Поняття та ознаки державного контролю у сфері господарювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стаття з теми:

Поняття та ознаки державного контролю у сфері господарювання

Добровольська В.В., кандидат юридичних наук, доцент кафедри господарського права і процесу (Національний університет «Одеська юридична академія»)

Досліджено теоретичні питання визначення і сутності державного контролю як відповідного регулюючого засобу впливу у сфері господарювання через виявлення його змістовної характеристики та відповідного правового регулювання. Сфера господарювання пов'язана з економікою нашої держави та потребує належного контролю (нагляду) з боку держави на засадах законності, рівності, недискримінації, взаємної відповідальності, паритету та превентивності.

Загальні засади державного контролю визначені в Господарському кодексі України та у спеціальному законодавчому акті, вони свідчать про те, що цей контроль пов'язаний з державним регулюванням та є його основним засобом. Державний контроль є також формою державного регулювання шляхом здійснення перевірок різноманітного характеру. Висвітлено мету і значення державного контролю як певної правової категорії, його комплексного характеру через призму суб'єктної характеристики, принципів та загальної мети.

Виокремлено проблемні аспекти зазначеної тематики, а саме: невизначена кількість контролюючих органів, дублювання їхніх повноважень, наявність чисельних підзаконних і відомчих актів щодо процедури проведення державного контролю, недосконалість процедури проведення комплексної перевірки суб'єктів господарювання, уніфікація норм чинного законодавства спеціального характеру щодо державного контролю, його порядку та умов здійснення.

Поняття контролю є багатофункціональним та сприяє господарському правопорядку через поєднання державного регулювання, через здійснення державного контролю та саморегулювання, що свідчить про його значення як певної господарської дефініції регулюючого характеру.

Ключові слова: державний контроль, державне регулювання, сфера господарювання, економічні відносини, суб'єктна характеристика, спеціально уповноважені органи, норми чинного законодавства.

Dobrovolska V. V. Concepts and features of state control in the sphere of management

Theoretical questions of definition and essence of state control as an appropriate regulatory tool of influence in the sphere of management are investigated by revealing its substantive characteristics and corresponding legal regulation. The economic sphere is related to the economy of our country and requires proper control (supervision) by the state on the principles of legality, equality, non-discrimination, mutual responsibility, parity and prevention.

The general principles of state control are defined in the Economic Code of Ukraine and in a special legislative act, and they indicate that it is connected with state regulation and is its basic means. State control is also a form of state regulation by carrying out checks of various nature. The purpose and significance of state control as a certain legal category, of complex nature, through the lens of its subjective characteristics, principles and general purpose, are highlighted.

The problematic aspects of the mentioned subject are distinguished, namely: an unspecified number of supervisory bodies, duplication of their powers, the presence of numerous by-laws and departmental acts on the procedure of state control, the imperfection of the procedure for conducting a comprehensive review of economic entities, the unification of the rules of the current legislation of special control, and conditions of implementation.

The notion of control is multifunctional and promotes economic order, through the combination of state regulation through the exercise of state control and self-regulation, which testifies to its importance as a certain economic definition of regulatory nature.

Key words: state control, state regulation, sphere of management, economic relations, subjective characteristic, specially authorized bodies, norms of the current legislation.

Вступ

Сфера господарювання належить до економічної складової частини нашої країни, якої притаманний державний контроль як один із механізмів та чинників її державного регулювання. Нормативні положення державного контролю виходять із тлумачення ч. 1 ст. 5 Господарського кодексу (далі - ГК) України щодо ринкової економіки шляхом оптимального поєднання ринкового саморегулювання економічних відносин суб'єктів господарювання та державного регулювання макроекономічних процесів, виходячи з конституційної вимоги відповідальності держави перед людиною за свою діяльність та визначення України як суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави.

Державний контроль як правова категорія у сфері господарювання розглядався в літературі майже у всі часи, та сьогодні ця тематика також становить певний науковий інтерес і проблематику з огляду на оновлену політичну, економічну і соціальну ситуацію в нашій країні та з урахуванням певних потреб і введення нормативних змін і новел. Слушною є думка про те, що саме «економічні відносини через свій зовнішній характер є такими, що можуть бути контрольовані з боку держави. Зрозуміло, що характер контролю і межі втручання держави в економічні відносини є різними, однак у будь-якому випадку держава має у своєму арсеналі різні інструменти впливу на економічних суб'єктів. Публічно-владний контроль має спиратися на суспільну легітимність, тобто визнання тих обмежень, які встановлені державою як доцільні й необхідні» [1, с. 90]. Із зазначеного випливає актуальність статті.

Постановка завдання. Метою статті є визначення державного контролю як правової категорії у сфері господарювання, встановлення його змісту, ознак та відповідного правового забезпечення.

Результати дослідження

державний контроль правовий регулювання

Державний контроль є важливим складником державної політики, яка реалізується через нормативні його підстави, форми та порядок здійснення. Ст. 19 ГК України містить загальні правові положення щодо державного контролю та нагляду за господарською діяльністю. Зазначена норма міститься в розділі щодо участі держави та органів місцевого самоврядування у сфері господарювання, що підкреслює наявність певної суб'єктної характеристики державного контролю у зазначеній сфері. ГК України не розкриває поняття державного контролю у сфері господарювання, а отже, в літературі існує множинність цього поняття та віднесення його або до форм, або до засобів державного регулювання.

Зміст та сутність державного контролю визначаються через загальне визначення контролю. Так, у «Словнику української мови» під контролем розуміється «перевірка, облік діяльності кого-небудь, чого-небудь, нагляд за кимось, чимось» [2, с. 21]. Колектив авторів, серед яких Л.В. Дікань, О.В. Кожушко, Ю.О. Лядовата ін., розглядають поняття «контроль» у двох аспектах: як функцію управління та як економічну категорію. Контроль як функція управління відображає більш прикладний аспект тоді, коли контроль як економічна категорія має виключно теоретичне значення [3, с. 11].

Державний контроль є засобом регулюючого впливу на сферу господарювання завдяки тісному зв'язку з особами, які уповноважені на його здійснення, у порядку та на підставах, чітко встановлених нормами чинного законодавства. Р. Шабанов зазначає, що «елемент державного впливу на підприємництво, державне регулювання реалізується шляхом використання регулятивних повноважень, наданих державним органам. У системі державного впливу на економіку регулювання і відповідні його організаційно-правові заходи знаходяться між заходами безпосереднього державного контролю й опосередкованими контрольними механізмами» [4, с. 85]. Так, І.М. Ямкова слушно зазначає про те, що «держава за допомогою правових норм здійснює безліч форм впливу на суб'єктів господарської діяльності - від установлення певних обмежень до державної підтримки» [5, с. 11]. На думку інших учених, однією з форм такого впливу є державний контроль, адже саме «формою державного впливу на господарські відносини доречно визнавати зовнішній вираз дії державних органів, що виникає в процесі реалізації їхніх специфічних завдань і функцій у разі застосування вибраного методу державного впливу на економіку.

Розрізняють такі основні правові форми, як: планування (директивне й індикативне), індивідуальне управлінське рішення, контроль, нагляд, координація, формування звітності, інформаційне забезпечення суб'єктів господарських відносин, припинення правопорушень, поновлення правового становища, покарання винних у порушенні господарського законодавства, нормативне регулювання тощо» [6, с. 7].

Г.В. Смолин, досліджуючи форми державного регулювання, зазначає, що «основними формами державного регулювання економіки є пряме й опосередковане. Опосередковане регулювання здійснюється шляхом планування, прогнозування, фінансування, бюджетного регулювання, системи оподаткування, кредитування, грошової політики, політики прискореної амортизації, цінової, промислової, інвестиційної політики, обліку і контролю тощо» [7].

У свою чергу В.В. Кочин відносить державний контроль до засобів державного регулювання та зазначає, що «під час захисту прав суб'єктів господарювання здійснюються такі засоби державного регулювання, як державний контроль та нагляд» [8, с. 115]. На нашу думку, державний контроль є комплексним поняттям. З одного боку, він виступає засобом державного регулювання, а з іншого - його формою, зовнішнім виразом через здійснення практичних, нормативно-визначених дій. Як засіб державного регулювання контроль виступає як певний нормативний механізм (процедура) здійснення дій контролюючого характеру, адже, на думку В.М. Карташова, «під засобами розуміються предмети (явища, процеси), за допомогою яких забезпечується досягнення мети, одержання необхідного результату юридичної діяльності». При цьому до правових засобів він відносить ті, що закріплені нормативно-правовими актами і підлягають обов'язковому виконанню в зазначених ситуаціях [9, с. 62]. В.С. Щербина під засобами державного регулювання господарської діяльності пропонує розуміти «встановлені законом економічні, організаційні й правові інструменти (знаряддя) регулюючого впливу держави в особі уповноважених органів на діяльність суб'єктів господарювання» [10, с. 37]. Контроль саме й представляє собою процес, який направлений виключно на досягнення мети, умови та порядок якого встановлені нормами чинного законодавства.

Нормативними положеннями щодо державного контролю є поняття, які визначені нормами спеціального законодавства. Так, за ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їхніх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища [11]. На думку В.О. Баганець, «згідно із Законом змістом державного нагляду, контролю є виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, а сам контроль представляє собою одну з форм управлінського циклу, яка являє собою з позицій організаційно-технологічного аспекту систему спостереження, зіставлення, перевірки та аналізу функціонування керованого об'єкта з метою оцінки обґрунтованості та ефективності прийнятих і тих, що розроблюються, управлінських рішень, виявлення ступеня їх реалізації, наявності відхилень фактичних результатів від заданих параметрів і нормативних приписів, а також прийняття рішень щодо ліквідації цих відхилень» [12, с. 38]. Через суб'єктно-об'єктний складник державний контроль визначається в нормах спеціальних законодавчих актів. У ст. 1 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин» державний контроль визначається як діяльність компетентного органу, його територіальних органів, державних інспекторів, державних ветеринарних інспекторів, помічників державного ветеринарного інспектора та уповноважених осіб, що здійснюється з метою перевірки відповідності діяльності операторів ринку вимогам законодавства про харчові продукти, корми, здоров'я та благополуччя тварин, а також усунення наслідків невідповідності та притягнення до відповідальності за порушення відповідних вимог. Державний контроль включає також діяльність із перевірки відповідності законодавству про побічні продукти тваринного походження під час ввезення (пересилання) таких продуктів на митну територію України [13].

У ст. 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції» контроль визначений як вирішальний вплив однієї чи декількох пов'язаних між собою юридичних та/або фізичних осіб на господарську діяльність суб'єкта господарювання чи його частини, який здійснюється безпосередньо або через інших осіб, зокрема завдяки: праву володіння чи користування всіма активами чи їх значною частиною; праву, яке забезпечує вирішальний вплив на формування складу, результати голосування та рішення органів управління суб'єкта господарювання; укладенню договорів і контрактів, які дають можливість визначати умови господарської діяльності, давати обов'язкові до виконання вказівки або виконувати функції органу управління суб'єкта господарювання; заміщенню посади керівника, заступника керівника спостережної ради, правління, іншого наглядового чи виконавчого органу суб'єкта господарювання особою, яка вже обіймає одну чи кілька із зазначених посад в інших суб'єктах господарювання; обійманню більше половини посад членів спостережної ради, правління, інших наглядових чи виконавчих органів суб'єкта господарювання особами, які вже обіймають одну чи кілька із зазначених посад в іншому суб'єкті господарювання [14]. Тобто в зазначеному наголошується на такій ознаці контролю, як вирішальний вплив, що пов'язаний із суб'єктною характеристикою контролю через встановлення певного кола осіб, які наділені управлінською компетенцією в силу закону або договору.

Натепер проблемним питанням є кількість та повноваження контролюючих органів, деякі з яких знаходяться на стадії реорганізації. Важливим кроком на шляху уніфікації та скорочення чисельності контролюючих органів є дії уряду. Наприклад, ще у 2017 році була розроблена Стратегія реформування системи державного нагляду (контролю), яка окреслила основні проблеми у сфері державного нагляду (контролю), серед яких важливими є:

неоптимізований обсяг контрольно-наглядових функцій органів державного нагляду (контролю) зі здійснення заходів державного нагляду (контролю) певних видів господарської діяльності, що призводить до дублювання повноважень таких органів та подвійного навантаження на суб'єктів господарювання;

спрямованість діяльності органів державного нагляду (контролю) на виявлення порушень та застосування санкцій, а не на запобігання правопорушенням;

неузгодженість норм законодавчих актів щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності з положеннями Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»;

відсутність системи проведення оцінки ефективності державного нагляду (контролю) тощо [15].

Перша визначена проблема щодо дублювання повноважень таких органів та подвійного навантаження на суб'єктів господарювання є вельми актуальною для України, адже попри спроби уряду уніфікувати повноваження та кількість контролюючих органів проблема залишається й дотепер невирішеною, адже, як слушно зазначається у літературі, «світовий досвід свідчить: там, де повноваження багатьох контролюючих органів дублюються, бізнес незахищений перед свавіллям контролерів та віддає перевагу функціонуванню «у тіні», важко забезпечити стале економічне зростання, зменшення рівня корупції і належний рівень захисту споживачів» [16, с. 18]. Слушною також є думка Т.С. Єдинак про те, що «незважаючи на велику кількість суб'єктів контролю в Україні, на жаль, їхня діяльність відбувається за відсутності чіткої взаємодії. По суті, державний контроль діє не як єдина система, а існує у формі відокремлених ланок, що в автономному режимі виконують властиві їм завдання й функції, які визначаються численними законами, указами Президента України, постановами Уряду та іншими нормативно-правовими актами. Відокремлені дії кожного не відтворюють цілісного стану справ чи то окремого підприємства, чи то галузі в цілому і, як наслідок, не забезпечують ужиття повного переліку відповідних заходів на виконання управлінських рішень для подальшого розвитку соціально-економічних відносин. Зрозуміло, що за таких умов трапляються неузгодженість, дублювання, відсутність взаємодії, а іноді й суперечності. Це свідчить про недосконалість чинної системи державного контролю взагалі, ця система не враховує реалій сьогодення, суперечить принципам побудови демократичної держави і потребує невідкладного, належним чином опрацьованого якісного реформування» [17, с. 17].

Зазначений підзаконний нормативний акт також містить строки реалізації та напрями реалізації зазначеної стратегії, а також важливу її мету, як-то: забезпечення переорієнтації системи державного нагляду (контролю) з домінуючої на сьогодні карально-репресивної на превентивну і ризик-орієнтовану, визначення базових засад модернізації та удосконалення системи державного нагляду (контролю). На нашу думку, превентивність є певним принципом здійснення державного контролю у сфері господарювання, адже цей термін пов'язаний з управлінням, порушеннями і ризиками. Так, за словником превентивний означає той, який попереджає що-небудь, запобігає чомусь [18, с. 525]. Слушною є думка Я.О. Лакійчук про те, що «превенція є збірною категорією, яка охоплює такі поняття, як «профілактика», «запобігання» та «попередження» [19, с. 4]. Дійсно, під час здійснення державного контролю відбувається виявлення порушення нормативно встановлених правил, але в іншому випадку - їх запобігання і надання інформаційно-консультативної допомоги, що сприяє нормальному стану діяльності різноманітних суб'єктів господарювання. У нормах чинного законодавства превентивність також пов'язана з перевірками. Так, у Наказі МВС України від 28.07.2017 р. № 650 превентивна (профілактична) робота ДОП визначена як діяльність, передбачена законодавством України, що спрямована на попередження кримінальних та інших правопорушень, перевірку дотримання обмежень, установлених законом відносно осіб, які перебувають на превентивному обліку, здійснення поліцейського піклування [20]. У літературі превентивність пов'язують із регуляторною діяльністю через її функціональний зміст та за роллю у правовому середовищі. Так, Ю. Амельченко слушно зауважує, що «у теорії держави та права не розповсюджене ототожнення функцій права з призначенням і роллю права» [21, с. 248], вважаючи, що «превентивна функція права обіймає важливу нішу в регулятивному напрямі правового впливу», і при цьому «превенція забезпечує найбільш ефективний спосіб реалізації охоронної функції права» [21, с. 254]. Дослідник доходить висновку, що «превентивну функцію права необхідно вважати загальноправовою функцією, яка об'єднує регулятивну й охоронну засади права» [21, с. 254]. Звідси випливає, що превентивність є важливою засадою здійснення державного контролю у сфері господарювання. Превентивність як ознака державного контролю притаманна й законодавству ЄС. Так, наприклад, Єврокомісія рекомендує національним органам розвивати та вдосконалювати свої моніторингові ресурси, підкріплюючи їх ефективними санкціями, надавати перевагу превентивним перевіркам, а також створювати навчальні програми для відповідних секторів [22, с. 26, 34].

Деякі вчені пов'язують контроль із певною процедурою або механізмом. Так, на думку А.В. Костюк, «технологія контролю - це механізм, що включає вибір методів і процедур, за допомогою яких відбувається вибір даних, необхідних для виявлення відхилень від цілей управління. Технологія контрольного процесу може бути деталізована з урахуванням різних видів діяльності й рівнів контролю» [23, с. 320].

Т Маматова виокремлює структурну характеристику змісту державного контролю як правового контенту та пропонує його трикомпонентне визначення: 1) державний контроль (правова компонента) - це реалізація функції втручання держави в діяльність організацій будь-яких сфер діяльності у разі виникнення загрози безпеці (людини, держави, навколишнього середовища); 2) державний контроль (функціональна компонента) - це процес вироблення коригувальних дій, що базується на порівнянні фактичного та заявленого стану об'єкта відповідно до визначених критеріїв; 3) державний контроль (інформаційна компонента) - це виявлення фактів або намірів, що можуть призвести до виникнення загрози безпеці (людини, держави, навколишнього середовища) [24, с. 25].

Висновки

Державний контроль у сфері господарювання є засобом регулюючого впливу через здійснення контролюючих заходів (перевірок, ревізій, інспектування) особами, які уповноважені на його здійснення, у порядку та на підставах, чітко встановлених нормами чинного законодавства. Представляється за доцільне визначити нормативне поняття державного контролю в нормах чинного законодавства, зокрема, у ГК України шляхом доповнення ч. 3 ст. 19 таким положенням: «Державний контроль та нагляд за господарською діяльністю - засіб державного регулювання, який передбачає здійснення різноманітних заходів контролюючого характеру (перевірок, ревізій, інспектування тощо) уповноваженими особами, на підставах та в порядку, встановленими виключно законом».

Державний контроль у сфері господарювання можливо розглядати у трьох аспектах: організаційному, підґрунтям якого є його засади (законність, рівність, недискримінація, взаємна відповідальність, паритет та превентивність); функціональному, який надає змогу виокремити і надати характеристику компетенції осіб, які наділені контролюючими повноваженнями на підставі закону або іншого документу, та підстави, умови, строки і процедуру проведення різноманітних заходів контролюючого характеру та інформаційно-консультаційного, мета якого полягає в наданні різноманітного роду консультацій і рекомендацій щодо контролюючих заходів, котрі за своїм характером сприяють налагодженню стимулюючих, недискримінаційних і превентивних зв'язків під час їх проведення.

Список використаних джерел

1. Вовк І.А. Як право впливає на економічні відносини: аналіз стадії правового регулювання. Економічна теорія та право. 2015. № 3 (22). С. 89-101.

2. Словник української мови. иЯІ: http://sum.in.ua

3. Контроль у бюджетних установах: теорія та практика: монографія / Л.В. Дікань та ін.; за заг. ред. канд. екон. наук, професора Л.В. Дікань. Харків: ХНЕУ ім. С. Кузнеця, 2016. 332 с.

4. Шабанов Р., ЖданМ. Щодо поняття господарсько-правових засобів державного регулювання економіки за законодавством України. Підприємництво, господарство і право. 2016. № 11. С. 84-88.

5. Ямкова І.М. Співвідношення правового регулювання і державного регулювання господарської діяльності. иЯІ: http://www.law-property.in.ua/

6. Подцерковний О., Ломакіна О. Проблеми визначення методів і форм державного регулювання господарських відносин. Підприємництво, господарство та право. 2002. № 8. С. 5-11.

7. Смолин Г.В. Державне регулювання господарської діяльності: курс лекцій. Львів: Львівський державний університет внутрішніх справ, 2012. 528с.

8. Кочин В.В. Засоби державного регулювання господарської діяльності в умовах перегулювання економіки України. Юридичний вісник. 2015. № 2 (35). С. 114-117.

9. Катрашов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность: монография. Саратов: Изд-во Сарат.ун-та, 1989. 218 с.

10. Щербина В.С. Господарське право: підручник. 6- е вид., перероб. і допов. Київ: Юрінком Інтер, 2013. 640 с.

11. Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності: Закон України. Відомості Верховної Ради України. 2007. № 29. Ст. 389.

12. Баганець В.О. Сутність і види державного контролю за господарською діяльністю. Форум права. 2014. № 2. С. 37-42.

13. Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин: Закон України від 18 травня 2017 р. Відомості Верховної Ради України. 2017. № 31. Ст. 343.

14. Про захист економічної конкуренції: Закон України від 11 січня 2001 р. Відомості Верховної Ради України. 2001. № 12. Ст. 64.

15. Про схвалення Стратегії реформування системи державного нагляду (контролю): Розпорядження Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2017 р. № 1020-р. Урядовий кур'єр. 13.02.2018. № 30.

16. Віткін Л., Луценко Д. Удосконалення державного ринкового нагляду за безпечністю нехарчової продукції відповідно до європейських підходів. Стандартизація, сертифікація, якість. 2012. № 5. С. 18-25.

17. Єдинак Т.С., Павлишен О.В. Контроль як функція державного управління: сутність та класифікація. Вісник Академії митної служби України. Сер.: Державне управління. 2011. № 1. С. 12-18.

18. Словник української мови: в 11 т. / АН УРСР. Інститут мовознавства; за ред. І.К. Білодіда. Київ: Наукова думка, 1970-1980. Т. 8. С. 525.

19. Лакійчук Я.О. Адміністративно-правове забезпечення превентивної діяльності поліції: дис. ... на здобуття наукового ступеня к.ю.н.: 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право»; Національна академія внутрішніх справ. Київ, 2019. 219 с.

20. Про затвердження Інструкції з організації діяльності дільничних офіцерів поліції: Наказ МВС України від 28.07.2017 р. № 650. Офіційний вісник України. 2017. № 70. С. 471. Ст. 2136.

21. Амельченко Ю.А. Превенция в системе функций права. Ученые записки Таврического национального университета им. В.И. Вернадского. Серия «Юридические науки». 2008. Том 21 (60). № 1. С. 247-255.

22. ПаппасСпірос. Політика ЄС у сфері державних закупівель: навч. посіб. / Програма Тас Європейського Союзу в Україні. Київ: ІМВ КНУ імені Тараса Шевченка, 2005. 126 с.

23. Костюк А.В. Правові засади, види, форми, елементи та методи здійснення державного фінансового контролю. Форум права. 2012. № 3. С. 319-325.

24. Маматова Т. Трактування поняття «державний контроль» у сучасному законодавстві України та його уточнення. Вісник державної служби України. 2004. № 1. С. 23-26.

Размещено на Allbest.ru