Контроль в сфере госзакупок и его совершенствование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические основы контроля в сфере государственных закупок

1.1 Нормативно-правовое регулирование контроля в сфере государственных закупок

1.2 Содержательные аспекты контроля в сфере государственных закупок

1.3 Контроль в сфере государственных закупок: зарубежный опыт

Список использованных источников



Введение

Актуальность исследования проблем и задач контроля в сфере государственных закупок возрастает, в связи с тем, что эффективное функционирование рынка государственных закупок оказывает существенное воздействие на социально-экономическую ситуацию в стране.

Поскольку государственные закупки занимают значительную долю в затратной части бюджета государства, то вопросы оптимизации и эффективности проведения закупок, а также контроля над ними, являются необходимыми для достижения наилучшего результата. В основу системы госзакупок положен институт государственного заказа, который призван обеспечить удовлетворение государственных запросов и потребностей. В рамках перехода отечественной экономики от плана к рынку именно эта система пришла на смену централизованной системе государственного снабжения. Различные организации бюджетного сектора, государственные и муниципальные органы, входящие в систему государственного управления, сталкиваются с потребностью в различных ресурсах, необходимых для выполнения их функциональных обязанностей и практической реализации государственных проектов и программ, а это, в свою очередь, обуславливает необходимость обеспечения максимально эффективного расходования средств бюджета, для чего вводятся конкурсные процедуры.

Каждый год увеличивается количество нарушений в сфере закупок, которые приводят к нежелательным последствиям, таким как снижение конкуренции, нецелевое использование средств и невыполнение возложенных на государство социальных, экономических и иных полномочий. Системный подход к регламентации закупочной деятельности отмечается также при осуществлении контроля в сфере государственных закупок, представляющего собой одну из неотъемлемых составляющих анализируемого института.

В свою очередь, одним из уровней деятельности по контролю государственных закупок выступает контроль, осуществляемый федеральными исполнительными органами (а также их территориальными подразделениями), полномочия которым предоставляются Федеральной антимонопольной службой.

Концепция ФЗ «О контрактной системе», предусматривающая дифференциацию контрольных функций в анализируемой области между различными властными структурами и должностными лицами, основана, как представляется автору настоящей работы, на том, что первичные полномочия по контролю в сфере государственных закупок сохраняются за органами антимонопольного контроля.

Среди работ по вопросам контроля в сфере государственных закупок можно назвать монографии А.Ю. Кинева «Административно-правовая защита конкуренции», М.В. Федоренко «Проект по повышению качества работы органов исполнительной власти», статью Н.А. Мамедовой «Оценка результативности деятельности ФАС России по осуществлению контроля в сфере закупок», статью И.С. Богданович «Организация контроля государственных закупок в современных условиях».

Целью исследования является разработка практических рекомендации по совершенствованию системы контроля в сфере государственных закупок.

Задачи работы:

1. Рассмотреть теоретические основы системы размещения государственных закупок.

2. Проанализировать практику осуществления контроля в сфере закупок.

3. Разработать рекомендации по совершенствованию системы контроля в сфере закупок.

Объект исследования составляет осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд

Предмет исследования составляют нормы действующего законодательства, регулирующие государственные закупки в Российской Федерации.

Теоретическая основа исследования представлена трудами следующих ученых: О.А. Беляевой, Н.А. Бобровой, В.В. Ванина, А.В. Гапанович, П.П. Кабытова, А.Н. Литвиненко, О.В. Локота, Т.Н. Рахманина, Е.А. Цатурян, М.В. Шмелевой и др.

Нормативно-правовую основу проведённого в настоящей работе исследования составляют следующие законодательные акты: Конституция РФ, КоАП РФ, акты федерального законодательства («О контрактной системе», «О закупках товаров (услуг) отдельными видами юридических лиц» и т.д.), прочие нормативные акты, регулирующие закупки в сфере государственных нужд.

Методологическая основа исследования. Тема исследования предполагает необходимость использования комплекса методов научного познания. При написании применялись: диалектический метод познания, методы объективного и всестороннего анализа, системный и формально-логические методы исследования.

Практическая значимость заключается в возможности применения полученных результатов как в учебной деятельности при изучении курса «Административное право», так и в правоприменительной практике при осуществлении государственных закупок.



Глава 1. Теоретические основы контроля в сфере государственных закупок

1.1 Нормативно-правовое регулирование контроля в сфере государственных закупок

Впервые сфера закупок получила свое законодательное регулирование в начале 90-х годов XX столетия. В периодизации нормативно-правового регулирования сферы государственных закупок можно выделить шесть этапов:

- первый этап (1991-1994 гг.) - устанавливаются принципы, порядок формирования, размещения и исполнения заказов на контрактной основе;

- второй этап (1994-1997 гг.) - формируется рыночная система государственных закупок;

- третий этап (1997-1999 гг.) - заказ на закупку товаров размещается посредством проведения торгов;

- четвертый (1999-2005 гг.) и пятый (2005-2014 гг.) этапы - устанавливаются антимонопольные требования к проведению торгов;

- шестой этап (2014 г. - по настоящее время) - с момента принятия ныне действующего Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) государственные закупки приобретают вид целостного процесса, за которым осуществляются различные виды контроля, вводится планирование закупок.

Однако в настоящее время, законодательство в сфере контрактной системы закупок не является застывшим явлением и находится в состоянии постоянного развития. Связано это с тем, что государство, учитывая масштабы государственных закупок, пытается использовать их в качестве эффективного инструмента воздействия на экономику.

В создаваемой контрактной системе применяется, большей частью, комплексное нормативно-правовое регулирование, что непосредственно предусмотрено положениями 1-й части 2-й статьи ФЗ № 44; в частности, указывается, что закреплённые в данном законодательном акте нормы охватывают не только гражданско-правовую, но также административную и финансовую сферы регулирования. В данном случае подразумевается не только необходимость систематизации возникающих в сфере государственных контрактов правоотношений, но также тех правовых отношений, которые связаны с административным управлением контрактной системой на федеральном и муниципальном уровнях. Кроме того, в качестве весьма значимого государственного института, в рамках данной системы, рассматриваются правовые отношения, возникающие в финансовой сфере, т.е. относящиеся к расходованию бюджетных средств.

Кроме того, о тесной взаимосвязи между контрактной системой и отношениями в бюджетной сфере свидетельствуют положения рассматриваемого Федерального закона. Федеральный закон № 44-ФЗ можно рассмотреть с позиции правовой культуры.

Надо признать, что сам закон и та правовая среда, которую он призван формировать, являясь, по сути, рамочным или базовым законом, не отличается простотой правового регулирования. Это приводит к повышению уровня коррупционных рисков, учет которых необходим в соответствии с требованиями ст. 9 Конвенции ООН против коррупции. А как показывает анализ результатов исследований специалистов ОЭСР, простое, доступное для понимания и имеющее внятное методическое обеспеченное национальное законодательство является ключевым драйвером развития и повышения эффективности государственных закупок. При таких обстоятельствах одним из важнейших требований должно быть его освоение всеми субъектами контрактной системы, позволяющее в полной мере с правовых позиций оценивать обстоятельства, связанные с принятием решений при организации трудовой деятельности в избранной сфере.

Основу нормативного регулирования правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на государственные закупки, составляет целый ряд норм, закреплённых в Основном законе страны, 30-й гл. ГК РФ, 72-й статье БК РФ и других действующих в анализируемой сфере ФЗ (прежде всего - ФЗ «О защите конкуренции» и КоАП РФ). В состав нормативно-правовой основы функционирования системы государственных закупок входят также различные нормативно-правовые акты и пояснения к ним, принимаемые исполнительными властными структурами, на которые возложены функции, связанные с разработкой политики государства в анализируемой сфере, а также документы других ведомств (включая нормативно-правовые акты и разъясняющие документы), применимые в сфере контрактной системы.

Необходимо, чтобы регулирующие анализируемую сферу правовые положения, закреплённые в других законодательных актах, были приведены в полное соответствие с нормами ФЗ № 44, занимающего ключевую позицию в действующем отечественном законодательстве, относящемся к регулированию контрактов, заключаемых в связи с функционированием системы государственных закупок.

1-я глава указанного Федерального закона, помимо положений, определяющих сферу применения соответствующих норм, содержит также определения ключевых терминов и общеправовые положения, касающиеся функционирования системы госзакупок, в т.ч. вопросы целеполагания, основных правовых принципов действия контрактной системы, документооборота в данной сфере, информационного обеспечения и национальной специфики связанных с государственными закупками процессов.

Следует обратить внимание на то, что переход от создания элементов контрактной системы в виде конкурентных процедур до ее развертывания в полном объеме сложен и противоречив, во многом отягчается российской спецификой переходного периода. Контрактные взаимоотношения между хозяйствующими субъектами, возникающие в условиях постоянных экономических преобразований, служат не только показателем роста экономики, но также необходимым резервом для повышения уровня эффективности экономических процессов.

Российское Министерство экономического развития в процессе наблюдений функционирования системы контрактов осуществляет непрерывную деятельность, связанную с рассмотрением обращений от населения (как физических лиц, так и юридических), а также с принятием решений по таким обращениям. Многие базовые начала правового регулирования государственных закупок заложены в ГК РФ. При этом, по справедливому замечанию Е.А. Цатурян, в сфере законодательного регулирования связанных с размещением госзаказов правоотношений сочетаются нормы публичного и частного права.

Кроме того, система нормативно-правового регулирования государственных закупок обуславливает конкуренцию формально обладающих равной юридической силой ФЗ, а именно - Бюджетного и Гражданского кодексов, а также ФЗ № 44. В положениях указанных кодексов предусмотрен их приоритетный статус в сравнении с прочими актами федерального законодательства. Это дает повод некоторым ученым утверждать, что размещение заказа для государственных нужд имеет под собой бюджетно-правовую основу.

По справедливому замечанию А.В. Винницкого правильно вести речь о том, что правовое регулирование государственных закупок носит комплексный характер, поскольку охватывает гражданско-правовую и административно-правовую отрасли, а также финансовое право.

Однако возникает вопрос о «субординации» кодексов и их соотношении с другими законами. В сфере государственных закупок актуальным является вопрос коллизии ГК РФ и Федерального закона № 44-ФЗ.

В положениях действующего Гражданского кодекса предусмотрен его приоритет в сфере регулирования правоотношений, возникающих в связи с поставками для удовлетворения нужд публичных субъектов; ряд авторов полагает, что такое положение вещей противоречит закону, устанавливающему приоритет специальных законодательных положений в сравнении с положениями Кодекса.

Анализ правоприменительной практики свидетельствует о выработке единой позиции по вопросу о приоритете норм ГК РФ по отношению к Федеральному закону № 44-ФЗ. В Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 14.03.2016 г. № Ф05-20049/15 по делу № А41-29146/2015 отмечено, что отношения сторон регулируются Федеральным законом № 44-ФЗ, нормы которого, в том числе и об ответственности за нарушение обязательств, являются специальными по отношению к нормам ГК РФ.

Аналогичная точка зрения изложена в Постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 13.07.2016 г. № Ф06-10222/16 по делу № А49- 9838/2015: требования Федерального закона № 44-ФЗ являются специальными по отношению к общим нормам ГК РФ о договорах. Следовательно, отказ судов в удовлетворении части исковых требований со ссылкой на общие нормы ГК РФ не свидетельствует о неправильном применении апелляционным судом норм материального права.

Согласно указанным выше правовым позициям ГК РФ закрепляет основные принципы института подряда, поставки, оказания услуг для публичных нужд, при этом Федеральный закона № 44-ФЗ является специальным нормативным правовым актом по сравнению с ГК РФ. Таким образом, Федеральный закон № 44-ФЗ должен быть специальным по отношению к ГК РФ, соответствовать его положениям и не вступать с ним в противоречия.

Однако до введения в действие Федерального закона № 44-ФЗ существовала иная точка зрения по данному вопросу и исходила из того, что специальный закон не имеет приоритет перед ГК РФ.

По мнению А.В. Гапанович, нормы § 4 гл. 30, § 5 гл. 37 ГК РФ позволяют утверждать, что Закон о размещении заказов призван регулировать лишь организационные мероприятия, проводимые государственным (муниципальным) заказчиком по выбору контрагента по контракту, т.е. процедуру, предшествующую его заключению, а существо госконтракта, порядок его заключения, изменения и расторжения не входят в сферу регулирования названного Закона.

М.А. Занина убедительно доказывает, что коллизия норм ГК РФ и Закона № 94-ФЗ, регулирующих рассматриваемые правоотношения, имеет все характерные признаки коллизии норм права. Несмотря на то, что данное мнение основывалась на анализе норм ГК РФ и норм Закона № 94-ФЗ, выводы, сделанные по итогам исследования, актуальны и применимы к действующему законодательству Какая административная ответственность установлена за нарушения в сфере закупок по Закону № 223-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. 2020. .

Поэтому, решая вопрос о так называемой конкуренции между определёнными нормами ФЗ № 44 или Гражданского кодекса, следует принимать во внимание, прежде всего, положения 2-го пункта 3-й статьи Кодекса, устанавливающие его приоритет в отрасли гражданского права, в соответствии с которыми любые действующие в гражданско-правовой сфере законодательные положения не могут противоречить положениям данного Кодекса, в противном случае действительными они признаны быть не могут. Отсюда следует закономерное заключение: в случае противоречия норм Федерального закона № 44-ФЗ ГК РФ в части порядка заключения, изменения или расторжения, то применяться должны нормы гражданского законодательства, так как указанный Закон, являясь специальным, может только конкретизировать общие нормы гражданского права, но не противоречить им. В том случае, если закреплённые прочими законодательными актами специальные правила соответствуют нормам Гражданского кодекса, в соответствующей сфере правоотношений такие правила могут применяться.

Противоречие указанных правил нормам Гражданского кодекса должно быть непосредственно предусмотрено положениями Кодекса, не допускающими возможность установления в данной сфере иных предписаний. В противном случае такие нормы могут быть установлены.

Решить обозначенную проблему можно посредством внесения изменений в ГК РФ и применять его как основной, с учетом норм Федерального закона № 44-ФЗ. БК РФ регулируют отношения в сфере закупок как прямым, так и косвенным образом, в связи с чем, для определения порядка регулирования необходимо руководствоваться не только нормами специального закона, но и нормами, которые определяют общие вопросы расходования бюджетных средств, к которым относится гл. 10 раздела части II БК РФ. БК РФ конкретизирует статус денежных средств в ч. 2 ст. 161, а в ст. 72 определено, что закупки для государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок с учетом положений норм данного Кодекса.

Статья 73 БК РФ обязует получателей бюджетных средств вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных ил контрактов.

Государственные закупки регулируются административным, финансовым и предпринимательским законодательством. В целом система нормативных правовых актов о закупках является многоуровневой. Основным в сфере регулирования государственных закупок является Федеральный закон № 44-ФЗ. Данный Закон наделяет субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления полномочиями контролировать в установленных пределах соблюдение законодательства о контрактной системе в сфере закупок в части размещения средств региональных и местных бюджетов соответственно.

Необходимость в разработке и принятии нового законодательного акта была обусловлена тем, что основные проблемы функционирования отечественной системы госзакупок не могут быть решены путём последовательного преобразования действующих законодательных норм.

В принятом ФЗ учитывается как российский, так и зарубежный опыт функционирования системы госзакупок, а также соответствующие нормы международного права.

Федеральный закон № 44-ФЗ проведение государственных закупок регулирует комплексно посредством регламентации всего закупочного цикла, включающего планирование, прогнозирование нужд заказчика, формирование и осуществление закупки, исполнение и приемку работ, мониторинг, аудит и контроль Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 27.02.2020) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652..

Если говорить о субъектах Российской Федерации, то Федеральный закон № 44-ФЗ построен таким образом, что для его применения не требуется большого количества региональных нормативных актов.

Отсюда можно сделать вывод о том, что государство, разрабатывая или принимая те или иные законодательные положения, ориентируется, прежде всего, на соблюдение собственных интересов за счёт достижения определённых правовых результатов. При этом, накоплена обширная судебная практика рассмотрения споров, касающихся осуществления закупок и исполнения договорных обязательств.

Согласно нормам ФЗ № 44, в регулировании отношений, возникающих в связи с государственными закупками, учитывается сложившаяся на фоне преобразований в судебной системе правоприменительная практика. Согласно результатам проведённого анализа отечественной системы нормативного регулирования анализируемой деятельности, в первую очередь, в таком регулировании учитывается необходимость обеспечения эффективного использования средств бюджета, а также максимальной транспарентности госзакупок.

Вместе с тем, следует отметить, что регулирующее функционирование контрактной системы законодательство по-прежнему нуждается в совершенствовании.

При этом развитие Федерального закона № 44-ФЗ означает не просто совершенствование отдельных правил закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных нужд, а кардинальные изменения всей системы закупок публично-правовых образований.

Так же следует обратить внимание на то, что наряду с Федеральным законом № 44-ФЗ, нормы, регламентирующие порядок проведения торгов, содержатся в Федеральном законе «О защите конкуренции».

Так, современное российское законодательство содержит нормы, устанавливающие различные запреты в отношении неправомерного поведения при организации и проведении торгов (ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции»).

Помимо торгов запреты распространяются на другие конкурентные способы заключения договоров. Согласно положениям 1-й части 17-й статьи Федерального закона «О защите конкуренции» Федеральный закон от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ (ред. от 01.03.2020) «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. № 31 (Ч. 1). Ст. 3434.

, организаторы торгов не вправе участвовать в торгах сами, управлять деятельностью их участников, предоставлять кому-либо из них те или иные преимущества; кроме того, они обязуются строго следовать правилам определения победителя. Применительно к сфере закупок ФЗ «О защите конкуренции» устанавливает дополнительные требования касающиеся: осуществления закупок; поведения участников закупки в процессе определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); особенностей отбора финансовых организаций.

При этом и отечественная, и зарубежная практика показывает, что зачастую при функционировании в сфере госзакупок контрактной системы приходится сталкиваться с правонарушениями и злоупотреблениями со стороны участвующих в закупочной деятельности субъектов, что препятствует развитию и сохранению в данной сфере здоровой конкуренции.

1.2 Содержательные аспекты контроля в сфере государственных закупок

С каждым годом увеличивается число нарушений при функционировании системы госзакупок, что, в свою очередь, приводит к недостаточно эффективному расходованию средств бюджета.

В анализируемой сфере под контролем государства подразумевается государственное управление деятельностью в области госзакупок, деятельность по исполнению законодательства о закупках, которая обеспечивает соблюдение законодательства о закупках, проведение всех связанных с закупками процедур, исполнение заключенных контрактов в полном объеме и в соответствии с установленными условиями.

Цель осуществления в анализируемой сфере контроля со стороны государства состоит в обеспечении соответствия процессов закупок действующим положениям законодательства, а также эффективности данных процессов, соблюдения принципов адекватной конкуренции и транспарентности соответствующей деятельности и пр.

Функционирование рынка государственных закупок неотделимо от процесса развития национальной экономики; на всех этапах его функционирования действует система контрактов, охватывающая весь цикл закупок - прогнозирование и определение запросов и потребностей заказчика, планирование, собственно операции закупок, выполнение договорных условий, анализ и оценка полученных результатов. Следует отметить, что в составе ВВП всех государств с развитой экономикой удельный вес государственных расходов в последнее время увеличился в несколько сотен раз Шестакова М. Уточнены правила проведения проверок в сфере госзакупок // ЭЖ-Юрист. 2019. № 14. С. 3-6. .

Таким образом, во всех сегментах рынка продукции и услуг государство на настоящий момент занимает статус крупнейшего потребителя, что практически сразу привело к возникновению специфических проблем, а именно - злоупотреблений, коррупционных проявлений, прямых хищений. Это обуславливает актуальность вопросов, связанных с нормативным регулированием не только собственно контрактной системы, но и каждого из этапов цикла государственных закупок, начиная от прогнозирования и заканчивая контролем выполнения договорных условий.

Множество специалистов посвящали свои работы проблемам, связанным с функционированием системы контрактов. Так, по мнению Тасалова Ф.А., поскольку на государственные закупки каждый год уходит не менее половины средств бюджета, формирование и практическое внедрение указанной системы на федеральном уровне входит в число первоочередных стратегических задач.

В рамках данной системы объединяется деятельность бизнес-субъектов и госструктур, выступающих в роли потребителя; вследствие взаимодействия между ними формируются и реализуются соответствующие договорные отношения.

Контрактная система, действующая в области государственных закупок, согласно положениям ФЗ «О контрактной системе в сфере госзакупок» Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 27.02.2020) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652., представляет собой объединение субъектов соответствующих отношений и осуществление ими действий по удовлетворению различных государственных запросов и потребностей, в т.ч. с помощью применения единой ИС. Фактически, той же позиции придерживается С.С. Матевосян, но его определение менее развёрнуто.

В функционировании в анализируемой сфере контрактной системы принимают участие следующие лица:

- государственные заказчики, в роли которых могут выступать: государственные органы и учреждения, органы МСУ, управляющие органы внебюджетных фондов государства, ГКУ и МКУ и пр.;

- органы и организации, наделённые соответствующими полномочиями;

- эксперты и экспертные учреждения;

- иные организации спецназначения;

- связанные с процессами государственных закупок комиссии (котировочные, конкурсные и пр.);

- непосредственные участники процессов, которые могут быть как предприятиями, так и физ. лицами (включая ИП).

Отношения, формирующиеся в рамках контрактной системы, призваны обеспечивать выполнение следующих условий:

- своевременное и полное удовлетворение актуальных запросов и потребностей организаций и предприятий государственного сектора;

- максимально рациональное использование средств бюджета;

- минимизация коррупционных рисков;

- оптимальное соотношение между законными интересами поставщиков и потребителей;

- реализация и охрана государственных интересов, их защита от риска, связанного с возможной недобросовестностью контрагентов (поставщиков, подрядчиков и т.д.).

Реализуемый в рамках системы госзакупок процесс осуществляется поэтапно, причём наиболее значимым этапом выступает выбор поставщика Цатурян Е.А. Государственный контракт в гражданском праве России: проблемы теории и практики: монография. М.: Статут, 2020. 340 с, который, согласно положениям 3-й статьи вышеупомянутого ФЗ № 44, представляет собой комплекс действий государственного заказчика, осуществляемых в установленном законом порядке и направленных на определение предприятия или ИП, назначенного на роль исполнителя. Начальной стадией таких действий выступает извещение потенциальных поставщиков о необходимости госзакупки, завершающей - заключение договора (контракта). Закупки, согласно нормам того же ФЗ, могут осуществляться либо у единственного поставщика, либо в конкурсном порядке; во втором случае применяются следующие методы:

- объявление конкурса (открытого для всех возможных участников или предусматривающего ограниченное число участников);

- объявление аукциона;

- запрос предложений от потенциальных поставщиков;

- запрос котировок;

- закрытые (ограниченные для возможных участников) методы.

В рамках анализируемого процесса каждому этапу свойственны определённые признаки; в систему контрактов, используемую в сфере государственных закупок, в последнее время были внедрены такие значимые нововведения, как соответствующее этапам процесса закупки обеспечение контроля и надзора за данной деятельностью, реализуемых посредством как плановых, так и внеплановых проверочных мероприятий.

Вместе с тем, контроль со стороны государственного заказчика, по мнению автора настоящей работы, не менее значим с точки зрения обеспечения надлежащего уровня эффективности процессов госзакупки.

Контроль деятельности поставщика (исполнителя), в соответствии с положениями актуального законодательства, должен осуществляться в императивном порядке; соответствующая система внутреннего контроля нуждается в более детальном рассмотрении и конкретизации.

Целью реализации государственным заказчиком контроля деятельности контрагента выступает обеспечение, во-первых, эффективности деятельности в сфере госзакупок, во-вторых, её соответствия законодательству.

В качестве обеспечивающих контрольно-надзорную деятельность субъектов выступают:

- государственные заказчики;

- подразделения и управляющие, ответственные за реализацию контрактов;

- органы и учреждения, наделённые соответствующими полномочиями;

- специальные контрольно-надзорные органы;

- комиссии по государственным закупкам;

- операторы цифровых ресурсов;

- исполнительные властные органы регионального уровня, а также органы МСУ;

- управляющие органы внебюджетных фондов государства;

- финансовые органы федеральных субъектов;

- государственные органы и организации, согласно положениям БК РФ, обеспечивающие внутренний финансовый контроль и т.д.

В качестве субъектов ведомственного контроля в рамках функционирования системы контрактов в сфере государственных закупок выступают, в соответствии с положениями ФЗ № 44, государственные органы и организации, наделённые соответствующими полномочиями, управляющие органы внебюджетных фондов государства, государственная корпорация «Росатом»; порядок деятельности данных субъектов устанавливается Правительством Российской Федерации, правительствами федеральных субъектов, а также органами местной администрации.

В свою очередь, субъектами внутреннего контроля в той же области деятельности являются, согласно нормам того же ФЗ, поставщики либо исполнители услуг, а также соисполнители (субподрядчики). При этом государственный заказчик уполномочен контролировать не только исполнение договорных обязательств со стороны контрагента, но и привлечение им соисполнителей (в качестве которых могут выступать субъекты МСП, НКО и т.д.).

Предметом общественного контроля, реализуемого в области государственных закупок различными общественными объединениями, объединениями организаций, а также частными лицами, выступает, в соответствии с положениями 102-й статьи ФЗ № 44, соблюдение действующих законодательных норм в ходе осуществления соответствующих процессов.

При обеспечении внутреннего контроля деятельности государственного заказчика ключевыми задачами можно назвать следующие: максимально возможное удовлетворение запросов и потребностей государственных органов и предприятий; предупреждение противозаконных действий и злоупотреблений со стороны госзаказчика (либо отдельных должностных лиц).

В рамках обеспечения т.н. сквозного внутреннего контроля процесса государственных закупок последовательно реализуются следующие мероприятия:

1) формирование соответствующего подразделения, а также назначение специалиста по закупкам (контрактного управляющего);

2) делегирование указанному подразделению (специалисту) ряда дополнительных полномочий:

- обеспечение контроля реализации планов государственных закупок;

- обеспечение контроля своевременного и законного заключения соглашений (контрактов);

- обеспечение контроля выполнения договорных условий;

- обеспечение контроля своевременного внесения в соответствующий реестр полных и объективных данных;

3) принятие нормативного акта локального уровня, в соответствии с которым регулируется деятельность в сфере государственных закупок, а также осуществление в рамках данной деятельности поэтапного контроля; помимо прочего, в таком документе могут быть предусмотрены соответствующие полномочия и функциональные обязанности вышеуказанных служб и их должностных лиц, предельные сроки выполнения данных обязанностей и т.д.;

4) разработка, в соответствии с типовыми образцами, внутренней документации (собственно контракта, ТЗ и пр.);

5) использование, в рамках обеспечения сквозного контроля, соответствующего ПО и иных средств и инструментов автоматизации;

6) мониторинг определённых моментов в рамках процесса государственных закупок, направленный на обеспечение полного контроля функционирования соответствующей системы Шмелева М.В. Цифровая трансформация системы государственных закупок // Юрист. 2019. № 7. С. 15 - 22.:

- соблюдение порядка и сроков приёмки продукции (услуг) в рамках исполнения госзаказа;

- соблюдение сроков оплаты;

- соблюдение сроков возврата залога;

- обеспечение своевременного реагирования на неполное и/или недостаточно качественное исполнение контракта контрагентом, предъявления соответствующих претензий и их документального закрепления в установленном порядке;

- при необходимости - определение объёма пени или неустойки, а также их вычет из залоговой суммы;

- в ряде случаев - соблюдение установленного условиями соглашения порядка расторжения контракта в одностороннем порядке;

- при невозможности одностороннего расторжения (при неисполнении либо ненадлежащем/неполном исполнении договорных условий) - соблюдение порядка и сроков расторжения контракта через суд;

- при невозможности применения иных способов взыскания пени и других штрафных санкций - соблюдение порядка их начисления через суд;

- взыскание в законодательно установленном порядке начисленных штрафных санкций, а также, при необходимости, предоставление по данным санкциям отсрочек;

- обеспечение своевременного внесения в соответствующий госреестр полных и объективных данных о реализации контракта

- обеспечение контроля внесения в условия контракта необходимых корректировок.

Как полагает автор настоящей работы, перечисленные мероприятия призваны содействовать своевременному обнаружению правонарушений в анализируемой сфере, их эффективному пресечению и профилактике; таким образом, сквозной контроль способствует снижению рисков привлечения государственных заказчиков и отдельных должностных лиц к административной ответственности в связи с допущением указанных нарушений.

1.3 Контроль в сфере государственных закупок: зарубежный опыт

На текущем этапе в зарубежных государствах уже накоплен существенный опыт в сфере рационального использования средств бюджета; с точки зрения обеспечения в нашей стране оптимизации деятельности, связанной с системой государственных закупок, представляется актуальным и целесообразным анализ применяемых за рубежом подходов, обобщение положительного опыта, его адаптация к отечественным реалиям и внедрение на постоянной основе Любый И.А. К вопросу об ответственности за злоупотребления в сфере государственных закупок // Российская юстиция. 2019. № 5. С. 54 - 56. .

В государствах с развитой экономикой на текущий момент в сфере госзакупок широко применяются конкурсные процедуры, т.е. торги (аукцион) на осуществление функций поставщика (исполнителя); эффективность конкурсных методов отмечается, в частности, ООН и Всемирной торговой организацией.

Ещё в 1994-м году, в соответствии с предложением Комиссии ООН по международной торговой деятельности, Организацией был принят типовой законодательный акт, регулирующий сферу госзакупок, составивший основу нормативного регулирования данной сферы в целом ряде государств (в частности, в Азербайджане, Грузии и других странах т.н. «ближнего зарубежья»).

Различные организационные аспекты системы государственных закупок продукции (услуг) таких государств, как КНР, Аргентина, Великобритания, Германия, США и др., заслуживают отдельного рассмотрения и анализа. В рамках анализа действующей в США на государственном уровне контрактной системы Рзун В.В. и Рзун И.Г. отмечают, что данная система, развивавшаяся в течение длительного периода, может рассматриваться как одна из самых результативных мировых систем госзакупок.

Указанная система основывается на комплексе мероприятий, направленных на регулирование операций, связанных с государственными закупками; такое регулирование в США является гибким и дифференцированным, однако в то же время его механизмы чётко детализированы и обеспечивают неукоснительное соблюдение установленных в анализируемой сфере норм на всех этапах осуществления закупочных процессов Лескина Э.И. К вопросу о трудоправовом статусе контрактного управляющего в сфере закупок для обеспечения государственных нужд // Юрист. 2018. № 2. С. 37 - 42. (определение нужд заказчика, планирование и размещение заказов, выбор конкретного поставщика или исполнителя, заключение соответствующего соглашения, обеспечение контроля выполнения договорных условий, проведение анализа полученных результатов).

Ключевыми элементами указанной системы, в первую очередь обеспечивающими регулирование закупочных процессов, являются следующие:

- разработка и принятие системно взаимосвязанных законодательных и иных нормативных документов, в которых должен быть закреплён порядок реализации закупочных процедур;

- определение и дифференциация между участвующими в процессах государственных закупок госструктурами и отдельными должностными лицами ответственности и полномочий;

- чётко регламентированные и развитые процессы планирования;

- значительный выбор способов осуществления госзакупок, а также типов соглашений (контрактов), заключаемых в данной сфере;

- использование для получения информации по поставщикам и т.д. современных ИС.

На национальном уровне чётко разработанная и поэтапно реализуемая контрактная система используется также в Великобритании, где ещё в середине 80-х гг. прошлого столетия были приняты Рекомендации по конкурсным закупкам. Роль основного контрольно-надзорного органа в анализируемой сфере играет Центральная организация по закупкам, сформированная при Государственном казначействе ещё в начале 90-х гг. прошлого века.

В Соединённом королевстве при всех министерствах функционируют департаменты, в чьи задачи входит организация работы по обеспечению потребностей прочих структурных подразделений путём заключения контрактов по госзакупкам.

Право распоряжения средствами бюджета государственное Казначейство передаёт указанным подразделениям (департаментам), при условии контроля со стороны уполномоченных чиновников Казначейства, которые обеспечивают сопровождение связанной с контрактной системой деятельности на каждом из её этапов, а также вправе затребовать документального подтверждения целевого расходования бюджетных средств.

Заслуживают внимания исследования Дегтева Г.В., изучавшего опыт деятельности, связанной с государственными закупками, в Австралии, КНР, Швеции и других зарубежных государствах; в качестве основных преимуществ системы госзакупок в этих странах автор называет, в первую очередь, обеспечение равноправия контрагентов, транспарентность процессов, максимально рациональное расходование средств бюджета и пр.

Например, указывается, что в Австралии функционирование системы госзакупок основывается на методике обеспечения максимальной эффективности использования бюджета, в рамках которой целесообразность закупки тех или иных товаров (услуг) определяется через сравнительный анализ показателей их стоимости - рекомендованной и фактической Дадалко В.А., Желябин Д.В. Проявление коррупции в сфере информационных технологий при осуществлении государственных закупок // Безопасность бизнеса. 2019. № 3. С. 28 - 35. . При этом ответственные должностные лица обязаны обеспечивать оптимальные результаты на каждом из этапов процесса государственных закупок, добиваясь максимально возможной выгоды; вместе с тем, ответственность за результаты закупок, в конечном итоге, возлагается на высших должностных лиц соответствующих ведомств.

Основным недостатком действующей в Австралии системы госзакупок можно назвать недостаточность надзора за выполнением договорных условий. государственный закупка контроль

В свою очередь, в Канаде аналогичная система функционирует на основе определения оптимальной стоимости закупок, т.е. максимально выгодного для заказчика соотношения между качеством и стоимостью закупаемых товаров (услуг). Основным способом осуществления госзакупок выступает запрос предложений от потенциальных контрагентов; по итогам поступающих предложений формируется соответствующая база данных. Ежегодно деятельность в сфере государственных закупок контролируется непосредственно Правительством Канады, что предусмотрено соответствующими положениями разработанной канадскими властями национальной Стратегии.

В Аргентине деятельность в рассматриваемой сфере подчинена следующим ключевым принципам:

1) укрупнение госзакупок, т.е. объединение заказов от нескольких государственных субъектов;

2) применение т.н. контрольных цен (вследствие чего конкурсные процедуры выбора контрагентов используются не в полной мере);

3) использование электронных средств и инструментов для осуществления соответствующих процедур.

В Бельгии основная особенность сферы государственных закупок состоит в том, что внимание здесь акцентируется, прежде всего, на обеспечении контроля расходования бюджетных средств; процесс закупок осуществляется в несколько этапов:

1) принятие решения о закупке и расчёт необходимых затрат;

2) сопоставление бюджетного потенциала с планируемыми затратами;

3) подготовка и заверение необходимой документации;

4) обеспечение контроля оплаты по контракту.

В работах таких авторов, как Боташева Л.С., Семёнова Ф.З., Борлакова М.Б., рассматривается опыт КНР в сфере государственных закупок; отмечается, в частности, такая приоритетная задача китайской системы госзакупок, как снижение зависимости своего производителя от колебаний мировой рыночной конъюнктуры. В частности, в Китае, при свободном притоке зарубежных ресурсов в страну, законодательно установлен жёсткий регламент участия в предприятиях иностранного капитала. Функционирование системы госзакупок, таким образом, рассматривается, во-первых, как средство поддержки национальных экспортёров, во-вторых, в качестве средства снижения зависимости национальных производств от импортируемых ресурсов.

В ФРГ сфера госзакупок регулируется положениями законодательства ЕС, хотя принятая в Германии двухуровневая система контроля соответствующей деятельности (включающая контроль независимых организаций и судебный контроль) характеризуется рядом специфических признаков.

Одну из основных отличительных особенностей действующей в ФРГ системы госзакупок составляет наличие возможности оспорить результаты размещения госзаказа через суд, что обеспечивает транспарентность указанной деятельности. Законодательно закреплена ускоренная процедура рассмотрения жалоб контрагента на действия государственного заказчика Беляева О.А. Конфликт интересов в публичных закупках // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2019. № 1. С. 13 - 18. .

Результаты анализа и обобщения зарубежного практического опыта в сфере государственных закупок, как уже отмечалось выше, могут быть успешно использованы как отечественным законодателем, так и правоприменителем, в рамках обеспечения эффективного функционирования контрактной системы в анализируемой отрасли деятельности. Прежде всего, необходимо принять во внимание следующие элементы практического опыта зарубежных государств:

- осуществление госзакупок в централизованном порядке посредством деятельности специальной госструктуры, обеспечивающей рациональное распределение ресурсов между государственными заказчиками;

- внедрение в практику конкурсных методов отбора поставщиков с помощью формирования соответствующей базы данных;

- контроль закупочных процедур в целях обеспечения адекватной конкуренции, неукоснительного выполнения договорных условий, а также максимально эффективного удовлетворения потребностей и запросов госзаказчиков.

Итак, чтобы обеспечить в перспективе успешное развитие российской системы госзакупок и прежде всего, усовершенствовать регулирующие функционирование данной системы нормы законодательства, положительный практический опыт в данной сфере (как российский, так и зарубежный) должен использоваться комплексно, а не фрагментарно, с учётом отечественной специфики, детально анализируя возможные правовые последствия внедрения новых методов и приёмов.

В сфере регулирования госзакупок одним из наиболее значимых аспектов выступает контроль, обеспечиваемый на всех этапах действия контрактной системы. Государственный заказчик, в свою очередь, наделён полномочиями контроля и надзора в сфере исполнения договорных условий, но при этом законодатель не определяет ни формы и разновидности соответствующих проверочных мероприятий, ни корреспондирующие контрольным полномочиям обязанности (кроме ряда положений 118-й статьи ФЗ № 44).

Отечественный законодатель не предусматривает для государственного заказчика конкретных мер ответственности за получаемые в ходе функционирования контрактной системы результаты и обеспечение максимально рационального использования средств бюджета, что, вне сомнения, можно назвать недоработкой действующего в анализируемой сфере законодательства.



Список использованных источников

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 . № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7- ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145- ФЗ (ред. от 27.12.2019) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 27.12.2019, с изм. от 28.01.2020) // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 01.03.2020) // СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 1.

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном 88 заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 18.02.2020) // СЗ РФ 1996. № 25. Ст. 2954.

Федеральный закон от 01.07.2011 г. № 170-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3881.

Федеральный закон от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ (ред. от 18.02.2020) «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.

Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.

Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 27.02.2020) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.

Федеральный закон от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // СЗ РФ. 2011. № 30 (Ч. 1). Ст. 4571.

Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О кадастровой деятельности» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.

Федеральный закон от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ (ред. от 01.03.2020) «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. № 31 (Ч. 1). Ст. 3434.

Федеральный закон от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.

Федеральный закон от 29.07.1998 г. № 135-ФЗ (ред. от 28.11.2018) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813.

Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 275-ФЗ (ред. от 18.02.2020) «О государственном оборонном заказе» // СЗ РФ. 2012. № 53 (Ч. 1). Ст. 7600.

Письмо Минфина России от 13.09.2017 г. № 24-05-08/59009 [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

Письмо Минэкономразвития России № 5594-ЕЕ/Д28и, Минобрнауки России № АК-553/06 от 12.03.2015 г. «О направлении методических рекомендаций» [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

Письмо Минэкономразвития России от 10.04.2017 г. № Д28и-1638 [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

Письмо Минэкономразвития России от 21.09.2015 г. № Д28и-2829 [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

Письмо ФАС России от 10.09.2018 г. № АК/72218/18 [Электронный ресурс] // СПС КонсултантПлюс.

Письмо ФАС России от 22.03.2018 г. № РП/19241/18 [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 02.07.2018 г. № Ф01-2421/2018 по делу № А31-12297/2017 [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 23.01.2020 г. № Ф04-7198/2019 по делу № А67-11893/2018 [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

Постановление Арбитражного суда Московского округа от 14.03.2016 г. № Ф05-20049/2015 по делу № А41-29146/2015 [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 13.07.2016 г. № Ф06-10222/2016 по делу № А49-9838/2015 [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

Приказ Минэкономразвития России от 18.03.2015 г. № 152 (с изм. от 13.08.2015) «О Межведомственном совете по контролю и аудиту в сфере закупок при Министерстве экономического развития Российской Федерации» [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

Распоряжение Правительства РФ от 28.04.2018 г. № 824-р (ред. от 07.09.2019) «О создании единого агрегатора торговли» // СЗ РФ. 2018. № 19. Ст. 2797.

Байрашев В. Мониторинг закупок: о чем позабыл Минфин России // Прогосзаказ.рф. 2019. № 6. С. 44-48.

Беляева О.А. Конфликт интересов в публичных закупках // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2019. № 1. С. 13 - 18.

Беляева О.А., Цирин А.М. Направления повышения эффективности противодействия коррупции в сфере корпоративных закупок // Журнал российского права. 2019. № 10. С. 152 - 162.

Боброва Н.А. Цифровая экономика в борьбе с коррупцией // В сборнике: Взаимодействие власти, бизнеса и общества в развитии цифровой экономики Материалы XI Международной научно-практической конференции. 2018. С. 27-31.

Боброва Н.А. Цифровизация: плюсы и минусы // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 10. С. 23-25.

Ванин В.В. Правовое регулирование удовлетворения государственных нужд в рыночной экономике России: теория и практика: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. 49 с.

Винницкий А.В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. № 11. С. 86-90.

Витрянский В.В. Договор поставки // Приложение к журналу Хозяйство и право. 2015. № 7. С. 40-44.

Гапанович А.В. Сфера применения и пределы регулирования Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» // Право и экономика. 2009. № 8. С. 24-28.

Дадалко В.А., Желябин Д.В. Проявление коррупции в сфере информационных технологий при осуществлении государственных закупок // Безопасность бизнеса. 2019. № 3. С. 28 - 35.