Правове регулювання земельних відносин на територіях природно-заповідного фонду у контексті забезпечення екологічних прав громадян в Україні

Що ж стосується земельного законодавства України, то у ст. 45 Земельного кодексу України закріплено, що землі природно-заповідного фонду можуть бути у приватній власності громадян. Так, згідно зі ст. 43 Земельного кодексу України, землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду [7], тобто визначальною ознакою цієї категорії земель є наявність особливо цінних охоронюваних природних комплексів та об'єктів, що мають охоронний статус, зокрема: природні заповідники, національні природні парки, заказники, заповідні урочища тощо.

У цьому контексті кореляції та уточнення змісту потребують такі поняття: «землі природно-заповідного фонду», «землі лісогосподарського призначення», «землі водного фонду», «землі історико-культурного призначення» тощо, оскільки з точки зору і екологічного, і земельного законодавства України ці категорії розмежовані таким чином, що відкриває широкі горизонти для наукової полеміки та пра- возастосовної практики.

Поняття земель лісогосподарського призначення подано у ст. 55 Земельного кодексу України, відповідно до якої до земель лісогосподарського призначення належать землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства [7]. Екологічне законодавство України не розкриває змісту понять «лісова рослинність», «нелісові землі», а оперує лише поняттям «ліс». При цьому у відповідності до ст. 1 Лісового кодексу України ліс - це тип природних комплексів (екосистема), у якому поєднуються переважно деревна та чагарникова рослинність з відповідними ґрунтами, трав'яною рослинністю, тваринним світом, мікроорганізмами та іншими природними компонентами, що взаємопов'язані у своєму розвитку, впливають один на одного і на навколишнє природне середовище [8]. Тому ділянки суші (землі), вкриті лісовою рослинністю, теж можна віднести до природних комплексів, що можуть мати у майбутньому особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і відповідно до закону їм може бути надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Тобто на землях лісогосподарського призначення теж за наявності відповідних умов можуть бути утворені ті чи інші території природно-заповідного фонду, наприклад, заказник тощо, який, до речі, відповідно до ст. 25 Закону України «Про природно-заповідний фонд» є природною територією (акваторією), що оголошується з метою збереження і відтворення природних комплексів чи їх окремих компонентів [9].

Поняття і склад земель водного фонду подано у ст. 58 Земельного кодексу України. Зокрема, до складу земель водного фонду належать землі, зайняті: а) морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами; б) прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами; в) гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; г) береговими смугами водних шляхів; ґ) штучно створеними земельними ділянками в межах акваторій морських портів [7]. Всі ці об'єкти (моря, річки, озера, болота тощо) відповідно до ст. 1 Водного кодексу України є водними об'єктами - природними або створеними штучно елементами довкілля, в якому зосереджуються води (море, річка, озеро, водосховище, ставок, канал, водоносний горизонт) [10]. Тому ці водні природні об'єкти можуть бути включені чи не включені до територій природно-заповідного фонду. У цьому контексті інтерес має ст. 94 Водного кодексу України, яка якраз і стосується охорони та використання водних об'єктів, віднесених до природно-заповідного фонду [10]. Зокрема, водні об'єкти, які віднесені у встановленому законодавством порядку до територій та об'єктів природно-заповідного фонду, охороняються та використовуються відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про природно-заповідний фонд України». На водних об'єктах, віднесених до природно-заповідного фонду, забороняється здійснення будь-якої діяльності, що суперечить їх цільовому призначенню [10]. Але знову ж таки йдеться не про землі природно-заповідного фонду, а про території та об'єкти природно-заповідного фонду.

Аналогічна проблема стосується і земель історико- культурного призначення. Згідно зі ст. 53 Земельного кодексу України, до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби [7]. Ці об'єкти також мають наукову та іншу цінність, їм відповідно до чинного законодавства України може бути надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Таким чином, як і на землях природно-заповідного фонду, так і на землях лісогосподарського призначення чи землях водного фонду, чи землях історико-культур- ного призначення тощо можуть бути створені чи функціонувати природоохоронні території та об'єкти. Тому основна проблема полягає в тому, до якої категорії земель вони мають належати і яким чином їх розмежовувати. Адже сам факт утворення території чи об'єкта природно-заповідного фонду на землях лісогосподарського призначення чи землях водного фонду не означає автоматичного переведення їх до складу земель природно-заповідного фонду. Тобто на практиці може мати місце ситуація, коли, наприклад, є землі водного фонду, зайняті озером. Згодом ця природна територія (акваторія), де є озеро, у встановленому законом порядку оголошується територією чи об'єктом природно-заповідного фонду, наприклад, гідрологічним заказником, з метою збереження і відтворення цієї природної акваторії. Логічно виникає питання про збереження цільового призначення цих земель у складі земель водного фонду чи зміну їх цільового призначення і віднесення до земель природно-заповідного фонду на тій підставі, що ця територія оголошена заповідною. Земельне законодавство України не передбачає імперативного автоматичного механізму зміни цільового призначення земель у зв'язку з утворенням природоохоронних територій. Тим паче, що право змінювати цільове призначення земель чи земельних ділянок належить їхнім власникам. Тобто з ініціативи власника може бути змінено чи не змінено цільове призначення таких земель. Але незалежно від того, до якої категорії земель буде належати така ділянка, якщо на ній є об'єкти природно-заповідного фонду, то на них діятиме спеціальний природоохоронний (заповідний) режим використання та охорони. Крім того, як цілком справедливо зазначається у юридичній літературі, створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду в Україні передбачає встановлення системи обмежень та обтяжень щодо конкретних земельних ділянок та можливість закріплення меж територій, щодо яких запроваджується визначений природоохоронний режим, а присвоєння охоронного режиму конкретним земельним ділянкам є найбільш давньою, юридично врегульованою формою охорони природи, засади якої розвивались разом із земельним законодавством протягом усього періоду розвитку сучасної системи правовідносин в Україні [4, с. 7].

Таким чином, виникає інша проблема, яка чітко не визначена на рівні чинного законодавства України щодо співвідношення території природно-заповідного фонду та земель природно-заповідного фонду.

Чинне екологічне законодавство України не розкриває безпосередньо зміст поняття «територія природно-заповідного фонду», натомість оперує категорією «природно- заповідний фонд». Згідно з преамбулою Закону України «Про природно-заповідний фонд», природно-заповідний фонд - це ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об'єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища [9]. Тобто це поняття є найбільш загальним і включає всю сукупність територій та об'єктів, щодо яких прийняті чинні рішення щодо їх оголошення (створення) територіями і об'єктами природно-заповідного фонду, незалежно від їх категорії, форми власності та стану оформлення землевпорядної документації. Тому можна припустити, що вони можуть охоплювати собою землі різних цільових призначень, які увійшли у території певного виду природно-заповідного фонду та на які поширюються режим охорони й обмеження природно-заповідного фонду.

Що ж стосується поняття «землі природно-заповідного фонду», то воно є законодавчо визначеним і в ст. 43 Земельного кодексу України [7], і в ст. 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд» [9]. З огляду на цю юридичну конструкцію, можна зробити висновок, що факту віднесення тієї чи іншої земельної ділянки до земель природно- заповідного фонду передує факт оголошення відповідної території територією чи об'єктом природно-заповідного фонду із наданням їй відповідного охоронного режиму. Як наслідок, ця територія може бути віднесена до земель природно-заповідного фонду. Але території природно-заповідного фонду підлягають охороні незалежно від того, чи набули вони режиму земель природно-заповідного фонду відповідно до земельного законодавства України чи ні. При цьому факт оголошення відповідної території територією природно-заповідного фонду не свідчить про автоматичне віднесення її до земель природно-заповідного фонду, оскільки до моменту оголошення цієї території заповідною вона могла мати відповідне цільове призначення і належала до однієї із категорій земель згідно зі ст. 19 Земельного кодексу України (наприклад, лісогосподарського призначення, водного фонду, історико-культур- ного призначення тощо) [7]. Згідно з чинним земельним законодавством України переведення земель з однієї категорії до іншої здійснюється у разі зміни цільового призначення цих земель. Віднесення земель до відповідних категорій і переведення їх з однієї категорії до іншої проводиться органами, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання їх у користування, а в інших випадках - органами, які затверджують проєкти землеустрою і приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення [7].

Після створення об'єктів чи територій природно- заповідного фонду земельні ділянки під новоствореними об'єктами заповідного фонду можуть бути або вилучені з користування чи власності попередніх власників, або ж залишені у користуванні первинних власників і користувачів з оформленням охоронного зобов'язання. У разі зі створенням такого об'єкта природно-заповідного фонду, як, наприклад, заказник місцевого значення, згідно з ч. 2 ст. 25 Закону України «Про природно-заповідний фонд» [9] оголошення заказників провадиться без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у їх власників або користувачів. При цьому відповідно до ст. 26 Закону України «Про природно-заповідний фонд» на територіях заказників забороняються суцільні, прохідні, лісовідновні та поступові рубки, видалення захаращеності, а також полювання та інша діяльність, що суперечить цілям і завданням, передбаченим положенням про заказник; господарська, наукова та інша діяльність, що не суперечить цілям і завданням заказника, проводиться з додержанням загальних вимог щодо охорони навколишнього природного середовища; власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів, оголошених заказником, беруть на себе зобов'язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження [9].

Висновки. Таким чином, питання співвідношення земель природно-заповідного фонду з іншими категоріями земель має надзвичайно велике не лише теоретичне, але й практичне значення для забезпечення екологічних прав громадян і лежить у площині співвідношення земельного та екологічного законодавства України щодо моделі правового регулювання земельних відносин на територіях природно-заповідного фонду. На наше переконання, «територія природно-заповідного фонду» є ширшим поняттям, ніж «землі природно-заповідного фонду». Територія заповідного фонду пов'язана із таким поняттям, як «режим», що поширюється на ці території, та дотриманням природоохоронного законодавства, а землі - із належним оформленням документів на право користування земельною ділянкою та дотриманням власне земельного законодавства. Сам факт утворення об'єкта природно-заповідного фонду не засвідчує факту утворення земель природно-заповідного фонду. Адже до моменту утворення об'єкта природно-заповідного фонду, який охоплював ту чи іншу частину земель, ці землі мали відповідне цільове призначення і на тому чи іншому праві належали відповідним суб'єктам (або на праві власності, або на праві землекористування). Водночас незалежно від того, який правовий режим матимуть такі об'єкти і до якої категорії земель вони належатимуть, основний акцент має бути зроблено, на наше переконання, саме на збереженні, охороні та відновленні цих природоохоронних територій і об'єктів. Категорія чи цільове призначення земель не мають впливати на правовий режим охорони територій та об'єктів природно- заповідного фонду України, а навпаки, підсилювати його схоронність.