Система управління ризиками: механізм правового регулювання в Україні та США

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стаття з теми:

Система управління ризиками: механізм правового регулювання в Україні та США

Шевчук О.М., доктор юридичних наук, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Ярош С.А., студентка V курсу фінансово-правового факультету Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Стаття присвячена аналізу поняття «система управління ризиками» та порівнянню механізму правового регулювання з точки зору правових систем США та України. Наголошено на зростанні вагомості управління ризиками в умовах євроінтеграційних процесів, що дає змогу оптимально використовувати ресурси митних органів, контролювати здійснення митного оформлення на ділянках, де існує найбільший ризик порушення митного законодавства. Проаналізовано підходи різних вчених до поняття «система управління ризиками», розглянуто сутність цієї категорії відповідно до національних та міжнародних нормативних актів. Автор зазначає відсутність єдиного підходу чи спільної точки зору щодо трактування поняття системи управління ризиками, її застосування управління ризиками охоплює як вузький, так і широкий контекст ризику. Проаналізовано різні точки зору щодо визначення поняття «механізм правового регулювання». Автор зосереджує увагу на розкритті поняття «механізм правового регулювання системи управління ризиками», який представляє організовану систему правових засобів, способів, форм, використання яких передбачає нейтралізацію можливих ризиків та сприяє ефективному здійсненню митного контролю для попередження порушень вітчизняного митного законодавства. На основі аналізу нормативних актів розкрито зміст автоматизованої системи аналізу та управління ризиками України, яка представлена двома етапами, порівняно з системою управління ризиками США, яка включає в себе чотири елементи. На противагу Україні, в США управління ризиками представлене кількома системами, які і на сьогоднішній день продовжують успішно функціонувати. Автор підсумовує переваги системи управління ризиками і наголошує на позитивному досвіді США у використанні максимальної автоматизації спрощених процедур, що дає змогу приймати рішення в оперативному режимі і виключати негативний вплив суб'єктивного фактора при проведенні відбору товарів для митного контролю.

Ключові слова: система управління ризиками, механізм правового регулювання, митний контроль, ідентифікація, база даних.

RISK MANAGEMENT SYSTEM: MECHANISM OF LEGAL REGULATION IN UKRAINE AND THE USA

The article is devoted to the analysis of the concept of “risk management system” and the comparison of the mechanism of legal regulation from the point of view of the legal systems of the USA and Ukraine.

The growing importance of risk management in the context of European integration processes was noted, which makes it possible to optimally use the resources of the customs authorities and to control the implementation of customs clearance in areas where there is the greatest risk of violation of customs legislation.

The approaches of various scientists to the concept of “risk management system” are analyzed, the essence of this category is considered in accordance with national and international regulations. The author notes the lack of a unified approach or a common point of view regarding the interpretation of the concept of a risk management system and its application of risk management covers both narrow and broad risk context. Different points of view on the definition of the concept “mechanism of legal regulation” are analyzed.

The author focuses on the disclosure of the notion “mechanism of legal regulation of the risk management system”, which represents an organized system of legal means, methods, forms, the use of which presupposes the neutralization of possible risks, and contributes to the effective implementation of customs control to prevent violations of domestic customs legislation. Based on the analysis of regulatory acts, the content of the automated risk analysis and management system of Ukraine is disclosed, which is represented by two stages, compared to the US control system, which includes four elements.

In contrast to Ukraine, in the USA, risk management is represented by several systems that continue to function successfully today. In conclusion, the author summarizes the benefits of the risk management system and notes the positive US experience in using the maximum automation of simplified procedures, allows making decisions online, and eliminating the negative impact of a subjective factor when selecting goods for customs control.

Key words: risk management system, legal regulation mechanism, customs control, identification, database.

Контроль та оформлення відповідно до вимог митного законодавства. Вагоме значення в цих процесах відіграє система управління ризиками при організації та здійсненні митного контролю.

Проблематика правового регулювання системи управління ризиками досліджувалась у працях І.Г Бережнюка, І.В. Несторишена, П.В. Пашка, Є.М. Рудніченка, С.С. Терещенка та інших. Розглядаючи ці питання, науковці зосереджували увагу переважно на аналізі та оцінці ризиків проходження процедур митного контролю, висвітленні нормативно-правових та організаційних аспектів функціонування чинної системи управління ризиками, виокремленні доцільних заходів щодо її вдосконалення.

Саме тому метою статті є подальша теоретична розробка сутності поняття «система управління ризиками», з'ясування особливостей та відмінностей у побудові та функціонуванні механізму в різних правових системах, зокрема України та США.

На території України застосування системи управління ризиками регулюється главою 52 Митного кодексу України [1], стратегією розвитку системи управління ризиками у сфері митного контролю на період до 2022 р. [2] та порядку здійснення аналізу та оцінки ризиків, розроблення і реалізації заходів з управління ризиками для визначення форм та обсягів митного контролю, іншими нормативно-правовими актами.

Для створення більш детального розуміння усього механізму управління ризиками варто, насамперед, розтлумачити поняття «система управління ризиками» та «механізм правового регулювання». Зокрема, в Україні перше законодавче визначення категорії «система управління ризиками» з'явилося у Митному кодексі Україні [1], що був прийнятий у 2012 р., згідно з яким управління ризиками - робота органів доходів і зборів з аналізу ризиків, виявлення та оцінки ризиків, розроблення та практичної реалізації заходів, спрямованих на мінімізацію ризиків, оцінки ефективності та контролю застосування цих заходів. Отже, система являє собою ефективний механізм, відповідає інтересам усіх учасників митних відносин -- державних органів та учасників зовнішньоекономічної діяльності.

Відповідно до Рамкових стандартів ВМО митна адміністрація має запровадити систему управління ризиками для перевірки та оцінки загроз і сформулювати орієнтовані рішення. Митні адміністрації мають розробити автоматизовані системи з використанням найкращої міжнародної практики для ідентифікації вантажних та/або транспортних перевезень, які становлять потенційний ризик для безпеки, та безпеки на основі попередньої інформації та стратегічної інформації. Крім того, відповідно до переглянутої Кіотської конвенції, стандартів 6.2 і 6.3 Загального додатку, «митний контроль обмежується рівнем необхідності для забезпечення відповідності митному законодавству» та «При застосуванні митного контролю митниця використовує управління ризиками».

В юридичній літературі немає єдиного змістовного наповнення цього визначення. Одні науковці трактують систему управління ризиками як циклічний процес, який передбачає аналіз, оцінку ризику - формування профілю ризику - застосування профілю - моніторинг результатів застосування профілю - відповідний аналіз та реагування на зворотний зв'язок від роботи системи [3]; інші вказують, що ця система являє собою цілісне визначення розвитку митного контролю в конкретних умовах здійснюваної державою зовнішньоекономічної діяльності та дій у цих умовах суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності тощо. З нашої точки зору, система управління ризиками охоплює як вузький, так і широкий контекст ризику. Ця система автоматизованого відбору є лише одним із способів митного контролю, одним з інструментів аналізу та оцінки ризиків, що допомагає перевірити відповідну електронну документацію; система включає процеси прийняття рішень, однак вона також забезпечує додатковий моніторинг, оцінку результатів, виявлення причин, усунення наслідків тощо.

Стосовно поняття «механізм правового регулювання», то воно було вперше введене в юридичну літературу С.С. Алексєєвим, який і розкрив його зміст: «Під механізмом правового регулювання слід розуміти всю сукупність в єдності юридичних засобів, за допомогою яких забезпечується правовий вплив на суспільні відносини» [5, с. 30]. А ось як розглядають це поняття інші вчені-правознавці: Т.О. Коломієць - як сукупність правових засобів, за допомогою яких здійснюється правове впорядкування суспільних відносин у сфері адміністративного права [6, с. 276]; О.Ф. Скакун - як єдність системи правових засобів, способів і форм, за допомогою яких нормативність права переводиться в упорядкованість суспільних відносин, задовольняються інтереси суб'єктів права, установлюється й забезпечується правопорядок [7]; М.І. Матузов і О.В. Малько - як систему правових засобів, організованих найбільш послідовним чином із метою подолання перешкод, що стоять на шляху задоволення інтересів суб'єктів права [8, с. 726]. З нашої точки зору, механізмом правового регулювання системи управління ризиками є організована система правових засобів, способів, форм, використання яких передбачає нейтралізацію можливих ризиків та сприяє ефективному здійсненню митного контролю для попередження порушень митного законодавства.

Щодо самого механізму управління ризиками, можна визначити певні особливості як в етапах здійснення управління, так і в самих системах функціонування України та США. Отже, в Україні форми та обсяг контролю, достатні для того, щоб під час митного оформлення дотримувалися митного законодавства та міжнародних договорів України, обираються органами доходів і зборів і не можуть бути визначені іншими державними органами, а їхні посадові особи не можуть застосовувати митний контроль. Митний контроль, заснований на застосуванні системи, може бути автоматизованим, ручним або комбінованим, причому перевага віддається автоматичному та комбінованому митному контролю [9]. Комбінований контроль включає автоматичне та ручне орієнтування, тобто аналіз та оцінку ризиків, пов'язаних із зовнішньоторговельними операціями, та визначення тих, які підлягають додатковому контролю з використанням усіх джерел інформації, доступних митному органу. Реалізація автоматизованого аналізу здійснюється за допомогою автоматизованої системи аналізу та управління ризиками (далі - АСАУР).

Відповідно до Наказу Міністерства фінансів України від 31.07.2015 р. № 684 автоматизована система аналізу та управління ризиками» (АСАУР) - сукупність програмно-інформаційних комплексів, які забезпечують функціонування системи управління ризиками під час митного контролю та оформлення товарів і транспортних засобів. Основним завданням АСАУР є те, щоб на підставі всіх чинних профілів ризику здійснити оцінку ризику митної декларації, яка прийнята до митного оформлення, та видати повідомлення із вказівками необхідних заходів, що слід зробити для перевірки законності зовнішньоекономічної операції посадовій особі, яка здійснює митне оформлення та митний контроль [10]. АСАУР дає змогу автоматизувати оцінку ризику за кожною митною декларацією. Аналіз за допомогою АСАУР проводиться в два етапи. На першому етапі визначається рівень ризикової небезпеки в межах кожного профілю ризику (числове значення у визначених межах, яке показує імовірність порушення митного законодавства в конкретному випадку та, відповідно, передбачає здійснення адекватних йому заходів). Цей показник визначається по-різному залежно від поєднання показників та їхніх значень [11; 12, с. 64].

Одразу, не відходячи від цього аспекту, варто зазначити, що система управління та аналізу ризиками США комплексно включає чотири елементи: 1) формування бази даних і збір інформації - у процесі аналізу виявляють причини ризику, розробляють відповідні заходи для його усунення; 2) етап аналізу та оцінювання ризиків, який передбачає: застосування автоматизованих систем; визначення значущості порушень; виявлення категорій ризиків; використання примусових заходів; дії митної інспекції; 3) проведення заходів щодо зниження ризиків; 5) контроль і доповідь. Після опрацювання результатів виявлених ризиків інформація надходить до бази даних системи управлінням ризиками. Це забезпечує зворотний зв'язок та приводить до постійного коригування профілів [13].

АСАУР дає змогу органам доходів і зборів проводити декларації через ряд фільтрів вибірковості в цілях визначення того, які декларації можуть потребувати додаткової перевірки. Така система може направляти заяви по кількох різних маршрутах. Можуть застосовуватися 4 фільтри вибірковості: міжнародний, національний, регіональний та місцевий (профілі), а також система випадкової вибірки. Відмінністю між національним і місцевим профілюванням є те, що національні профільні характеристики є обов'язковими для всіх митних підрозділів, у той час як місцеві профілі впливають тільки на групу або один митний пост. Однак інформація з місцевих профілів має використовуватися як частина загального аналізу ризиків та, де необхідно, переведена на національний статус [11].

Спочатку профіль готується як документ, потім оцінюється і затверджується Комісією експертів із застосування системи. Код профілю ризику формулюється і вводиться у відповідний модуль «Інспектор». Залежно від практичності автоматизації профілів ризику деякі профілі можуть бути документальними (неавтоматичний контроль), електронними (автоматизованими) або комбінованими. Сутність документального профілювання ризиків полягає в тому, що профіль готується як документ, потім оцінюється і затверджується Експертною комісією. Код профілю ризику формулюється і вводиться у відповідний модуль «Інспектор» [10].

Після перевірки усіх профілів ризику відбувається другий етап - формування загального переліку форм контролю за митними деклараціями з відповідними поясненнями для вказівки інспектору, на що націлена ця форма контролю. Такі примітки також є довідковими документами, які можуть сприяти визначенню відповідності митним формальностям. Система також дає змогу внести зміни до переліку митних формальностей залежно від конкретних вимог та на основі використання інших інструментів управління ризиками. Після проведення митних процедур, визначених АСАУР, інформація про результати проведення таких митних процедур вноситься до бази даних митного органу. У разі виявлення потенційних ризиків після аналізу документів, відомостей та іншої інформації, наявної в розпорядженні митних органів різних рівнів, митні органи видають правовий акт, яким затверджується профіль ризику, який є підставою для застосування певних форм митного контролю щодо тих чи інших товарів чи осіб. Далі профіль ризику доводиться до відома посадових осіб, які здійснюють митне оформлення та митний контроль, і є умовою для застосування тих чи інших форм митного контролю [10].

На противагу Україні, в США управління ризиками представлене кількома системами [12]:

Програма співробітництва з представниками торгівлі у боротьбі з тероризмом (С-ТРАТ). Ця Програма С-ТРАТ спрямована на добровільну ініціативу всіх учасників ЗЕД сприяти організації безпеки постачання товарів під час їх ввезення на територію США. Вона передбачає поєднання всіх чотирьох елементів, що беруть участь у переміщенні товарів: виробник, перевізник (експедитор), імпортер і продавець товару на території США. Для учасників програми С-ТРАТ установлюються 3 рівні безпеки, яких вони мають дотримуватися і які контролюють спеціальні співробітники;

Відповідно до Програми безпеки контейнерного транспортування контейнери, призначені для відправки в США, попередньо відбираються співробітниками МПС у портах відправлення на основі критеріїв оцінювання ризиків. У цій програмі беруть участь 32 великих міжнародних порти з різних країн (Бельгія, Франція, Німеччина, Греція, Італія, Нідерланди, Іспанія, Швеція, Великобританія). В цих портах наявні співробітники МПС, які забезпечують додатковий контроль за розміщеними вантажами;

Правило 24 годин полягає в тому, що перевізник обов'язково подає транспортні та супровідні документи в електронному вигляді до митної прикордонної служби за 24 години до завантаження контейнера на борт морського судна. Аналогічні правила діють під час переміщення товарів іншими видами транспортних засобів: для автомобілів за 1-2 год. до перетину кордону, для авіатранспорту - за 1 год.;

Програма SENTRI (the Secure Electronic Network for Travelers Rapid Inspection) передбачає попереднє подання відомостей щодо фізичної особи та перевірку цих відомостей МПС. Надалі видана реєстраційна картка використовується для прискореної ідентифікації особи. Поряд із цим на лобовому склі автомобіля встановлюється трансмітер для автоматичної реєстрації співробітником митниці транспортного засобу та фізичної особи [12, с. 272].

В сучасних умовах митні органи США із використанням системи управління ризиками здатні надати повний перелік даних про імпортні товари в режимі реального часу. Близько 72% зовнішньоторговельних операцій обслуговується за «зеленим» коридором, 26% - за «жовтим» коридором і лише 2% -- «червоним». Тобто лише 2% переміщуваних товарів підпадають під досить детальний митний контроль. На думку фахівців, це з урахуванням СУР забезпечує 95% рівня надійності митного контролю. В автоматичному режимі оформляється приблизно 98% зовнішньоторговельних вантажів. Швидкість прийняття рішень становить кілька секунд. Досконала комп'ютерна система готова не тільки самостійно приймати рішення, а й аналізувати ситуацію.

Механізм правового регулювання системи управління ризиками є організованою системою правових засобів, способів, форм, використання яких передбачає нейтралізацію можливих ризиків та сприяє ефективному здійсненню митного контролю задля попередження порушень митного законодавства. На основі аналізу нормативних актів розкрито зміст автоматизованої системи аналізу та управління ризиками в Україні, яка представлена двома етапами, порівняно з системою управління ризиками США, яка включає чотири елементи.

Із досвіду США в національному митному законодавстві варто виокремити такі напрями, як профілювання митних ризиків на рівні митниць з урахуванням специфіки різних регіонів і налагодження аналізу та оцінки ризиків «безпеки» до прибуття товарів із використанням попередньої інформації, отриманої від перевізників. Щодо останнього, то спільно зі Всесвітньою митною організацією (за фінансової підтримки Програми експортного контролю США, EXBS) триває активна робота над розгортанням в Україні Системи націлювання по вантажах Всесвітньої митної організації (Cargo Targeting System of World Customs Organization - WCOCTS) відповідно до підписаної між Державною фіскальною службою України та Всесвітньою митною організацією.

Список використаних джерел

митний контроль ризик управління

1. Митний кодекс України від 13 березня 2012 р. № 4495-VI.

2. Про розвиток системи управління ризиками у сфері митного контролю на період до 2022 року: Розпорядження КМ України від 27.12.2017 р. № 978р.

3. Пісной П.Я. Державна митна служба України на шляху аналізу та управління митними ризиками. Ефективність державного управління: Збірник наукових праць. 2013. Вип. 18/19. С. 344-353.

4. Мальцев А.А. Система управления рисками в работе таможенных органов / А.А. Мальцев, РБ. Аминев. Известия УрГЭГ Прикладная экономика. 2012. No 4 (16). С. 85-89

5. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. Москва, 1966. 187 с.

6. Коломієць Т.О. Адміністративне право України. Академічний курс: підручн. Київ: Юрінком Інтер, 2011. 576 с.

7. Скакун О.Ф. Теорія держави і права: підручник. Харків, 2001.656 с.

8. Теория государства и права / под ред. Н.И. Матузоваи А.В. Малько. Москва, 1987. 776 с.

9. Komarov O.V. Risk management systems in Customs: the Ukrainian context.

10. Про затвердження Порядку здійснення аналізу та оцінки ризиків, розроблення і реалізації заходів з управління ризиками для визначення форм та обсягів митного контролю: Наказ Міністерства фінансів України від 31.07.2015 р. № 684.

11. Komarov O.V. Customs control and risk management system on the example of the Ukrainian customs.

12. Бережнюк І.Г Управління ризиками в митній справі: зарубіжний досвід та вітчизняна практика: монографія / за заг. ред. І.Г Бережнюка. Хмельницький: ПП. Мельник А.А., 2014. 288 с.

13. Бережнюк І.Г., Джумурат О.В., Несторишен І.В. Особливості застосування системи управління ризиками митними службами США та країн Європи.

Размещено на Allbest.ru