Дискреційні повноваження в контексті реалізації земельних правовідносин в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Дискреційні повноваження в контексті реалізації земельних правовідносин в Україні

Бондарчук Н.В., Сторожук К.І.

Бондарчук Н.В., кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри правознавства Житомирського національного агроекологічного університету

Сторожук К.І., студентка II курсу спеціальності «Право» Житомирського національного агроекологічного університету

У статті висвітлено окремі аспекти дискреційних повноважень органів державної влади у сфері земельних відносин. Намагання наслідувати вимоги європейського законодавства і європейські тенденції щодо застосування ідеї про дискреційні повноваження органів державної влади в українських реаліях призводить до того, що в деяких ситуаціях стає неможливим для громадян і підприємств законний захист своїх прав навіть через суд. Отже, дискреційні повноваження стали трактуватися взагалі як будь-які повноваження, коли орган державної влади ухвалює те або інше рішення.

Земельна реформа привела до значних зрушень у системі землекористування, тому постала необхідність у формуванні механізмів регулювання земельних відносин на засадах сталого розвитку, які дадуть можливість усунути прояви зловживань дискреційними повноваженнями з боку органів державної влади.

Орган місцевого самоврядування, використовуючи дискреційні повноваження, зобов'язаний передусім правильно оцінити ситуацію, не припускаючи водночас зловживання владою та дотримуючись мети, для досягнення якої йому надано такі повноваження. Так, розглядаючи заяву особи про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орган державної влади зазвичай не лише зважає на повноту та зміст поданих із заявою матеріалів, а загалом звертає увагу на доцільність надання такого дозволу та враховує інші чинники, прямо не передбачені у статті 118 Земельного кодексу України.

Висвітлено перспективи обмеження дискреції з боку суб'єктів владних повноважень, оскільки правові механізми мають базуватися на вимогах принципу верховенства права, прозорості та відкритості в діяльності органів державної влади, основою яких у цій сфєрі є повага до прав та свобод людини і міжнародних стандартів обмеження дискреційних повноважень. Здійснюючи певні дії або утримуючись від їх здійснення, ухвалюючи конкретне рішення в межах своєї компетенції, цей орган або уповноважений ним посадовець повинні ставити в основу вибору загальнодержавні інтереси, загальногромадське благо, виходити лише з потреби забезпечення в рамках закону захисту прав громадян.

Ключові слова: дискреція, дискреційні повноваження, суб'єкти владних повноважень, оціночні поняття, судовий захист.

DISCRETIONAL AUTHORITIES IN THE CONTEXT OF THE REALIZATION OF LAND LEGAL RELATIONS IN UKRAINE.

The article highlights some aspects of the discretionary powers of public authorities in the field of land relations. Trying to follow the requirements of European legislation and European tendencies to apply the idea of discretionary powers of state authorities in Ukrainian realities leads to the fact that in some situations it becomes impossible for citizens and businesses to legally defend their rights even through court. In doing so, discretionary powers have been interpreted as generally any powers when a public authority makes a decision.

Land reform hassled to significant shifts in the land use system, so there is a need to create mechanisms for regulating land relations on a sustainable development basis that will eliminate the abuse of discretionary powers by public authorities.

The local self-government body, using its discretionary powers, is obliged, first and foremost, to properly assess the situation with out assuming abuse of power and pursuing the purpose for which it was granted such powers. Thus, when considering a person's application for a permit for the development of a land development project for land allotment, the state authority, as a rule, not only takes into account the completeness and content of the materials submitted with the application, but generally draws attention to the expediency of granting such permission and takes into account other factors, not explicitly provided for in Article 118 of the Criminal Code of Ukraine.

Perspectives of limitation of discretion on the part of the authorities are clarified, so legal mechanisms should be based on the requirements of the rule of law, transparency and openness in the activity of public authorities, the basis of which in this field is respect for human rights and freedoms and international standards of limitation of discretion powers. When carrying out certain actions or refraining from their implementation, making specific decisions with in their competence, this body or its authorized official must base the choice of national interests, the public good, on the sole necessity of ensuring the protection of the rights of citizens in the law.

Key words: discretion, discretionary powers, subjects of authority, appraisal concepts, judicial protection.

Постановка проблеми

Україна є правовою, демократичною державою, права людини сьогодні є універсальним критерієм оцінки функціонування органів державної влади. Конституція України в ч. 2 ст. 19 визначає, що органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [1]. Сьогодні досить часто для розв'язання тих чи інших питань органи державної влади чи органи місцевого самоврядування виходять за межі своїх повноважень, діючи на власний розсуд. Тому «дії на власний розсуд» з боку органів державної влади потребують встановлення меж такого розсуду і чіткого визначення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Окремі аспекти даного питання були і залишаються предметом дослідження таких учених, як: В.І. Андрейцев, Т.О. Коваленко, Т.Г. Ковальчук, П.Ф. Кулинич, В.І. Курило, Р.І. Парусенко, Л.Я. Новаковський, В.В. Носік, А.І. Третяк, П.С. Федорченко, І.В. Шульга, А.Д. Юрченко й ін.

Мета статті полягає в дослідженні дискреційних повноважень органів державної влади в контексті реалізацій земельних правовідносин, а також у формулюванні пропозицій щодо покращення правового регулювання відносин у даній сфері.

Виклад основного матеріалу

Усвідомлення необмеженої свободи в ухваленні рішень із земельних питань притаманне фактично всім органам державної влади, що мають повноваження з розпорядження землями в Україні. Так звану свободу орган влади пояснює наявністю в нього «дискреційних повноважень» із правом вільного вибору між позитивним і негативним для заявника рішенням.

Під поняттям «дискреційні повноваження» розуміють можливість суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, з-поміж декількох можливих варіантів дій обрати будь-який, що з погляду законодавства є правомірним. Так, в Юридичній енциклопедії дискреційні повноваження визначаються як право глави держави, голови уряду, інших посадових осіб органів державної влади діяти за певних умов на власний розсуд у межах закону [2].

Згідно з Рекомендаціями Комітету міністрів Ради Європи NR (80) 2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, ухваленими Комітетом Міністрів 11 березня 1980 р., повноваження є дискреційними, коли адміністративний орган, ухвалюючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може вибирати з декількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Питання дискреції суб'єктів владних повноважень неодноразово досліджувалось Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) у його рішеннях. Дискреція розглядалась Судом як складова частина принципу правової визначеності, законності та з огляду на необхідність панування верховенства права в демократичній державі [3].

Так, ЄСПЛ у справі «Гасан і Чауш проти Болгарії» за заявою № 30985/96 дійшов висновку, що національне законодавство має передбачати правовий засіб захисту від свавільного втручання органів державної влади у права, гарантовані Конвенцією. Межі наданих компетентним органам дискреційних повноважень мають бути чітко визначені в законодавстві. Тобто, на думку ЄСПЛ, дискреція у правовій державі не може мати характер «необмеженої», не може призводити до правової невизначеності та до свавілля з боку владних суб'єктів, оскільки такі дії прямо суперечать принципу верховенства права.

У контексті дослідження дискреційних повноважень актуальне питання забезпечення реалізації земельних правовідносин у сфері приватизації земель. В юридичній літературі приватизацію земель визначають як сукупність здійснюваних суб'єктами певних дій і заходів, спрямованих на трансформацію форми власності земель, за якої відбувається перехід земельних ділянок із публічної (суспільної) власності, суб'єктами якої є держава та територіальні громади, у приватну власність фізичних і юридичних осіб [4, с. 44].

Сьогодні питання безоплатної приватизації земельної ділянки - це процедура, яку майже неможливо пройти з першого разу. Проблеми приватизації в основному виникають на етапі отримання дозволу для розроблення проектної документації. Формально державний орган під час вирішення питання про надання такого дозволу або відмову в ньому має керуватися виключно повнотою поданих документів. Фактично ж ураховуються чинники, не перелічені у ст. 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) і ухвалюється рішення, вмотивоване наявністю дискреційних повноважень (право вибору одного варіанту з декількох запропонованих).

Так, розглядаючи заяву особи про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орган державної влади зазвичай не лише зважає на повноту та зміст поданих із заявою матеріалів, а звертає увагу загалом на доцільність надання такого дозволу та враховує інші чинники, прямо не передбачені у ст. 118 ЗК України.

Для визначення та відновлення меж земельних ділянок проводиться кадастрова зйомка землі, яка також включає, відповідно до ст. 198 ЗК України, «погодження меж земельної ділянки із суміжними власниками та землекористувачами». Проте порядок погодження меж під час проведення кадастрових зйомок на законодавчому рівні не визначений. На практиці дуже часто виникають проблемні ситуації, за яких одна сторона (сусід) відмовляється від підписання акта землекористування й узгодження меж земельної ділянки без будь-яких причин, що унеможливлює оформлення належним чином земельної документації.

Відповідно до ч. 3 ст. 158 ЗК України, органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори в межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, які перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства [5]. Такими органами місцевого самоврядування, до повноважень яких належить вирішення земельних спорів, визначені виконавчі органи сільських, селищних, міських рад. Якщо під час розгляду земельного спору буде встановлено та доведено, що відмова сусіда щодо узгодження меж є безпідставною або справді неможливе підписання акта внаслідок відсутності суміжних власників чи землекористувачів, то в такому разі комісією з питань землекористування ухвалюється рішення про необхідність підписання акта сусідом або про погодження меж земельної ділянки без підписів суміжних власників чи землекористувачів. Протокол комісії додається до акта встановлення й узгодження меж земельної ділянки і далі документи оформляються загальним порядком. Однак варто зазначити, що немає чітко встановленого механізму примусового виконання рішення органу місцевого самоврядування, тобто висновок комісії з питань землекористування має рекомендаційний, а не імперативний характер [6, с. 29].

Саме тому з вищезазначених причин виникає потреба врегулювання таких ситуацій судовим порядком. Як свідчить практика, у позовних заявах формулювання позовних вимог досить різноманітне, наприклад: «усунути перешкоди в користуванні моєю < . .> ділянкою шляхом зобов'язання <..> погодити межі» або «дозволити < . .> міській раді розглянути питання щодо приватизації земельної ділянки <..> без згоди», або «зобов'язати голову < . .> сільської ради < . .> підписати та затвердити акт встановлення та узгодження зовнішніх меж» (замість власника та землекористувача) [7; 8; 9] тощо.

Коли ж заявник звертається до суду по захист свого права, суд найчастіше стає на бік державного органу і максимум, що робить, - зобов'язує такий орган повторно розглянути клопотання заявника. Проте є шанс кардинальної зміни такої практики завдяки рішенню Верховного Суду у справі № 806/2208/17, за результатами якої орган державної влади було зобов'язано ухвалити рішення про задоволення клопотання на розроблення проектної документації.

Верховний Суд у своєму рішенні сформулював таку позицію, що, по-перше, у чинному законодавстві відсутнє поняття «дискреційні повноваження». По-друге, це поняття не можна вживати тоді, коли в державного органу є лише один законний варіант дій. Сама дискреційність полягає у виборі діяти чи ні, а якщо діяти - то лише одним зі шляхів, що прямо передбачений законом. Отже, якщо законом встановлено конкретний перелік підстав, за яких заявнику відмовляють у наданні дозволу на розроблення документації, державний орган не може під час винесення рішення керуватися власною підставою для відмови.

Правові норми в таких випадках передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним і таким, який унеможливлює подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а в разі невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Відсутність так званих дій на власний розсуд можна продемонструвати на прикладі ч. 7 ст. 118 ЗК України, згідно з якою відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених у ст. 122 ЗК України, розглядає клопотання в місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову в його наданні [5]. Незважаючи на очевидну відсутність у даній нормі ознак дискреційних повноважень, відповідні органи місцевого самоврядування, керуючись положеннями ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», уважають, що можуть діяти в такому разі на власний розсуд [10].

Використовуючи таку гру слів, відсутність чітких меж повноважень, а також відсутність дієвого механізму притягнення до відповідальності керівника відповідного органу та персонально кожного його члена, деякі суб'єкти владних повноважень зловживають своїми повноваженнями та бачать «дискрецію» там, де вона відсутня.

Висновки

Функціонування органів державної влади та реалізація ними «дискреційних» повноважень має бути предметом досить чіткого нормативного регулювання та внутрішнього адміністративного контролю. Зважаючи на швидкі темпи розвитку суспільних відносин, які ставлять нові завдання щодо імплементації правових механізмів обмежень «дискреції», правові механізми повинні базуватися на вимогах принципу верховенства права, прозорості та відкритості в діяльності органів державної влади, основою яких у цій сфері є повага до прав і свобод людини та дотримання міжнародних стандартів обмеження дискреційних повноважень.

Доцільно було б створити такі умови, за яких відповідним суб'єктам повноважень буде не вигідно, використовуючи такі прогалини в законодавстві та відсутність дієвого механізму притягнення до відповідальності, зловживати своїми повноваженнями, а також запровадити персональну відповідальність кожного із членів відповідного колективного органу, оскільки відповідальність відповідного органу як юридичної особи не є дієвим засобом захисту порушених прав громадян.

Що стосується органів місцевого самоврядування, то аналіз законодавчого визначення їхніх повноважень дає змогу дійти висновку про необхідність подальшої регламентації виконання значного обсягу повноважень, пов'язаних із регулюванням відносин між органом місцевого самоврядування та фізичними і юридичними особами в різних сферах суспільного життя.

Література

державний дискреція правовий законність

1. Конституція України від 28 червня 1996 р. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

2. Науковий висновок Верховного Суду від 1 березня 2018 р. URL: https://supreme.court.gov.ua/supreme/pro_sud/naukovi_visnovki/nauk_visnovok_01_03_2018.

3. Рішення у справі «Гасані Чауш проти Болгарії» (Judgment in the case of Hasan and Chaushv. Bulgaria) від 26 жовтня 2000 р. (справа № 766). Український портал практики Європейського Суду з прав людини. URL: http://eurocourt.in.ua/Article.asp?AIdx=328

4. Кулинич П.Ф. Правове регулювання приватизації земель. Земельне право україни: підручник / за ред. М.В. Шульги. Київ: Юрінком-Інтер, 2004. С. 89.

5. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р. Відомості Верховної Ради України. 2002. № № 3-4. Ст. 27.

6. Бурцев О.В. Правові засади вирішення спорів щодо меж земельних ділянок: дис. ... канд. юрид. наук. Харків, 2016. 197 с.

7. Справа № 2-692/09, розглянута Смілянським міськрайсудом Черкаської обл. за позовом Г.В.І. до П.Г.С. про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою. Єдиний державний реєстр судових рішень. URL: http://www.reyestr.court.gov.ua.

8. Справа № 2-410/09, розглянута Соснівським райсудом м. Черкаси за позовом С.Є.П., З.П.П. до Л.Н.Ф. Єдиний державний реєстр судових рішень. URL: http://www.reyestr.court.gov.ua

9. Справа № 2-597/09, розглянута Кам'янським райсудом Черкаської обл. за позовом К.І.О. до Михайлівської сільради Кам'янського р-ну про зобов'язання здійснити приватизацію. Єдиний державний реєстр судових рішень. URL: http://www.reyestr.court.gov.ua.

10. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170.

Размещено на Allbest.ru