучасне міжнародне право: навч. посіб. Київ: КНТ, 2010. 280 с.

16. Ross S.A. The economic theory of agency: the principal's problem. American Economic Review. 1973. №. 63(2). P. 134-139.

17. Сахнюк В. Прояв над національності у функціонуванні інституційної системи Європейського Союзу. Підприємництво, господарство і право. 2017. № 4. С. 197-199.

18. Щербань Є., Камінська Н. Деякі питання імплементації Римського статуту про Міжнародний кримінальний суд. Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ. 2020. № 2 (115). С. 138-143.

19. Шпакович О.М. Право міжнародних організацій: курс лекцій. Київ": Ін-т міжнар. відносин, 2020. С. 93.

20. Тарасова Л.Н. Проблемы правомерности в правотворчестве международных организаций. Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 12 (38). С. 181-185.

21. Tцrnquist-Chesnier M. NGO and International Law. Journal of Human Rights. 2004. Vol 3. № 2. Р. 254.

22. Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 367-372.

23. United Nations: Vienna Convention on the Law of Treaties Between States and International Organizations or Between International Organizations. International Legal Materials. 1986. №. 25 (3). P. 543-592.

24. Wessel R.A., Wouters J. The phenomenon of multilevel regulation: interactions between global, EU and national regulatory spheres. Multilevel regulation and the EU. The interplay between global, European and national normative processes / A. Follesdal, R.A. Wessel, J. Wouters (Eds.). Leiden: MNP, 2008. P. 13.

Размещено на Allbest.ru