Акти Кабінету Міністрів України в системі нормативно-правових актів

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКТИ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ В СИСТЕМІ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ

Коров'як О.Я., кандидат юридичних наук,

провідний фахівець факультету № 4

Львівського державного університету внутрішніх справ

Анотація

кабінет міністр акт право

Проаналізовано місце актів Кабінету Міністрів України в системі джерел адміністративного права та нормативно-правових актів України. На сьогодні місце нормативно-правових актів уряду, Кабінету Міністрів України визначається нормами Конституції України. Вона встановлює, що його постанови за своєю чинністю нижчі за Конституцію та закони України, укази Президента України, проте вищі за акти всіх інших органів виконавчої влади, що пов'язане з таким. Нормативно-правові акти уряду в Україні мають підзаконний характер, але за юридичною силою вищі, ніж акти інших органів виконавчої влади. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України як джерела адміністративного права є письмовими документами вищого органу державної виконавчої влади України, що ухвалюються на основі Конституції України та законів України, в їхніх межах та на їх виконання з метою врегулювання адміністративно-правових відносин, на підставі яких виникають, змінюються чи припиняють дію адміністративно-правові норми. Наголошено, що вихідним принципом побудови системи джерел адміністративного права є конституційний принцип верховенства закону, який звучить так: «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй». Проте не всі акти Кабінету Міністрів України підпадають під вищезазначену характеристику, а саме не всі акти мають підзаконний характер. Ідеться про декрети Кабінету Міністрів України. Такі декрети ухвалювалися в особливому порядку та мають не підзаконний характер, а є рівними за юридичною силою законам, оскільки були ухалені Кабінетом Міністрів України в межах делегованих Верховною Радою України повноважень. Найбільше значення серед усіх актів Кабінету Міністрів України відіграють його постанови, якими затверджуються положення, статут, порядок, регламент, правила, методика тощо у випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання.

Ключові слова: нормативно-правовий акт, Кабінет Міністрів України, уряд, юридична сила, джерела, влада, законодавство.

Annotation

ACTS OF THE CABINET OF MINISTERS OF UKRAINE IN THE SYSTEM OF LEGAL ACTS

The place of acts of the Cabinet of Ministers of Ukraine in the system of sources of administrative law and regulatory legal acts of Ukraine is analyzed. At present, the place of normative legal acts of the government, the Cabinet of Ministers of Ukraine is determined by the norms of the Constitution of Ukraine. It establishes that its resolutions, by their legal force, are lower than the Constitution and laws of Ukraine, decrees of the President of Ukraine, but higher than the acts of all other executive bodies, which are related to the following. The legal acts of the government in Ukraine are subordinate in nature, but legally higher than those of other executive bodies. The normative-legal acts of the Cabinet of Ministers of Ukraine as a source of administrative law are written documents of the supreme body of the state executive power of Ukraine, adopted on the basis of the Constitution of Ukraine and the laws of Ukraine, with in their limits and for their implementation in order to regulate administrative-legal relations on the basis of which they arise, change or terminate administrative rules. It is emphasized that the initial principle of building a system of administrative law sources is the constitutional principle of the rule of law, which reads as follows: “The Constitution of Ukraine has the highest legal force. Laws and other legal acts are adopted on the basis of the Constitution of Ukraine and must comply with it”. However, not all acts of the Cabinet of Ministers of Ukraine fall under the aforementioned characteristic, namely, not all acts are subordinate. These are decrees of the Cabinet of Ministers of Ukraine. Such decrees were adopted in a special order and are not by-laws, but are equal in law, as they were adopted by the Cabinet of Ministers of Ukraine with in the limits of the powers delegated by the Verkhovna Rada of Ukraine. The most important among all acts of the Cabinet of Ministers of Ukraine are its resolutions, which approve the provisions, statute, procedure, regulations, rules, methods, etc. in cases where public relations require regulatory regulation.

Key words: regulatory act, Cabinet of Ministers of Ukraine, government, legal force, sources, power, legislation.

Постановка проблеми

Обравши євроінтеграційний шлях свого розвитку, Україна зобов'язалася адаптувати національне законодавство до вимог законодавства Європейського Союзу, що виявляється в узгодженні вітчизняних нормативно-правових актів з європейськими стандартами. Сьогодні такий процес регламентований Законом України «Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 18 березня 2004 р., який передбачає виконання комплексу завдань з адаптації законодавства України, спрямованих на вдосконалення нормотворчої та правозастосовної діяльності органів державної влади [13].

Україна вже багато років перебуває в невпинному процесі реформування. Майже кожна сфера суспільного життя зазнала та продовжує зазнавати змін. Змінюється і нормативно-правове регулювання суспільних відносин. Оскільки закони повинні залишатися стабільними, акти Кабінету Міністрів України мають швидко реагувати на зміни в суспільному житті й ефективно вирішувати проблеми, які потребують правового регулювання. Вони регулюють значний обсяг суспільних відносин та посідають чільне місце серед інших джерел права. Саме тому дослідження змін, які відбуваються в системі нормативно-правових актів, їхній вплив на місце актів уряду в ній актуальне сьогодні та має велике значення для теорії та практики [4, с. 36]. Отже, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України є результатом колективної роботи органів виконавчої влади взагалі, мають якісно регулювати всі процеси життєдіяльності країни.

Акти уряду були предметом дослідження закордонних і вітчизняних науковців. Питання юридичної сили актів Кабінету Міністрів України та їхнього місця в системі нормативно-правових актів України висвітлені, зокрема, у працях В. Авер'янова, А. Колодія, О. Колба, М. Кель- мана, А. Степанюка, П. Фріса, О. Ющика, М. Яцишина й інших дослідників.

Щодо визначення понять, ознак і класифікацій актів Кабінету Міністрів України більш наближена до теми нашого дослідження (у теоретичному сенсі) робота О. Томкіної «Акти Кабінету Міністрів: теоретичні засади видання та реалізації» [3] - єдине поки що в юридичній науці дослідження із цієї проблематики, виконане відповідно до вимог Закону України «Про Кабінет Міністрів України» [5].

Вирішення наукового завдання про встановлення місця актів Кабінету Міністрів України в системі джерел адміністративного права України здійснюватиметься нами в межах тлумачення цих джерел у формальному значенні, тобто як «зовнішніх форм встановлення і вираження адміністративно-правових норм» [2, с. 7; 3, с. 10].

Щоби з'ясувати це, потрібно виконати деякі завдання, зокрема щодо:

- визначення місця і ролі Кабінету Міністрів у механізмі творення і реалізації норм права;

- класифікації актів Кабінету Міністрів України для формування цілісного уявлення про форми вираження завдань і функцій вищого виконавчого органу у сфері адміністративно-правових відносин [6, с. 364];

- встановлення рівня актів Кабінету Міністрів України в системі джерел адміністративного права України і їх співвідношення з нормативно-правовими актами інших галузей права.

Виклад основного матеріалу

Під виконавчою владою слід розуміти окрему гілку державної влади, на яку покладено завдання щодо здійснення управлінської діяльності в державі згідно із чинним законодавством через систему спеціально створених державних інституцій - органів виконавчої влади. Вони являють собою різновид органів державної влади, наділених законодавством державно-владними управлінськими повноваженнями щодо забезпечення життєдіяльності країни з можливістю застосування заходів примусового характеру. Система органів виконавчої влади України складається із трьох рівнів із відповідними підрівнями: вищий рівень - Кабінет Міністрів України; центральний рівень - перший підрівень - міністерства, другий - центральні органи виконавчої влади; місцевий рівень - перший підрівень - обласні територіальні органи міністерств, центральних органів виконавчої влади, другий - районні, міські, міськрайонні, районні в місті, міжрайонні територіальні органи міністерств і центральних органів виконавчої влади [14].

У теорії адміністративного права трапляються різні класифікації джерел цієї галузі права. Але всі пропоновані класифікації характеризують джерела адміністративного права з позиції їх системної якості, що дає цілісне уявлення про взаємодію елементів системи і дозволяє визначити в ній місце кожного елемента, зокрема й актів Кабінету Міністрів України. Перед цим коротко зупинимося на питанні самої системи джерел адміністративного права України, адже вона - ключова категорія у вирішенні наукового завдання дослідження, пов'язаного з визначенням місця урядових актів у системі джерел адміністративного права України [3, с. 16].

На сьогодні місце нормативно-правових актів уряду, Кабінету Міністрів України визначається нормами Конституції України. Вона встановлює, що його постанови за своєю чинністю нижчі за Конституцію та закони України, укази Президента України, проте вищі за акти всіх інших органів виконавчої влади [4, с. 37].

Наприклад, О. Константий включає до системи джерел адміністративного права України такі нормативно-правові акти: закони і постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, накази міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади, розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрації, рішення місцевих рад, накази керівників державних підприємств, установ, організацій, міжнародно-правові угоди, міжнародні акти, визнані Україною, а також акти Конституційного Суду України як специфічні (нормативно-допоміжні) джерела [7, с. 147].

Нормативні акти Кабінету Міністрів України становлять численну групу джерел адміністративного права в тій частині, у якій виражені норми адміністративного права (хоча, звісно, акти уряду виступають джерелами й інших галузей права - конституційного, фінансового, земельного й ін.) [3, с. 16].

В адміністративній науці норми адміністративного права визначають межі належної, допустимої або рекомендованої поведінки людей, порядок діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб, а також державних і недержавних підприємств, установ, організацій і об'єднань громадян у сфері здійснення виконавчої влади (державного управління); встановлюють правовий режим відносин суб'єктів державного управління і місцевого самоврядування; визначають права й обов'язки громадян у сфері виконавчої влади, гарантії їх реалізації та ін. [8, с. 4]..

Вихідним принципом побудови системи джерел адміністративного права є конституційний принцип верховенства закону, який звучить так: «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно- правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй» (ч. 2. ст. 8 Конституції України) [1]. Зміст цього принципу дає підстави розглядати систему джерел адміністративного права з позиції її поділу на дві підсистеми: а) підсистему законодавчих актів і б) підсистему підзаконних нормативно-правових актів. Уживаючи термін «законодавчі акти», ми виходимо із законодавчої практики Верховної Ради України та розуміння цього терміна в юридичній літературі. Так, аналіз ухвалених Верховною Радою України законів про внесення змін до «законодавчих актів» показав, що такими актами визнаються нормативно-правові акти, які мають юридичну силу законів. Такий підхід склався і в теорії. Зокрема визначено, що законодавчі акти - це правові документи, що ухвалюються органом законодавчої влади чи шляхом референдуму у формі законів [9, с. 504].

Місце нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України в системі джерел адміністративного права України неоднакове: нормативні постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України включаються до підсистеми підзаконних нормативно-правових актів.

Передусім необхідно з'ясувати, які акти Кабінету Міністрів України мають нормативно-правовий характер, яка відмінність між постановами та розпорядженнями Кабінету Міністрів України. Відповідно до ст. 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» [5], а також §§ 39, 40 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950, акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов, розпорядження ж є актами з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань. Правила підготовки проєк- тів актів Кабінету Міністрів України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2005 р. № 870, також містять норми, з яких робимо висновок, що постанови мають нормативно-правовий характер, а розпорядження видаються з оперативних, організаційно-розпорядчих питань [4, с. 37].

Керуючись положеннями ст. ст. 113 та 116 Конституції України та ст. 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», якими Кабінет Міністрів України визначається як вищий орган у системі органів виконавчої влади та наділений повноваженнями щодо спрямування та координації роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, ст. 118 Конституції України, відповідно до якої місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня, Кабінет Міністрів України є найвищим органом виконавчої влади та займає найвищу сходинку в ієрархії, аніж міністерства, відомства, інші центральні органи виконавчої влади та місцеві органи державної влади. Акти Кабінету Міністрів України є обов'язковими до виконання, що прямо закріплено у ст. 117 Конституції України. Відповідно до ст. 119 Конституції України, ст. 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня.

З огляду на те, що юридична чинність підзаконних нормативних актів залежить від становища органів держави, які видають ці акти, їхньої компетенції, а також характеру і призначення самих актів [10, с. 336], нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України посідають чільне місце серед актів інших органів виконавчої влади, маючи серед них найбільшу юридичну силу. Так, акти міністерств, відомств і місцевих державних адміністрацій мають відповідати не лише Конституції і законам України, але й нормативно-правовим актам Кабінету Міністрів України. Так, конституційні та законодавчі положення сьогодні цілком відображають наукове бачення.

Проте не всі акти Кабінету Міністрів України підпадають під вищезазначену характеристику, тобто не всі акти мають підзаконний характер. Ідеться про декрети Кабінету Міністрів України. Такі декрети ухвалювалися в особливому порядку та мають не підзаконний характер, а є рівними за юридичною силою законам, оскільки ухвалені Кабінетом Міністрів України в межах делегованих Верховною Радою України повноважень [4, с. 38].

На думку О. Томкіної, до підсистеми законодавчих актів потрібно включати також міжнародно-правові договори, згода України на обов'язковість яких надана шляхом ухвалення закону [3, с. 12]. Таке уточнення має значення у зв'язку з тим, що згідно із ч. 1 ст. 9 Конституції України [1], а також ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 р., чинні міжнародно-правові договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України, і якщо договором встановлені інші правила, ніж у законі чи іншому акті, застосовуються правила міжнародного договору [3, с. 16]. Це означає, що міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, мають юридичну силу закону, а у випадках, зазначених у ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України», - вищу над законом юридичну силу. Окрім цього, таке уточнення має значення у зв'язку з тим, що вказаним Законом називаються інші форми надання згоди України на обов'язковість для неї міжнародно-правових договорів, зокрема їх затвердження шляхом видання указів Президента і постанов Кабінету Міністрів України (ст. ст. 12 і 13 Закону) [11]. Останні не мають силу законів, тому не включаються до підсистеми законодавчих актів.

Нарешті, як зазначалося, законодавчими актами Кабінету Міністрів України є декрети, адже вони мають юридичну силу закону. Відтак, декрети Кабінету Міністрів України, у яких встановлені адміністративно-правові норми, теж потрібно включати до підсистеми законодавчих актів - джерел адміністративного права [3, с. 12].

Підсумовуючи викладене, зазначимо, що ця підсистема включає: Конституцію України, міжнародно-правові договори, згода України на обов'язковість яких надана шляхом ухвалення законів України; закони України; декрети Кабінету Міністрів України, у яких встановлено норми адміністративного права.

У підсистемі підзаконних нормативних актів - джерел адміністративного права - нормативні постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України мають подвійне положення: з одного боку, ці акти перебувають на вищому ієрархічному рівні щодо нормативних актів інших органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ, організацій; з іншого - мають меншу юридичну силу порівняно з нормативними постановами Верховної Ради України й актами Президента України [3, с. 12].

Вища юридична сила постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України стосовно інших актів полягає в тому, що:

а) урядові акти характеризуються більшим масштабом дії, ніж аналогічні акти нижчих органів виконавчої влади;

б) виступають юридичною базою для правових актів інших органів виконавчої влади [3, с. 17].

Вища юридична сила постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України щодо актів органів місцевого самоврядування полягає в тому, що у своїй діяльності вони керуються актами Кабінету Міністрів України (п. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування» [12, с. 36]), а останні є обов'язковими для виконання.

Висновки

Отже, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України як джерела адміністративного права є письмовими документами вищого органу державної виконавчої влади України, що ухвалюються на основі Конституції України та законів України, у їхніх межах та для їх виконання з метою врегулювання адміністративно-правових відносин, на підставі яких виникають, змінюються чи припиняють дію адміністративно-правові норми. Наголошено, що найважливішу роль серед усіх актів Кабінету Міністрів України відіграють його постанови, якими затверджуються положення, статут, порядок, регламент, правила, методика тощо у випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання.

Список використаних джерел

1. Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. (зі змінами, внесеними згідно із Законом України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 р. № 742^11).

2. Авер'янов В. Кабінет Міністрів України / редкол.: Ю. Шемшученко (гол. редкол.) та ін. Юридична енциклопедія: у 6-ти т. Т 3: К - М. Київ: Укр. енцикл., 2001. С. 7-8.

3. Томкіна О. Акти Кабінету Міністрів України: теоретичні засади видання та реалізації: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07. Київ, 2005. 25 с.

4. Заплотинська Ю. Акти Кабінету Міністрів України в системі нормативно-правових актів: загальнотеоретичний та порівняльний аспекти. Вісник Львівського університету. Серія «Юридична». 2013. Вип. 57. С. 36-42.

5. Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 16 травня 2008 р. № 279-УІ. Офіційний вісник Президента України. 2008. № 17. Ст. 557.

6. Оксенчук І. Місце і роль Кабінету Міністрів України в механізмі творення і реалізації норм кримінально-виконавчого права. Публічне право. № 3 (7). 2012. С. 363-368.

7. Шмелева Г Конкретизация юридических норм в правовом регулировании. Львов: Вища школа, 1988. 106 с.

8. Ющик О. Законодавчі акти в системі законодавства України. Парламентська реформа: теорія і практика: збірник наукових праць. Вип. 6. Київ, 2001. С. 151-161.

9. Кампо В. Проблеми еволюції урядової влади. Українське право. 1995. № 1 (2). С. 44-51.

10. Скакун О. Теорія держави і права: підручник. Пер. з рос. Харків: Консум, 2001. 656 с.

11. Бахрах Д. Административное право России: учебник для студентов вузов. Москва: Норма, 2000. 624 с.

12. Заєць А. Законодавча діяльність: деякі питання методології, теорії і практики. Українське право. 1995. № 1 (2). С. 35-43.

13. Гетьман Є. Підзаконні нормативно-підзаконні нормативно-правові акти органів виконавчої влади України та іноземних держав: порівняльна характеристика. Теорія і практика правознавства. 2016. Вип. 1 (9). С. 1-10.

14. Гетьман Є. Нормотворча діяльність органів виконавчої влади в Україні: правовий зміст і проблемні питання: монографія. Харків: Оберіг, 2014. 308 с.

Размещено на Allbest.ru