Деякі аспекти реформування системи прокуратури

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Деякі аспекти реформування системи прокуратури

Бабкова В.С., кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри судоустрою та прокурорської діяльності

Анотація

У статті досліджуються питання реформування системи прокуратури відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року.

Мета наукової статті полягає у визначенні та критичному науковому аналізі основних положень реформи системи прокуратури згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

Автор доходить висновку, що розуміння прокуратури як системи передбачає погляд на неї як на упорядковану сукупність окремих органів прокуратури, між якими наявні координаційні та субординаційні зв'язки. За період незалежності система прокуратури України неодноразово змінювалася. Найбільш істотні зміни системи прокуратури мали місце у зв'язку із прийняттям Закону України «Про прокуратуру» від 2014 р. Однак визначена цим Законом система прокуратури мала істотні недоліки, що зумовили продовження її реформування.

Характерною рисою реформи прокуратури від 19 вересня 2019 р. стало перейменування всіх ланок системи прокуратури. Так, замість Генеральної прокуратури України утворюється Офіс Генерального прокурора; замість регіональних прокуратур - обласні прокуратури; замість місцевих прокуратур - окружні. Порівняльний аналіз присвячених їм положень до та після реформи показує, що істотних змін у статусі, структурі та територіальній побудові цих органів не відбулося, що дає змогу констатувати, що йдеться саме про зміну назви, а не про реальну реорганізацію відповідних органів прокуратури.

У зв'язку із цим зроблено висновок, що реформа системи прокуратури згідно із Законом від 19.09.2019 має значною мірою «косметичний» характер, оскільки зводиться до перейменування відповідних органів прокуратури з метою створення підстави для звільнення прокурорів, які обіймали там посади, для здійснення кадрового перезавантаження прокуратури. Ці зміни назв не є досить виправданими, передусім щодо перейменування Генеральної прокуратури України на Офіс Генерального прокурора. Разом із тим найбільш суттєвими змінами є можливість визначення переліку і територіальної юрисдикції окружних прокуратур на відомчому рівні, а також ліквідація військових прокуратур і надання Генеральному прокуророві можливості створення спеціалізованих прокуратур.

Ключові слова: система прокуратури, реформа прокуратури, Генеральна прокуратура України, військові прокуратури, спеціалізовані прокуратури. реформа прокуратура законодавчий акт

Abstract

SOME ASPECTS OF THE REFORM OF THE PROSECuTOR'S SYSTEM

The article explores the reform of the prosecution system in accordance with the Law of Ukraine “On Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine Concerning Priority Measures for the Reform of Prosecutor's Bodies” of 19 September 2019.

The purpose of the scientific article is to define and critically analyze the main provisions of the reform of the prosecutor's system.

The author concludes that understanding the Public Prosecutor's Office as a system implies looking at it as an orderly set of separate bodies between which there are coordination and subordination links. During the period of independence, the system of the Prosecutor's Office of Ukraine has changed many times. The most significant changes in the system of the Prosecutor's Office took place in connection with the adoption of the Law of Ukraine “On the Prosecutor's Office” of 2014. However, the system of the Prosecutor's Office defined by this Law had significant shortcomings, which led to the continuation of its reform.

A characteristic feature of the reform of the Prosecutor's Office of 19 September 2019 was the renaming of all links of the Prosecutor's Office system: Office of the Procurator-General, regional prosecutor's offices, district prosecutor's offices. A comparative analysis of the provisions before and after the reform shows that there have been no significant changes in the status, structure and territorial structure of these bodies, which makes it possible to state that it is a change in the name, not a real reorganization of the bodies concerned.

In this regard, it was concluded that the reform of the prosecution system under the Law of 19.09.2019 is largely “cosmetic”, as it is limited to renaming the relevant bodies in order to create the basis for dismissal of prosecutors in positions there, in order to carry out a personnel reset of the prosecutor's office. These name changes are not sufficiently justified. The most significant changes are the possibility of determining the list and territorial jurisdiction of district prosecutors at the departmental level, as well as the elimination of military prosecutors and the possibility for the Prosecutor General to establish specialized prosecutors.

Key words: Public Prosecutor's Office system, reform of the Public Prosecutor's Office, Office of the Procurator-General of Ukraine, military prosecutors and specialized prosecutors.

Постановка проблеми

Актуальність дослідження обраної теми зумовлена тим, що 19 вересня 2019 р. було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» [1], яким серед іншого здійснено найбільш суттєву із 2014 р. реформу системи прокуратури.

Стан опрацювання проблеми

Проблеми реформування системи прокуратури досліджувалися такими вітчизняними вченими, як В.В. Долежан, П.М. Каркач, М.В. Косюта, А.В. Лапкін, І.Є. Марочкін, М.І. Мичко, М.В. Руденко та ін. Разом із тим вказану проблематику на сучасному етапі не можна вважати вичерпаною, про що свідчить черговий етап реформування системи прокуратури, який розпочався у 2019 р.

Мета наукової статті полягає у визначенні та критичному науковому аналізі основних положень реформи системи прокуратури згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

Виклад основного матеріалу

На думку дослідників, система - це цілісний комплекс відмежованих, взаємопов'язаних і взаємодіючих один з одним елементів, який утворює особливу єдність із середовищем та є одночасно елементом системи більш високого порядку [2, с. 6]. Є підхід, згідно з яким органи прокуратури як складна соціальна система являють собою певним чином організований колектив працівників, що виконує покладені на нього функції та має для цього відповідну компетенцію і можливості [3, с. 35]. На наш погляд, такі міркування більше стосуються структури прокуратури, тоді як розуміння її як системи передбачає погляд на прокуратуру як на впорядковану сукупність окремих органів прокуратури, між якими наявні координаційні та субординаційні зв'язки.

За період незалежності система прокуратури України неодноразово змінювалася. У період до 2014 р. такі зміни здебільшого стосувалися створення й ліквідації окремих спеціалізованих прокуратур (кримінально-виконавчих, екологічних, військових) або визначення правового становища прокуратур міст з районним поділом [4]. Разом із тим найбільш суттєва реформа системи прокуратури мала місце з прийняттям Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 р. (далі - Закон), що передбачила перейменування обласних прокуратур на регіональні, ліквідацію спеціалізованих прокуратур (за винятком військових), а також реорганізацію міських, районних прокуратур у місцеві. В її результаті система прокуратури набула такого вигляду: 1) Генеральна прокуратура України; 2) регіональні прокуратури; 3) місцеві прокуратури; 4) військові прокуратури; 5) Спеціалізована анти-корупційна прокуратура (ст. 7 Закону).

Така побудова системи прокуратури, на думку дослідників, передбачала, що система прокуратури не залежить від адміністративно-територіального поділу держави, тобто місцеві прокуратури створюються без прив'язки до окремих адміністративно-територіальних одиниць [5, с. 36]. Водночас дослідники висловлювали обґрунтовану критику такого підходу з огляду на територіальну віддаленість місцевої прокуратури від населення, судів, міськ рай відділів МВС України та інших об'єктів її діяльності, що ускладнює доступ громадян до прокуратури, а також реалізацію прокурорами покладених на них повноважень [6, с. 109].

Також характерною рисою системи прокуратури, визначеної Законом України «Про прокуратуру» в редакції від 14.10.2014, була її підвищена стабільність, оскільки перелік місцевих та військових прокуратур та їх територіальна юрисдикція визначалися Додатком до цього Закону. Разом із тим такий підхід законодавця зазнав критики у науковій юридичній літературі як громіздкий та незручний, з огляду на що пропонувалося надати повноваження щодо утворення прокуратур Генпрокурору [7, с. 257].

Згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» система прокуратури України зазнала істотних змін. В узагальненому вигляді у Пояснювальній записці до відповідного законопроекту вони були викладені таким чином: «замість чинної структури органів прокуратури побудова після проведення атестації прокурорів нової структури у вигляді: Офіс Генерального прокурора, обласні прокуратури, окружні прокуратури. Надання Генеральному прокурору права ліквідовувати та реорганізовувати окружні та обласні прокуратури; ліквідація військових прокуратур, але при цьому встановлення права Генерального прокурора у разі потреби утворювати спеціалізовані прокуратури на правах структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур» [8]. Проаналізуємо ці зміни більш докладно.

Насамперед звертає на себе увагу та обставина, що законодавець вдався до перейменування всіх ланок системи прокуратури. Так, замість Генеральної прокуратури України утворюється Офіс Генерального прокурора; замість регіональних прокуратур - обласні прокуратури; замість місцевих прокуратур - окружні. Порівняльний аналіз присвячених їм положень до та після реформи показує, що істотних змін у статусі, структурі та територіальній побудові цих органів не відбулося, що дає змогу констатувати, що йдеться саме про зміну назви, а не про реальну реорганізацію відповідних органів прокуратури. Видається, що єдиною метою таких змін було створення формального приводу для звільнення прокурорів, які у них працювали, на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону, тобто у зв'язку із ліквідацією чи реорганізацією органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Такий висновок підтверджує й п. 6 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», згідно з яким «з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади...».

Разом із тим серед фахівців такі зміни викликають обґрунтовану критику. Насамперед юридично необ- ґрунтованим вважається перейменування Генеральної прокуратури України на Офіс Генерального прокурора. Це пояснюється тим, що, по-перше, слово «офіс» є словом іншомовного походження та не має органічного взаємозв'язку із державною українською мовою, а також не має нічого спільного зі сферою правосуддя та системою державних органів в Україні. По-друге, хоча систему прокуратури України очолює Генеральний прокурор, проте не можна поставити знак рівності між ним та прокуратурою в цілому. Однак якщо для позначення найвищого органу в системі прокуратури України використовувати термін «Офіс Генерального прокурора», то складається враження, що всі інші структурні підрозділи та керівники цього органу мають лише функції із забезпечення діяльності Генерального прокурора [9].

З цією думкою варто погодитися, а також додати, що визначення найвищого органу в системі прокуратури як «Офісу» суперечить уточненому цим же Законом його призначенню, згідно з яким на Офіс Генерального прокурора покладено організацію та координацію діяльності всіх органів прокуратури, забезпечення належного функціонування Єдиного реєстру досудових розслідувань та його ведення органами досудового розслідування, визначення єдиного порядку формування звітності про стан кримінальної протиправності і роботу прокурора з метою забезпечення ефективного виконання функцій прокуратури, а також здійснення управління об'єктами державної власності, що належать до сфери управління Офісу Генерального прокурора (ч. 1 ст. 8 Закону).

Крім того, таке перейменування може ускладнити участь прокуратури у міжнародно-правовому співробітництві, оскільки у відповідних двосторонніх договорах України та міжвідомчих міжнародних договорах як уповноважений орган (сторона) вказана саме Генеральна прокуратура України. Хоча у п. 5 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» й міститься застереження щодо того, що «Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України», однак його не можна вважати достатнім для врегулювання цієї колізії з огляду на вищу юридичну силу міжнародних договорів України порівняно із нормами національного законодавства.

Отже, перейменування Генеральної прокуратури України на Офіс Генерального прокурора слід визнати необ- ґрунтованим кроком, який може негативно позначитися на міжнародному співробітництві прокуратури та на сприйнятті громадськістю вищого органу системи прокуратури.

Більш виваженим рішенням видається ^переймену- вання регіональних прокуратур на обласні. Його можна обґрунтувати тим, що адміністративно-територіальний устрій України не передбачає поділу на регіони, тому попередня назва «регіональні прокуратури» була некоректною. Водночас її зміна означає врахування адміністративно- територіального устрою України у разі побудови мережі прокуратур цього рівня. Таким чином відбулося повернення до традиційної назви цих прокуратур, яка передбачалася Законом України «Про прокуратуру» від 1991 р. Поняття «обласні прокуратури» є збірним і охоплює прокуратури областей, прокуратуру Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, Київську міську прокуратуру (ч. 1 ст. 10 Закону).

Перейменування місцевих прокуратур на окружні означає зміну підходу до визначення їх назви. Якщо у попередній редакції йшлося про прив'язку цих прокуратур до місцевості, то у нинішній - до принципу їх побудови, який є окружним. Загалом, перший із цих підходів видається більш виправданим, оскільки такі прокуратури становили нижчу ланку системи прокуратури, найбільш наближену до місцевості.

Важливою новацією Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» стало виключення із Закону відповідного Додатка, яким визначався перелік і територіальна юрисдикція місцевих прокуратур. Водночас передбачено, що перелік та територіальна юрисдикція окружних визначається наказом Генерального прокурора, а утворення, реорганізація та ліквідація цих прокуратур, визначення їхньої компетенції, структури і штатного розпису здійснюються Генеральним прокурором (ч. 1 ст. 12 Закону). Таке рішення законодавця варто підтримати, оскільки воно дає змогу гнучко змінювати мережу органів прокуратури нижчої ланки, зокрема, з метою забезпечення доступності до них населення.

Одним із найбільш дискусійних рішень, втілених у реформі від 19.09.2019, стала ліквідація військових прокуратур. Воно зазнало критики з боку експертів. Зокрема, фахівці Головного науково-експертного управління Верховної Ради України вказали на те, що військові прокурати виконують загальні функції органів прокуратури у специфічній, воєнній сфері правовідносин, тому у зв'язку з їх ліквідацією буде зруйнована система підготовки військових прокурорів з певним рівнем знань військового законодавства і військової специфіки (озброєння та бойова техніка, порядок користування військовим майном, порядок підлеглості, стратегія і тактика військових дій тощо), що може призвести до зниження якості досудового слідства у певних категоріях справ та рівня захисту прав і свобод військовослужбовців, а також державних і громадських інтересів у сфері оборони держави [9]. Згідно із Зауваженнями головного юридичного управління Верховної Ради України, ліквідація військових прокуратур та передача повноважень військових прокурорів на інших прокурорів, як і одночасно проведена атестація всіх прокурорів, може призвести до порушення статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка гарантує право на справедливий суд, оскільки зазначене може спричинити затягування розумних строків розгляду кримінальних проваджень та інших справ, в яких беруть участь прокурори [10]. Видається, що ці зауваження частково є виправданими.

Разом із тим варто звернути увагу на численні проблеми організації і функціонування військових прокуратур. Зокрема, у своїй попередній публікації з цього питання ми звертали увагу на невідповідність системи військових прокуратур військово-політичному устрою України; недоліки їх нормативної регламентації; необхідність удосконалення статусу військових прокурорів тощо [11]. Найбільш істотною проблемою, на думку А.В. Лапкіна, було визначення предмета відання військових прокуратур, які з початком функціонування Державного бюро розслідувань втратили свою основну функцію досудового розслідування, а також позбавлені можливості здійснювати свої повноваження щодо слідчих ДБР з огляду на невідповідність системи й структури цих органів [12, с. 188-189]. Зважаючи на це, військові прокуратури об'єктивно потребували серйозного реформування, тому рішення законодавця про їх ліквідацію загалом мало достатні передумови.

Важливо звернути увагу на те, що разом із ліквідацією військових прокуратур законодавець передбачив можливість створення їх альтернативи. Так, згідно із ч. 2 ст. 7 Закону у разі потреби рішенням Генерального прокурора можуть утворюватися спеціалізовані прокуратури на правах структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора, на правах обласних прокуратур, на правах підрозділу обласної прокуратури, на правах окружних прокуратур, на правах підрозділу окружної прокуратури. Перелік, утворення, реорганізація та ліквідація спеціалізованих прокуратур, визначення їх статусу, компетенції, структури і штатного розпису здійснюються Генеральним прокурором. Таким чином, Генеральний прокурор може створити спеціалізовану прокуратуру, необхідну для здійснення функцій прокуратури у військовій сфері, яка була б демілітаризованою та не мала б конфлікту інтересів у своїй діяльності у зв'язку із належністю до військової сфери. Натепер, згідно з офіційною інформацією, в Генеральній прокуратурі України наказом Генерального прокурора від 21 жовтня 2019 р. створено Департамент нагляду у кримінальних провадженнях щодо злочинів, скоєних в умовах збройного конфлікту, діяльність якого буде зосереджена на здійсненні нагляду щодо розслідування злочинів, скоєних на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим і міста Севастополя, у тимчасово окупованих районах Донецької і луганської областей та в умовах збройного конфлікту [13]. Видається, що такий Департамент зможе стати прообразом майбутньої спеціалізованої прокуратури у військовій сфері.

Висновки

Реформа системи прокуратури згідно із Законом від 19.09.2019 має значною мірою «косметичний» характер, оскільки зводиться до перейменування відповідних органів прокуратури з метою створення підстави для звільнення прокурорів, які обіймали там посади, для здійснення кадрового перезавантаження прокуратури. Ці зміни назв не є досить виправданими, передусім щодо перейменування Генеральної прокуратури України на Офіс Генерального прокурора. Разом із тим найбільш суттєвими змінами є можливість визначення переліку і територіальної юрисдикції окружних прокуратур на відомчому рівні, а також ліквідація військових прокуратур і надання Генеральному прокуророві можливості створення спеціалізованих прокуратур.

Список використаних джерел

1. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури : Закон України № 113-ІХ від 19.09.2019.

2. Мельник РС. Системний підхід у правознавстві. Підприємництво, господарство та право. 2010. № 11. С. 3-6.

3. Олійник РВ. Система та структура прокуратури України. Європейські перспективи. 2014. № 1. С. 33-39.

4. Лапкін А. До питання про визначення правового становища прокуратур міст з районним поділом. Вісник прокуратури. 2012. № 4-5. С. 145-152.

5. Наулік Н. Система прокуратури України: новели законодавства. Вісник Національної академії прокуратури України. 2015. №. 4. С. 34-38.

6. Лапкін А.В. Закон України «Про прокуратуру». Науково-практичний коментар. Харків : Право, 2015. 680 с.

7. Клочков В. Проблеми законодавчого забезпечення діяльності системи прокуратури та досудового слідства. Підприємництво, господарство і право. 2019. № 2. С. 254-259.

8. Пояснювальна записка до проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 1032 від 29.08.2019.

9. Висновок на проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 1032 від 29.08.2019.

10. Зауваження до проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (до другого читання).

11. Бабкова В.С. Деякі проблеми організації та діяльності військових прокуратур в Україні. Юрист України. 2018. № 1. С. 71-77.

12. Лапкін А.В. Проблеми збереження військових прокуратур в Україні. Вісник Південного регіонального центру Національної академії правових наук України. 2018. № 15. С. 185-191.

13. У Генеральній прокуратурі створено Департамент нагляду у кримінальних провадженнях щодо злочинів, скоєних в умовах збройного конфлікту.

Размещено на Allbest.ru