Законодательство о статусе парламентариев государств-участников СНГ: перспективы совершенствования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Законодательство о статусе парламентариев государств-участников СНГ: перспективы совершенствования

Алёхина И.С.

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Северо-Западный институт управления РАНХиГС), Санкт-Петербург, Российская Федерация

Реферат

Автором предпринята попытка исследовать регламентацию посредством конституционных норм статуса парламентария в государствах - участниках Содружества Независимых Государств.

В работе соотнесены понятия "депутат" и "парламентарий", присущие различным конституционным системам. Проведено исследование свойств "свободного", "императивного", "партийного", "профессионального" мандатов парламентария (депутата); основания досрочного прекращения полномочий парламентария. Предложена оптимальная, по мнению автора, модель документа, устанавливающего основы правового статуса парламентария (депутата Парламента (палаты Парламента), члена палаты Парламента) государства - участника СНГ.

Ключевые слова: парламентарий, депутат, член Парламента (палаты Парламента), статус парламентария (депутата), парламентский (депутатский) мандат, несовместимость парламентского (депутатского) мандата, индемнитет, парламентский иммунитет / неприкосновенность, свободный мандат, императивный мандат, партийный мандат, профессиональный мандат, отзыв парламентария (депутата)

Об авторе: конституционный правовой парламентарий

Алёхина Ирина Сергеевна, доцент кафедры конституционного и административного права Северо-Западного института управления РАНХиГС (Санкт-Петербург, Российская Федерация), кандидат юридических наук, доцент, действительный государственный советник Санкт-Петербурга 3 класса;

Abstract

LEGISLATION ON THE STATUS OF PARLIAMENTARIANS OF CIS COUNTRIES: PROSPECTS FOR IMPROVEMENT

Irina S. Alekhina

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (North-West Institute of Management of RANEPA), Saint-Petersburg, Russian Federation

The author has attempted to investigate the regulation through constitutional norms of the status of a parliamentarian in member states of the Commonwealth of Independent States.

In this paper, the concepts of "deputy" and "parliamentarian" are inherent in various constitutional systems. The study of the properties of "free", "imperative", "party", "professional" mandates of parliamentarians (deputies); grounds for early termination of parliamentary powers. An optimal, in the author's opinion, model of a document establishing the foundations of the legal status of a member of the CIS member state (Member of Parliament (chamber of parliament), member of chamber of parliament) is proposed.

Keywords: parliamentarian, MP, Member of Parliament (Chambers of Parliament), the status of a parliamentarian (deputy), parliamentary (deputy) mandate, incompatibility of parliamentary (deputy) mandate, indemnity, parliamentary immunity/immunity, free mandate, imperative mandate, party mandate; professional mandate, recall of the parliamentarian (deputy)

About the author:

Irina S. Alekhina, Associate Professor of the Chair of Constitutional Law of North-West institute of management of RANEPA (St. Petersburg, Russian Federation), PhD in Jurisprudence, Associate Professor, State Counsellor 3 Class of the Saint-Petersburg;

Правовой статус парламентария (депутата Парламента (палаты Парламента), члена палаты Парламента) связан с его особой деятельностью и определяется выполняемой функцией представительства народа, регламентированной соответствующими специальными нормами, наделяющими парламентария кругом обязанностей, которые он должен выполнять в период осуществления своих полномочий, и наклады вающими на него определенный уровень ответственности, который на сегодняшний день не регламентирован ни международными правовыми актами, ни международными стандартами.

Правовой статус парламентария, элементы конституционно-правового статуса, включая политико-правовую природу депутатского мандата, правовое положение депутата, взаимосвязь правового статуса депутата и депутатского мандата, классификацию депутатских мандатов анализировали в своих трудах как в советское, так и в современное время, ученые-конституционалисты: К.А. Абдукадыров [1], С.А. Авакьян [2], М.В. Баглай [3; 4], В.А. Туманов [4], А.А. Безуглов [5], О.Н. Булаков [18], М.В. Варлен [6], Н.В. Витрук [7], Л.Б. Ескина [14], А.В. Фомичев [14], А.В. Зиновьев [8; 9; 10; 11], А.Т. Карасев [12; 13], О.О. Миронов [15], Н.А. Нудненко [16; 17], а также другие авторы. Можно согласиться с А.Т. Карасевым, что "в теории конституционного права, тем не менее, нет единого мнения относительно структуры конституционно-правового статуса депутата, содержательного наполнения его элементов" [15, c. 21].

Следует также отметить, что в отношении названия и определения содержания терминов "депутат" и "парламентарий" в доктрине не существует единого мнения. Большинство авторов употребляют термин "депутат", в то время как некоторые авторы, например О.Н. Булаков [18, c. 542], употребляют термин "парламентарий". Согласно словарю: парламентарий [нем. Parlamentarier] - член парламента 1, депутат (лат. deputatus - посланный) - лицо, избранное в законодательный или иной представительный орган государственной власти или местного самоуправленияБольшой юридический словарь. М., 1997. С. 416. Большой юридический словарь. С. 151.. Не исследуя в данной работе проблематику соотношения указанных понятий, кратко отметим, что основы, определяющие название данного термина, лежат в политикоправовой природе мандата и, прежде всего, в представительной природе мандата.

Представительная природа депутатского мандата, прежде всего, находит отражение в порядке его получения, а затем в его отношениях с избирателями. Порядок получения депутатского мандата неразрывно связан с избирательной системой, под которой следует понимать условия признания кандидата избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению мандатов с соблюдением принципа прямого избирательного права, что применяется при формировании однопалатного парламента. В зависимости от примененной избирательной системы депутат более самостоятелен в принятии решений, если он избран как независимый депутат (мандат определяется как "свободный"), и менее самостоятелен, если при избрании он связан наказами избирателей и предусмотрена возможность отзыва (мандат определяется как "императивный"), а также если он избран от политической партии (мандат определяется как "партийный мандат"). Партийный мандат может быть обременен обязательством вступления в партийные фракции и голосованием согласно партийной дисциплине, а также утратой мандата при прекращении членства в политической партии или прекращении деятельности политической партии.

В государствах с двухпалатным Парламентом формирование парламента происходит по смешанной системе: определена избирательная система, по которой избираются депутаты одной из палат Парламента, при этом часть мандатов или все мандаты другой палаты Парламента могут быть получены путем проведения косвенных выборов, делегированием либо наделением полномочиями иным способом, как правило, с учетом территориального представительства. В этом случае можно отметить определенную зависимость члена Парламента от органа или лица, возложившего на него эти полномочия.

В государствах - участниках СНГ регламентация статуса парламентария осуществляется прежде всего посредством норм конституций государств, устанавливающих представительную природу мандата. Например, "право представлять народ" - ст. 4 Конституции Азербайджанской Республики, "власть в Республике Армения принадлежит народу" - ст. 2 Конституции Республики Армения, "единственным источником государственной власти является народ" - ст. 3 Конституции Республики Казахстан, "при исполнении мандата депутаты находятся на службе у народа" - ст. 68 Конституции Республики Молдова, "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления" - ст. 3 Конституции Российской Федерации.

В некоторых государствах конституционными нормами определена избирательная система, по которой избираются депутаты Парламента (палаты Парламента), а также определены основы избрания, делегирования либо наделения полномочиями члена палаты Парламента, возрастной ценз, профессиональный мандат, определены срок полномочий, а также основания досрочного прекращения полномочий.

Например, в Республике Азербайджан депутаты Милли Меджлиса Азербайджанской Республики (однопалатного парламента) избираются на основе мажоритарной избирательной системы (согласно ст. 83 Конституции Азербайджанской Республики).

В государствах с двухпалатным парламентом определены основы формирования палат - обычно избрание депутатов одной палаты и наделение полномочиями члена палаты Парламента. Например, согласно ст. 91 Конституции Республики Беларусь "Совет Республики является палатой территориального представительства. От каждой области и города Минска тайным голосованием избираются на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска по восемь членов Совета Республики. Восемь членов Совета Республики назначаются Президентом Республики Беларусь". Согласно ч. 2 ст. 50 и ч. 2 ст. 51 Конституции Республики Казахстан "Сенат образуют депутаты, представляющие в порядке, установленном конституционным законом, по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан. Пятнадцать депутатов Сената назначаются Президентом Республики с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества". "Избрание депутатов Сената осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании". Согласно ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации "В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Согласно ст. 77 Республики Узбекистан "Сенат Олий Мажлиса Республики Узбекистан является палатой территориального представительства и состоит из членов Сената (сенаторов).

Проанализировав конституции и законодательство государств - участников СНГ о статусе депутата и члена палаты Парламента, можно отметить, что не во всех конституциях употребляется термин "депутат" (в частности в государствах с двухпалатными парламентами) В России Парламент - Федеральное Собрание - является двухпалатным и состоит из Государственной Думы и Федерального Собрания. Интересным фактом является то, что 12.12.1993, одновременно с референдумом, на котором была принята действующая Конституция РФ, были проведены выборы депутатов Государственной Думы и депутатов Совета Федерации, при этом в тексте конституции установлено иное наименование - член Совета Федерации. (См. Указ Президента РФ от 1 октября 1993 г. № 1557 "Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период" (утратил силу). Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г. (утв. Указом Президента РФ "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 11 октября 1993 г. № 1626) (утратил силу))., различна правовая природа мандата, что обусловленопрежде всего условиями получения мандата. В связи с этим предлагается использовать различные термины: парламентарий, депутат (депутат Парламента (палаты Парламента)), член палаты Парламента, более точно отражающие политико-правовой статус.

Представляется, что можно использовать дефиниции предлагаемых терминов.

Парламентарий - депутат Парламента (палаты Парламента), член палаты Парламента - представитель народа, избранный на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; гражданин, наделенный полномочиями в соответствии с конституцией, национальными конституционными законами, законами, уполномоченный осуществлять в Парламенте (палате Парламента) законодательные и иные полномочия, предусмотренные конституцией, национальными конституционными законами, законами.

Депутат (депутат Парламента (палаты Парламента)).

Вариант 1: представитель народа, избранный в соответствии с конституцией, национальными конституционными законами, законами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, уполномоченный осуществлять в Парламенте (палате Парламента) государства законодательные и иные полномочия, предусмотренные конституцией, национальными конституционными законами, законами, которыми может быть определено место должности депутата в системе государственных должностей как высшей политической должности государства.

Вариант 2: представитель народа, избранный в соответствии с конституцией, национальными конституционными законами, законами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, уполномоченный осуществлять в Парламенте (палате Парламента) государства законодательные и иные полномочия, предусмотренные конституцией, национальными конституционными законами, законами.

Вариант 3: свободно избранный народом представитель, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Парламенте, представлять своих избирателей в государственных органах, осуществлять иные полномочия, предусмотренные конституцией, национальными конституционными законами, законами.

Член палаты Парламента - гражданин, в соответствии с конституцией, национальными конституционными законами, законами делегированный / наделенный полномочиями осуществлять законодательные и иные полномочия в Парламенте.

Анализируя регламентацию "свободного мандата", "императивного мандата", "партийного мандата" в конституциях государств - участников СНГ, можно отметить, что конституционными нормами отдельных стран Содружества депутат не обременен императивным мандатом (ст. 94 Конституции Республики Армения, ст. 73 Конституции Кыргызской Республики), "Всякий императивный мандат недействителен" (согласно ст. 68 Конституции Республики Молдова), в то время как в Республике Беларусь конституционно предусмотрен отзыв депутата (согласно ст. 72 Конституции Республики Беларусь). В ст. 52 Конституции Республики Казахстан установлено, что "Депутат Мажилиса Парламента лишается своего мандата при: выходе или исключении депутата из политической партии... прекращении деятельности политической партии, от которой <...> депутат избран". Согласно ст. 73 Конституции Кыргызской Республики "Полномочия депутата Жогорку Кенеша... прекращаются досрочно в случаях: подачи им письменного заявления о сложении депутатских полномочий или выходе из фракции".

Круг субъективных прав и юридических обязанностей парламентариев широк и различен. Это связано не только с использованием различных юридических формулировок для установления политико-правового статуса парламентария, характеризующего представительную природу мандата, но и с предоставлением дополнительных гарантий его неприкосновенности, ограничением членства в Парламенте, установлением основных прав и предоставлением гарантий парламентарию при исполнении своих обязанностей, началом и прекращением полномочий, а также привлечением к конституционно-правовой ответственности.

В конституциях всех государств-участников СНГ определены основы неприкосновенности парламентария, а также основы несовместимости депутатского мандата.

В конституциях отдельных государств определены основы индемнитета; основания досрочного прекращения полномочий депутата, а также орган, на который возлагается подготовка вопросов, связанных с применением к депутатам мер взыскания, а также прекращением полномочий депутатов и лишением их полномочий и депутатской неприкосновенности.

Например, согласно ст. 91 Конституции Азербайджанской Республики депутаты Милли Меджлиса Азербайджанской Республики не могут привлекаться к ответственности за деятельность, голосование и высказывания в Милли Меджлисе Азербайджанской Республики. Согласно ст. 102 Конституции Республики Беларусь "Депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики пользуются неприкосновенностью при выражении своих мнений и осуществлении своих полномочий". Согласно ст. 72 Конституции Республики Кыргызия "Депутат Жогорку Кенеша не может подвергаться преследованиям за высказываемые им в связи с депутатской деятельностью суждения или за результаты голосования в Жогорку Кенеше". Согласно ст. 71 Конституции Республики Молдова "Депутат не может быть подвергнут преследованию или привлечен к юридической ответственности за голосование или за взгляды, выраженные при исполнении мандата."

Согласно ст. 89 Конституции Азербайджанской Республики депутат Парламента лишается мандата при грубом нарушении установленных законом правил этического поведения для депутата; при нарушении части III ст. 93, согласно которой право голосования депутаты Милли Меджлиса Азербайджанской Республики осуществляют лично. Согласно ст. 98 конституции Республики Армения "Полномочия депутата прекращаются в случаях неуважительного отсутствия как минимум на половине голосований в течение каждого календарного полугодия".

Согласно ст. 52 Конституции Республики Казахстан "Депутат Мажилиса Парламента лишается своего мандата при: выходе или исключении депутата из политической партии, от которой в соответствии с конституционным законом он избран; прекращении деятельности политической партии, от которой в соответствии с конституционным законом депутат избран. <...> Подготовка вопросов, связанных с применением к депутатам мер взыскания <...> а также прекращением полномочий депутатов и лишением их полномочий и депутатской неприкосновенности, возлагается на Центральную избирательную комиссию Республики Казахстан". Согласно ст. 73 Конституции Кыргызской Республики "полномочия депутата прекращаются досрочно в случаях: . выхода из фракции; . выезда на постоянное жительство за пределы Кыргызской Республики; .отсутствия на заседаниях Жогорку Кенеша без уважительных причин 30 и более рабочих дней в течение одной сессии". Согласно ст. 49 Конституции Республики Таджикистан "Полномочия члена Маджлиси милли и депутата Маджлиси намояндагон прекращаются досрочно в случае...выезда на постоянное место жительства за пределы Республики.".

Возможность работы парламентариев на профессиональной основе установлены конституциями Республики Армения (ст. 65), Республики Беларусь (ст. 92), Российской Федерации (ст. 97), Республики Узбекистан (ст. 88).

Регламентация статуса парламентария осуществляется также посредством норм национальных законов, в том числе конституционных. Например, "должность депутата Жогорку Кенеша является высшей политической государственной должностью законодательной власти Кыргызской Республики" - Закон Кыргызской Республики "О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики".

С целью поддержания стабильности статуса и независимости парламентариев конституциями государств - участников СНГ, национальными законами, в том числе конституционными должны быть установлены юридические условия, предусматривающие особую правовую защищенность (депутатский иммунитет, депутатский индемнитет), а также гарантии деятельности парламентария, обеспечивающие свободное и независимое осуществление представительства интересов населения в законодательном органе государства (защита прав и свобод, чести и достоинства), обеспечение материально-финансовых условий для осуществления полномочий, гарантии, предоставляемые по истечении полномочий, в том числе в случае роспуска Парламента. Одновременно с этим устанавливается конституционно-правовая ответственность в отношении парламентария, а также ответственность за нарушение прав парламентария.

Рекомендации по совершенствованию законодательства о статусе депутатов парламентов государств - участников СНГ/Рекомендации по совершенствованию законодательства о статусе парламентариев государств - участников СНГ, в которых будут обобщены научные взгляды на данную проблематику, национальный опыт регламентации правового статуса парламентариев в странах Содружества, а также различные законодательные механизмы, гарантирующие возможность реализации ими своих полномочий, могли бы существенно облегчить законодателям выбор наиболее приемлемых моделей.

В рекомендациях будут определены права, обязанности и ответственность парламентариев, предусмотрены основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими своих полномочий, раскрыто содержание следующих терминов: Парламент, парламентарий, депутат Парламента (палаты Парламента), член палаты Парламента, статус парламентария, депутатский мандат, парламентский мандат, несовместимость депутатского/парламентского мандата, индемнитет, парламентский иммунитет/неприкосновенность парламентария, свободный и императивный мандат, партийный мандат, отзыв депутата, законодательная инициатива, депутатский запрос, обращение депутата, фракция, группа депутатов (депутатская группа, депутатское объединение). С целью предоставить возможность использования законодателями стран Содружества наиболее приемлемых моделей, определяющих правовой статус парламентария, в рекомендациях можно предложить вариативность, что позволит создавать гибкие модели, предоставляющие большие возможности для их имплементации в национальное законодательство.

Например, в рекомендациях возможно использование терминов и их определений.

Статус парламентария.

Вариант 1: совокупность прав и обязанностей, гарантий и ограничений, а также юридическая ответственность, связанные с осуществлением принадлежащих ему полномочий.

Вариант 2: совокупность регулируемых конституцией, национальными законами, законами отношений, связанных с условиями и гарантиями деятельности парламентария, реализацией полномочий и его ответственностью.

Вариант 3: совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере осуществления депутатом своих полномочий, определяющих вопросы гарантирования деятельности депутатов, их подотчетность и ответственность.

Депутатский мандат.

Вариант 1: документ, удостоверяющий права и полномочия депутата.

Вариант 2: документ, удостоверяющий законность и объем полномочий депутата, а также публичная функция, которая возлагается на депутата парламента и содержание которой (характер мандата) определяется конституцией, национальными конституционными законами, законами.

Вариант 3: документ, подтверждающий полученный от избирателей правовой статус для реализации суверенной воли народа, посредством определения юридического отношения представительства в законодательном (представительном) органе государственной власти и наделяющий депутата установленным конституцией, национальными конституционными законами, законами кругом прав и обязанностей, а также определяющий его гарантии и ответственность.

Парламентский мандат.

Вариант 1: документ, удостоверяющий права и полномочия парламентария.

Вариант 2: документ, удостоверяющий законность и объем полномочий парламентария, а также публичная функция, которая возлагается на парламентария и содержание которой (характер мандата) определяется конституцией, национальными конституционными законами, законами.

Мандат свободный - депутатский мандат, согласно которому депутат не связан наказами избирателей и не ответственен перед ними в своей деятельности, отсутствует возможность досрочного отзыва избирателями.

Мандат партийный - депутатский мандат, согласно которому депутат в случае избрания по партийным спискам от избирательного объединения, партии или блока может быть ограничен правилами партийной дисциплины и запретом на выход из фракции.

Мандат императивный - парламентский мандат, согласно которому парламентарий считается юридически ответственным перед избирателями, связан наказами избирателей; может быть предусмотрена возможность досрочного отзыва.

Реализация в рекомендациях по совершенствованию законодательства о статусе парламентариев государств - участников СНГ предлагаемых положений, устанавливающих стандарты правового статуса парламентария и определяющих полномочия, гарантии и ответственность, будет способствовать сближению и гармонизации законодательства государств - участников СНГ, усилению ответственности парламентариев в их работе, а также исключению возможности их дискредитации.

Литература