Правові гарантії опозиційної діяльності: досвід Французької Республіки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правові гарантії опозиційної діяльності: досвід Французької Республіки

Legal guarantees of opposition activity: the experience of the French republic

Пивовар М.С.

асистент кафедри конституційного та міжнародного права

Навчально-наукового інституту права та психології

Національного університету «Львівська політехніка»

Анотація

опозиційний недовіра уряд

Стаття присвячена аналізу правової регламентації гарантій опозиційної діяльності у Французькій Республіці. Встановлено, що правовий статус опозиції у Французькій Республіці врегульовано на рівні норм Конституції, регламенту нижньої палати парламенту - Національних Зборів та підзаконними нормативно-правовими актами парламенту. Приділено увагу конституційно-правовим гарантіям діяльності парламентської опозиції в Національних Зборах Франції. Досліджено конституційну процедуру вираження недовіри уряду шляхом прийняття резолюції осуду як можливість опозиції впливу на владу та взаємодію з нею. Встановлено, що відповідно до положень Конституції Французької Республіки, для внесення резолюції осуду досить 58 депутатів Національних Зборів. Проаналізовано право опозиції на звернення до Конституційної Ради як органу конституційного контролю та право на подання петиції, що полягає у можливості представлення письмових запитів або пропозицій. Визначено, що гарантією опозиційної діяльності у Національних Зборах Франції є пропорційне та збалансоване представництво політичних груп у постійних, спеціальних і слідчих комісіях. Акцентовано на тому, що за рішенням кожної палати французького парламенту один день її засідань протягом місяця присвячується розгляду ініціатив опозиційних груп у відповідній палаті, а також груп, які становлять меншість. Звернено увагу на встановлені конституційні та законодавчі запобіжники для того, щоб опозиційна діяльність у Французькій Республіці була максимально конструктивною. Наведено думки українських учених щодо характеристики французької моделі опозиційної діяльності та взаємодії влади й опозиції у Французькій Республіці. Висловлено пропозиції щодо запозичення досвіду Французької Республіки в частині сесійної роботи парламенту - Верховної Ради України.

Ключові слова: опозиція, опозиційна діяльність, гарантії, Французька Республіка, Національні Збори.

Abstract

The article is devoted to the analysis of the legal regulation of guarantees of opposition activity in the French Republic. It is established that the legal status of the opposition in the French Republic is regulated at the level of the norms of the Constitution, the regulations of the lower house of parliament - the National Assembly and the by-laws regulations of the parliament. It has been paid the attention paid to the constitutional and legal guarantees of the activities of the parliamentary opposition in the French National Assembly. The constitutional procedure for expressing confidence in the Government was investigated by adopting a condemnation resolution as an opportunity for the opposition to influence and interact with the government. It is established that according to the Constitution of the French Republic, 58 deputies of the National Assembly are sufficient to submit a resolution of condemnation. It has been analyzed the right of the opposition to appeal to the Constitutional Council, as a body of constitutional control, and the right to submit a petition, which is possible to submit written requests or proposals. It is determined that the guarantee of opposition activity in the French National Assembly is the proportional and balanced representation of political groups in the standing, special and investigative commissions. It has been emphasized that at the decision of each chamber of the French Parliament, one day of its meetings, during the month, is devoted to the consideration of the initiatives of the opposition groups in the respective chamber as well as of the minority groups. The attention is drawn to the established constitutional and legislative safeguards to ensure that opposition activities in the French Republic are as constructive as possible. It has been presented the thoughts of Ukrainian scientists regarding the characteristics of the French model of opposition activity and the interaction of power and opposition in the French Republic. Proposals were made regarding the borrowing of the experience of the French Republic in the part of the session work of the Parliament - the Verkhovna Rada of Ukraine.

Key words: opposition, opposition activity, guarantees, French Republic, National Assembly.

Постановка проблеми

Конституційне закріплення європейської та євроатлантичної інтеграції Української держави ставить перед науковцями питання вдосконалення системи публічної влади та механізмів її взаємодії. Безсумнівно, що таке вдосконалення, на наше переконання, повинно, перш за все, стосуватися балансу інтересів різних політичних сил, які представлені у владі і в опозиції та спрямовуватися на налагодження їхньої конструктивної співпраці.

Проблеми взаємодії державної влади та опозиції неодноразово ставали предметом досліджень різних науковців на різних етапах демократичної трансформації інститутів публічної влади в сучасній історії нашої держави. Серед розглядуваних тем, які стосуються опозиційної діяльності заслуговує на увагу досвід гарантій такої діяльності у Французькій Республіці з огляду на велику схожість у конституційних характеристиках цієї держави з Україною.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питання правового статусу опозиції та гарантій опозиційної діяльності висвітлювалися у працях таких учених: Д.М. Белова, І.М. Берназюк, К.О. Ірхи, В.Б. Ковальчука, Л.О. Кочубей, О.В. Совгирі, В.М. Шаповала та інших. Водночас концентрованого дослідження конституційно-правових гарантій опозиційної діяльності в Французькій Республіці на сучасному етапі її розвитку не проводилося.

Виклад основного матеріалу

Гарантії та статус опозиції у Французькій Республіці має давню історію та своєрідні традиції. Наприклад, традиція діяльності парламентських слідчих і контрольних комісій сягає часів так званої «липневої монархії» (1830-1848 рр.), а практика запитів є найдавнішою процедурою, оскільки існує з 1875 року в усній, а з 1909 року - у письмовій формі [1, с. 65].

Сьогодні правовий статус опозиції регулюється безпосередньо нормами Конституції Французької Республіки, Регламентом нижньої палати парламенту - Національних Зборів і деякими іншими постановами.

На рівні норм Основного закону Французької Республіки гарантії опозиційної діяльності закріплені в розділі V «Відносини між парламентом та урядом» [2]. Найвагоміше право опозиції в питанні контрольної функції влади - можливість ініціювати питання про резолюцію осуду уряду Французької Республіки. Наприклад, згідно з ч. 2 ст. 49 Конституції Французької Республіки Національні Збори можуть висловити недовіру уряду шляхом прийняття резолюції осуду (motion de censure). Така резолюція вноситься від імені не менше ніж однієї десятої складу Національних Зборів. Голосування відбувається через сорок вісім годин після її внесення. Рахуються тільки голоси, подані за резолюцію осуду, яка приймається більшістю голосів членів палати [3, с. 36].

Оскільки відповідно до положень ст. 24 Конституції Французької Республіки склад Національних Зборів обирається в кількості не більше п'ятисот сімдесяти семи. Відповідно для внесення резолюції осуду досить 58 депутатів Національних Зборів.

Наслідком прийняття резолюції осуду є конституційний обов'язок прем'єр-міністра заявити президенту Французької Республіки про відставку уряду. Найцікавіше, що президент має право, прийнявши відставку прем'єр-міністра Республіки, тут же знову призначити його на посаду або, навпаки, змістити главу уряду, незважаючи на підтримку більшості парламентарів [4, с. 393].

Найсвіжіший випадок, пов'язаний із спробою прийняти вотум недовіри уряду Французької Республіки, був проголосований 13 грудня 2018 року на тлі протестів «жовтих жилетів». Більшості у 289 голосів не досягнуто, вотум недовіри уряду Едуарда Філіпа відхилений Національними Зборами. Зазначається, що підтримали винесення вотуму недовіри лише 70 з 577 депутатів [5]. Потрібно також зауважити, що за всю історію П'ятої Французької Республіки вотум недовіри уряду пройшов успішно лише один раз - 1962 року, коли було повалено перший уряд Жоржа Помпіду. Всупереч такому рішенню Національних Зборів президент Франції Шарль де Ґолль, скориставшись тоді своїми повноваженнями, розпустив парламент і залишив Помпіду на посаді [6].

На думку Л.О. Кочубей, головним у зазначеній вище процедурі вотуму недовіри є те, що ця конституційна норма забезпечує політичній меншості реальну можливість як мінімум звернути увагу громадськості та викласти свою позицію щодо певних аспектів урядової політики [7, с. 419].

Водночас слід погодитися з позиціями Д.М. Бєлова, що ситуація докорінно змінюється, коли президентська і парламентська більшість не збігаються. Реалізується другий, умовно кажучи, парламентський спосіб функціонування політичної системи сучасної Франції. У цьому випадку президент змушений призначити на посаду глави уряду особу, що підтримується більшістю нижньої палати парламенту. Адже будь-який інший вибір президента просто не влаштує Національні Збори і це, найімовірніше, призведе до того, що парламент одразу висловить вищому органу виконавчої влади недовіру. Тому в разі розбіжності президентської та парламентської більшості і за умови недоцільності (чи неможливості протягом року) розпуску Національних Зборів глава держави постає перед необхідністю призначення на посаду прем'єр-міністра представника, точніше лідера опозиційних йому сил, що володіють більшістю в нижній палаті вищого представницького органу країни. Установлюється так званий період «співіснування» (соhabitation - співжиття). У П'ятій Французькій Республіці такі періоди повторювалися тричі: з 1986 по 1988 р., з 1993 по 1995 р. і з 1997 р. по 2001 р. У періоди «співіснування» прем'єр-міністр значною мірою звільнений від підпорядкованості та підконтрольності главі держави, тому що він черпає свою легітимність і свою незалежність щодо останнього з факту підтримки з боку більшості Національних Зборів. Прем'єр-міністр одержує можливість реально керувати діяльністю виконавчої влади поряд із президентом, за яким традиційно залишаються питання зовнішньої політики і національної оборони [8, с. 194-195].

Ще однією конституційною гарантією опозиційної діяльності є встановлене ч. 2. ст. 61 Конституції Французької Республіки право 60 депутатів Національних Зборів чи 60 сенаторів Сенату на звернення до Конституційної ради, органу конституційного контролю, до промульгації законів [2]. На переконання О.В. Совгирі, враховуючи те, що до складу Національних Зборів входять 577 депутатів, а до складу Сенату - 321 сенатор, Конституція закріплює право меншості, а отже - й опозиції як її складника в багатьох випадках на здійснення такого права [9, с. 16].

Зазначена вище конституційна норма, яка набула чинності 1974 року, на думку Філіпа де Сюремена, встановила один із найдієвіших засобів контролю опозиції у межах взаємовідносин між інститутами публічної влади Французької Республіки та встановила справжній контроль над конституційністю законів у Франції [1, с. 65].

Також гарантії опозиційної діяльності затверджені Постановою Національних Зборів від 17 листопада 1958 року «Про функціонування парламентських асамблей», якою передбачено пропорційне та збалансоване представництво політичних груп у постійних, спеціальних (слідчих) комісіях нижньої палати французького парламенту. Такі комісії утворюються на певну місію тривалістю не більше шести місяців [10].

Цією ж постановою також визначено, що члени парламентських делегацій призначаються Національними Зборами з урахуванням пропорційного представництва політичних груп і збалансованого представництва постійних комітетів таких делегацій. Наприклад, парламентські делегації в Європейському Союзі мають завдання слідкувати за роботою, проведеною інституціями Європейського Союзу з використанням договорів від 18 квітня 1951 р. та 25 березня 1957 р., Єдиного європейського акта від 17 і 28 лютого 1986 р., Договору про Європейський Союз, підписаного 7 лютого 1992 р., та подальших текстів для забезпечення інформацією Національних Зборів Французької Республіки [10].

Крім того, постанова наділяє правом на подання петиції, що полягає у можливості представлення письмових запитів або пропозицій однією або кількома особами Голові однієї з двох парламентських асамблей [10].

К.О. Ірха вважає, що зазначені вище гарантії опозиційної діяльності щодо пропорційного представництва всіх парламентських фракцій у складі керівництва парламенту, забезпечення ефективної діяльності тимчасових слідчих комісій із метою збору та надання парламенту інформації про певні факти або події та пропорційне представництво всіх парламентських фракцій у їхньому складі є визначальними під час характеристики французької напівпрезидентської моделі політичної опозиції [11, с. 12].

Проведена у Франції конституційна реформа 2008 року сприяла розширенню прав опозиції. Перш за все, це відобразилося в законодавчій сфері [12, с. 95]. Статтею 48 Конституції Французької Республіки передбачено тиждень на розгляд законопроєктів від уряду і тиждень на розгляд проєктів законів, які ініціює парламент, а одне засідання відведено для обговорення законопроєктів, запропонованих опозицією.

За рішенням кожної палати французького парламенту один день її засідань протягом місяця присвячується розгляду ініціатив опозиційних груп у відповідній палаті, а також груп, які становлять меншість. Не менше ніж одне засідання на тиждень, включно з позачерговими сесіями, призначається пріоритетно для запитань членів парламенту і відповідей уряду [2].

У Регламентах палат французького парламенту [13] права опозиції в частині контрольних функцій набули такого змісту: 1) створення комітету щодо оцінки та контролю, у складі якого має бути представлений політичний склад палати, одним із віце-голів повинен бути представник від парламентської опозиції; 2) надання рівної кількості часу більшості та опозиції під час проведення такої форми контролю, як питання уряду та міністрам; 3) право опозиції на оголошення першого питання уряду; 4) права одному депутату від опозиції із двох депутатів-доповідачів із доповідями комісій щодо застосування закону; 5) аналогічне право щодо доповіді Комітету з оцінки і контролю; 6) визнання за опозиційними політичними групами права за потреби вимагати створення комісій із розслідування; 7) визнання такого ж права за кожною політичною групою щодо проведення аналітичних досліджень Комітету з оцінки та контролю [12, с. 95-96].

Опозиційні представники двох палат мають право використовувати парламентські запити, які поділяються на усні, письмові та запити до Уряду (інтерпеляція). Усні запити можуть супроводжуватися дебатами. Письмові запити направляються міністрам із метою отримання роз'яснень з окремих пунктів законодавства або певних аспектів урядової політики. Крім того, щовівторка та щосереди після обідньої перерви депутати Національних Зборів мають можливість поставити гострі запитання уряду під час традиційних дебатів з урядом. Кожна політична група по черзі здійснює право «інтерв'ювати» урядовців на чолі з прем'єр-міністром. Прямі трансляції дають змогу громадськості скласти власну думку про мобільність, конструктивність, компетентність кожної з політичних груп, що, безперечно, відбивається на ступені підтримки населенням кожної політичної партії чи блоку. Голова надає слово для запиту в такому порядку, щоб в межах одного засідання чергувалися питання, поставлені від парламентської більшості та від опозиції [14, с. 130-131].

Право на внесення поправки, що полягає у можливості подати (через представників у парламенті чи в уряді або від імені однієї з комісій) на розгляд Національних Зборів або Сенату пропозицію про внесення змін до законопроєкту, представленого урядом або депутатом [14, с. 131].

І.М. Берназюк справедливо наголошує на тому, що у Франції відносини влади та опозиції значною мірою регулюються домовленостями та традиціями. Наприклад, для доведення своєї думки опозицією використовуються зустрічі з президентом Французької Республіки. В Президії Національних Зборів пропорційно кількості депутатів представлені всі політичні сили [15, с. 51].

Крім описаних вище гарантій, Конституція та регламенти обох палат французького парламенту встановлюють запобіжники для того, щоб опозиційна діяльність була максимально конструктивною. Відповідно до положень ст. 40 Конституції Французької Республіки законодавчі пропозиції і поправки членів парламенту не можуть розглядатися, якщо внаслідок їх схвалення зменшаться публічні ресурси або збільшаться публічні витрати [3, с. 32]. Такий підхід запобігає прийняттю проєктів, що мають популістський характер, чим часто у практиці зарубіжних парламентів зловживає опозиція, а також дає змогу уряду забезпечити належне фінансування пріоритетних державних програм [16, с. 8].

Ще один запобіжник передбачено ст. 84 Регламенту Національних Зборів Франції, де передбачено, що законопроект, внесений членом нижньої палати та відхилений палатою, може бути повторно внесений на розгляд палати лише через рік із дня його відхилення [12].

Висновки

Отже, можемо констатувати, що з огляду на проведений аналіз правових гарантій опозиційної діяльності в Французькій Республіці однозначно статус опозиції за такої моделі є досить слабким. Це підтверджено і в публікаціях інформативно-аналітичного характеру [17, с. 11]. Водночас конституційна реформа 2008 року суттєво посилила французьку модель опозиції в питаннях законодавчого процесу.

Для Української держави цікавим для запозичення є досвід Французької Республіки в питаннях гарантій опозиції під час сесійної роботи парламенту.

Зважаючи на такий позитивний досвід, вважаємо, що ст. 83 Конституції України потрібно доповнити нормою такого змісту: «Один день засідань протягом місяця чергових чи позачергових сесій Верховної Ради України відводиться для розгляду питань опозиційних депутатських фракцій». Така конституційна гарантія сприятиме системній роботі Верховної Ради України та допоможе налагодити взаємовідносини між парламентською більшістю (коаліцією) та парламентською меншістю (опозицією).

Список використаних джерел

1. Сюремен Ф. Парламентська опозиція у Франції: законодавче забезпечення і традиції діяльності. Національна безпека і оборона. 2002. № 7. С. 65-66.

2. Constitution de la Rйpublique franзaise Constitution du 4 octobre 1958. URL: http://www.assemblee-nat.fr/connaissance/ Constitution.pdf.

3. Конституція Французької Республіки (з передмовою Володимира Шаповала). Київ: Москаленко О.М., 2018. 56 с.

4. Бориславська О.М., Різник С.В. Організація державної влади в сучасному світі: конституційно-правова енциклопедія. Львів: ПАІС, 2013. 456 с.

5. Національні Збори Франції не підтримали вотум недовіри уряду. URL: https://www.ukrinform.ua/rubric-world/2600687-nacionalni-zbori-francM-ne-pidtrimaN-votum-nedoviri-uradu.html.

6. Вотум недовіри уряду Франції провалився. URL: https://zbruc.eu/node/51375?theme=zbruc&page=77.

7. Політична влада і опозиція в Україні: порівняльний аналіз із зарубіжними країнами: монографія / за заг ред. Ф.М. Рудича. Київ: іПіЕНД ім. І.Ф. Кураса НАН України, 2016. 488 с.

8. Бєлов Д.М., Бисага Ю.М. Досвід конституційно-правового регулювання інституту президента в зарубіжних країнах: монографія. Ужгород: Ліра, 2007. 275 с.

9. Совгиря О.В. Правове регулювання статусу парламентської опозиції в Україні на сучасному етапі: проблеми та перспективи. Адміністративне право і процес. 2014. № 2 (8). С. 13-21.

10. Fonctionnement des Assemblйes. Ordonnance no 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblйes parlementaires. URL: https://web.archive.org/web/20050305033120/http://www.assemblee-nat.fr/connaissance/ pouvoirs-publics/pouvoirs_publics-08.asp#P12525_1078850.

11. Ірха К.О. Інститут політичної опозиції: світовий досвід та специфіка становлення в сучасній Україні: автореф. дис. ... канд. політ. Наук: 23.00.02; Східноукраїнський національний університет імені Володимира Даля. Луганськ, 2010. 23 с.

12. Куцин Я.М. Праксеологія парламентського контролю: порівняльно-аналітичне дослідження: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02; ДВНЗ «Ужгородський національний університет». Ужгород, 2018. 262 с.

13. Le Rиglement de l'Assemblйe nationale. Instruction general du bureau. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/reglement.pdf; Rиglament du Senat et Instruction generale du Bureau. URL: http://www.senat.fr/reglement/ reglement.html.

14. Совгиря О.В. Правовий статус парламентської опозиції: навч. посібник. Київ: Центр навчальної літератури, 2006. 264 с.

15. Берназюк І.М. Правова регламентація опозиційної діяльності в зарубіжних країнах. Форум права. 2009. № 3. С. 48-53. URL: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2009-3/09bimvzk.pdf.

16. Правове регулювання законодавчого процесу: досвід країн ЄС та пропозиції для України. Лабораторія законодавчих ініціатив. 2011.63 с. URL: https://parlament.org.ua/upload/docs/Legislative_process_.pdf.

17. Статус опозиції: вітчизняний та зарубіжний досвід, рекомендації. Інформаційно-аналітичне дослідження. Лабораторія законодавчих ініціатив. Київ, 2006. URL: https://parlament.org.ua/docs/files/8Z1162220481_ans.pdf.

Размещено на Allbest.ru