Досвід антикорупційної політики іноземних держав: можливості для впровадження в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Досвід антикорупційної політики іноземних держав: можливості для впровадження в Україні

М.А. Аніщенко кандидат юридичних наук, доцент кафедри управління і економіки фармації, медичного та фармацевтичного права запорізького державного медичного університету

Однак державно-правові й суспільно-політичні реалії в Україні говорять про те, що зазначених заходів недостатньо для мінімізації рівня корумпованості в державі. А це означає, що слід рішуче оновити державну антикорупційну політику, в тому числі використовуючи передовий іноземний досвід. Наш аналіз здійснення антикорупційної політики в багатьох державах свідчить, що стан боротьби з корупцією не завжди залежить від наявності або відсутності спеціальних антикорупційних органів, натомість залежить від ефективності роботи правоохоронних і судових органів, які можуть і не спеціалізуватися суто на антикорупційній діяльності. Крім того, найбільше ефективність антикорупційної політики держави залежить від створення антикорупційних умов життєдіяльності суспільства, тобто таких соціальних умов, за яких займатися корупцією буде невигідно й навіть соромно, некомфортно в соціально-економічному сенсі.

Ключові слова: антикорупційна політика іноземних держав, система антикорупційних органів, антикорупційна освіта, антикорупційні умови життєдіяльності суспільства.

Для побудови ефективної моделі запобігання й протидії корупції Україні необхідно вивчати й використовувати ефективний антикорупційний досвід іноземних держав. В різних державах світу склалися різноманітні системи запобігання й виявлення корупції, розслідування корупційних правопорушень, стандарти процедур публічної сфери. корупція ж є масштабною проблемою української держави та суспільства, що натепер серйозно заважає ефективному виконанню функцій держави та є величезною перешкодою на шляху до соціально-економічного добробуту. Вважаємо, заслуговує на увагу досвід антикорупційної політики деяких іноземних держав, який варто проаналізувати й зробити необхідні висновки щодо можливості використання певних компонентів іноземної практики запобігання та виявлення корупції в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питаннями провадження антикорупційної політики в різних державах світу займались такі вчені, як Л. Вербицька, Т. Супрун, В. Нонік, А. Новак, А. Фальковський, В. Міщенко, К. Ростовська та інші. Однак в умовах не досить вдалих результатів боротьби з корупцією в Україні не втрачають актуальності подальші наукові дослідження зарубіжного досвіду державної антикорупційної політики з метою пошуку вдалих елементів для імплементації в українське антикорупційне законодавство та в практику антикорупційної діяльності України.

Виклад основного матеріалу

Так, для Франції характерна типова для багатьох країн Західної Європи структура спеціалізованих служб: Центральна рахункова Палата (лише виявляє порушення); Служба запобігання корупції; Центральна дирекція юридичної поліції; центральна дирекція загального інформування; Центральний офіс покарання фінансових порушень у фінансовій сфері. Усі ці структури є державними й фінансуються з державного бюджету, працюють у визначеній для них сфері. Одночасно французькі фахівці вважають, що створення спеціалізованих служб і органів боротьби з корупцією має розглядатися не як основна мета, а як засіб для досягнення мети. На інституційному рівні протидію корупції в органах державної влади Франції очолюють: Комісія з фінансової гласності політичного життя, що контролює майновий стан парламентаріїв; Національна комісія з рахунків виборчих кампаній і фінансування політичних партій (наділена контрольними функціями); правоохоронні органи, такі як організація з боротьби проти відмивання грошей ТРАСФІН, Міністерство юстиції, Відділ боротьби з корупцією (ВБК), створений у 2004 р. при Управлінні боротьби проти економічних і фінансових злочинів при Судовій поліції, а також Центральна служба запобігання корупції (далі - ЦСЗК), яка співпрацює з вищенаведеними правоохоронними структурами. Окремо варто зазначити про ЦСЗК, враховуючи її начебто центральну роль у протидії всім видам корупції. Насправді основними видами діяльності ЦСЗК є збирання інформації та проведення консультацій незалежних експертів з питань, пов'язаних із виникненням ризику корупції та справами про корупцію, за якими проводиться розслідування. ЦСЗК активно здійснює інформаційно-просвітницьку діяльність і сприяє прийняттю кодексів етики в організаціях державного й приватного секторів. ЦСЗК не має повноважень розглядати справи про адміністративні або кримінальні правопорушення. Проте якщо в результаті збирання інформації з'ясовуються факти, які свідчать про можливий злочин, служба негайно передає цю справу Державному прокуророві [1, с. 200].

З огляду на викладене у Франції відсутній окремий спеціалізований антикорупційний правоохоронний орган, а розслідування корупційних правопорушень покладено на структурний підрозділ судової поліції. Натомість у Франції функціонує державний орган, що здійснює профілактичну антикорупційну діяльність - Центральна служба запобігання корупції.

Румунія характеризується найагресивнішою антикорупційною політикою в Європейському Союзі. У 2002 р. було створено Національний антикорупційний директорат Румунії (далі - НАДР) за моделлю Італії, покликаний викривати й розслідувати корупційні правопорушення. До складу НАДР входять 145 прокурорів, 220 поліцейських, 55 спеціалістів у регіонах, 197 осіб відділу технічно-оперативного забезпечення. До підслідності цього органу належать фінансове шахрайство з коштами Євросоюзу, зловживання посадовими обов'язками тощо. У 2014 р. навантаження на 145 прокурорів становило 911 кримінальних справ, до суду направлено провадження щодо 392 осіб, з яких 36 мерів, 35 суддів і прокурорів, 25 юристів, 81 поліцейський та інші. Заморожено рахунки на 200 млн євро, 30 млн євро конфісковано. У 2014 р. після повторного звернення Антикорупційного директорату до парламенту Румунії було знято імунітет з 1 сенатора, 6 депутатів, 1 міністра та 10 колишніх міністрів. Типологія корупційних злочинів є стандартною для всіх країн: незаконне заволодіння майном у результаті зловживання владою або службовим становищем; упередженість під час проведення тендерів (державних закупівель); корупційні схеми працевлаштування; провладний тиск (торгівля впливом); незаконне фінансування партій; шахрайство з державними коштами (залучення їх до комерційної діяльності); захоплення земельних ділянок; одержання хабарів. Національний антикорупційний директорат Румунії є правоохоронним органом. Його функції полягають у кримінальному переслідуванні осіб, які вчинили корупційне правопорушення. Для вибіркової поточної перевірки державних службовців, співробітників правоохоронних органів на корупційну вразливість допускається «тестова перевірка на доброчесність» (провокація). такий захід проводиться на підставі ордера прокурора, його метою є оцінка (моніторинг) ризиків. Групи виконавців діють під прикриттям. Особливу ефективність тестової перевірки румунські фахівці відзначили під час кампанії, скерованої на боротьбу з корупцією на митниці. У такий спосіб були виявлені й притягнені до відповідальності співробітники митної служби на кордоні Румунії з Україною. Операція проводилась уповноваженими особами під виглядом «скеперів», що займаються контрабандою сигарет [2].

Таким чином, ядром антикорупційної системи Румунії є правоохоронний орган - Національний антикорупційний директорат Румунії, функціями якого є розслідування й викриття корупційних правопорушень. Однак у Румунії відсутній державний орган, що відповідає за запобігання корупції.

У Державі Ізраїль не існує повністю організаційно відокремленого від інших правоохоронного державного органу, функцією якого є виключно боротьба з корупцією. Водночас існує спеціальний орган, який займається антикорупційною діяльністю й організаційно належить до системи поліції Ізраїлю. Також існує Об'єднаний центр інформації - своєрідна структура, до складу якої входять працівники поліції, прокуратури, податкового управління й інших органів, що здійснюють боротьбу з корупцією [3, с. 84]. Специфікою діяльності антикорупційного підрозділу «Лахав 433» є те, що підрозділ відповідає за особливо складні розслідування, отже поліцейські, що служать у ньому, оснащені найсучаснішими технологічними засобами, які дають змогу вести розслідування на високому сучасному рівні. А об'єднання всіх відділень під одним дахом допомагає, як вважають у центральному штабі поліції, ефективно протидіяти організованій злочинності й корупції, обмінюватися розвідувальною інформацією та вести фронтальну боротьбу з мафією [3, с. 89]. Посада Державного контролера була запроваджена в Ізраїлі в 1988 р. на підставі закону «Про державного контролера». Державний контролер теж наділений певними антикорупційними функціями, втому числі щодо збору й оприлюднення відповідної інформації [3, с. 86]. У контексті боротьби з корупцією в Державі Ізраїль окремо варто згадати про роль засобів масової інформації (далі - ЗМІ). Преса в Ізраїлі користується наданою їй свободою слова, розкриваючи факти корупції. Обговорення теми корупції в ЗМІ - це ще одна зона тиску на владу [3, с. 87].

В результаті антикорупційна система Ізраїлю характеризується відсутністю окремого правоохоронного органу, що займався б лише виявленням і розслідуванням корупційних правопорушень. Однак функції такого органу доволі успішно виконує антикорупційний підрозділ поліції «Лахав 433». Немає в Ізраїлі й окремого органу антикорупційної превенції, однак певні функції з запобігання корупції виконує Державний контролер, а також Об'єднаний центр інформації. Важливу роль у запобіганні й виявленні корупції відіграє вільна преса.

Цікавим для нашого аналізу є також антикорупційний досвід Великої Британії, що традиційно входить до десятки найменш корумпованих держав світу. На відміну від традиційного права в антикорупційному законодавстві прийнята презумпція винності посадовця, тобто обвинувачуваний має доводити свою правоту. Ще один важливий приклад для України - надзвичайно висока увага до громадської думки як інструмента формування політичної культури. Сьогодні найбільша увага громадськості прикута до питань, лобіювання й купівлі політичного впливу, проблем зміни кордонів приватної й державної власності, морального клімату в країні, хабарництва й зловживання службовців місцевих органів влади, поліції, митної служби тощо. В сучасній історії Британії є приклад результатів роботи Комітету стандартів публічної сфери (Комітет Нолана), який є консультативним органом при уряді Великої Британії й працює від жовтня 1994 р. Фокус його роботи було зосереджено на членах парламенту, які працюють чи працювали консультантами фірм, які прагнуть впливати на державну політику; колишніх міністрах й інших посадовцях, що працюють у тих галузях, регулюванням яких займалися за часи роботи на посадах. Контроль за дотриманням антикорупційного законодавства забезпечує незалежний орган - управління боротьби з великим шахрайством (UK Serious Fraud Office), яке здійснює проведення розслідувань у сфері злочинів, пов'язаних із шахрайством у великих розмірах і корупцією. З 2012 р. при Управлінні працює спеціальний відділ збору інформації, отриманої від фізичних і юридичних осіб щодо діяльності чиновників, організацій і фізичних осіб, які порушують положення Закону про хабарництво. Інформація збирається конфіденційним шляхом і надає істотну допомогу органам влади [4].

Аналізуючи викладене, робимо висновок про відсутність окремого правоохоронного антикорупційного органу у Великій Британії, оскільки функції розслідування корупційних правопорушень здійснює Управління боротьби з великим шахрайством. Процесуальною особливістю Великої Британії є те, що в розслідуванні саме корупційних справ застосовується не презумпція невинуватості, а презумпція вини. У Великій Британії відсутній окремий превентивний антикорупційний орган, хоча його певні функції виконує дорадчий орган при уряді - Комітет стандартів публічної сфери. Крім того превенцію корупції у Великій Британії доволі успішно здійснює громадськість.

За оцінками Transparency International в останні роки Данія є найменш корумпованою країною в Європі і (разом з новою Зеландією) однією з двох найменш корумпованих країн у світі. Можна стверджувати, що на сьогодні в країні сформувалася своєрідна антикорупційна культура. Предметом суспільного осуду є не лише корупція серед чиновників, а й серед пересічних громадян. Більшість компаній дотримуються політики «абсолютної нетерпимості» до хабарництва як у межах власної фірми, так і у взаємодії з зовнішніми партнерами. У разі працевлаштування обов'язковим є підписання найнятим співробітником спеціальної угоди, що містить зобов'язання про відмову давати чи брати хабарі. Порушення цього зобов'язання тягне звільнення з зазначенням в особовій справі й характеристиці працівника причини розірвання з ним трудових відносин. В Данії існує ефективна система громадського контролю в особі інститутів громадянського суспільства, які спостерігають за діями політиків і чиновників. Інформація про рух коштів у країні є прозорою, відповідно, посадовці практично не в змозі приховувати свої доходи й видатки. Поряд з громадським діє й парламентський контроль за доходами міністрів. Пакет антикорупційних законів у Данії включає близько двадцяти законодавчих актів і передбачає кримінальну й адміністративну відповідальність приватних і юридичних осіб за умисне використання службового становища для незаконного отримання майнових і немайнових благ і переваг, а також за підкуп таких осіб. найдієвішим виявився прийнятий у 2002 р. закон, який зобов'язує членів Уряду щорічно публікувати інформацію про свої доходи та майно. Одним з результатів його ухвалення став продаж міністрами своїх акцій в іноземних компаніях з метою не наражатися на підозри у використанні службового становища у власних економічних інтересах. Спеціалізованих антикорупційних органів у Данії не існує. Розслідуванням корупційних правопорушень займається поліція. Виняток становлять злочини міжнародного характеру, якими займається відділ прокуратури з особливих економічних злочинів [5].

У Данії державні службовці на початку служби декларують свій майновий стан, а потім щороку - лише доходи, як і всі громадяни. Придбання нерухомості фіксується реєстраційною службою, інформація автоматично передається в податкову службу. Така сама система у Фінляндії. До того ж уразі виявлення невідповідності доходів і видатків громадянина Податкове відомство Фінляндії направляє лист платникові податків з проханням дати пояснення й указати джерело доходу [6].

З указаного випливає, що в найменш корумпованій державі Європи - Данії немає жодних спеціалізованих антикорупційних органів, а протидією корупції займається поліція; здійснюється певний парламентський антикорупційний контроль чиновників найвищого рангу. Активна боротьба й профілактика корупції простежується на нижньому рівні - на підприємствах, в установах й організаціях, а також у широких колах громадянського суспільства.

Натомість в Україні відсутня методика провадження антикорупційної діяльності в юридичних особах приватного права, що потребує врегулювання на рівні Кабінету Міністрів України [7, с. 214].

Доцільним для нашого вивчення є також антикорупційний досвід Китаю. Системності в реалізації антикорупційної стратегії додало унормування інституційних процесів. Так, 11 березня 2018 р. згідно з поправками до Конституції Китайської Народної Республіки (далі - КНР), схваленими на 3-му пленарному засіданні 1-ї сесії Всекитайських зборів народних представників (далі - ВЗНП) 13-го скликання, спеціалізований антикорупційний орган - Державна наглядова комісія включений до Конституції КНР як державний орган нового типу нарівні з ВЗНП, Держрадою, Центральною військовою радою КНР, Верховним народним судом і прокуратурою. Антикорупційна політика Голови КНР у боротьбі з корупцією має авторитет і підтримку в китайському суспільстві. Так, відповідно до соцопитування Державного статистичного управління КНР понад 90% китайських громадян задоволені результатами боротьби влади з корупцією та з ентузіазмом повідомляють про прояви корупції гарячою телефонною лінією та через інтернет-сайт. За корупцію в Китаї передбачені суворі покарання, в тому числі й смертна кара. Цікаво, що попри масштабність і комплексність антикорупційної стратегії чиновники в Китаї не соромляться красти у великих розмірах, але дрібну корупцію в країні все ж приборкали. Практично неможливо зустріти китайського «даїшника», лікаря, посадову особу в військкоматі, яка б натякала на певну «подяку». Ніхто не хоче загриміти на 10 років до в'язниці, і коефіцієнт страху працює безвідмовно [8].

Боротьба з корупцією в Китаї базується на роботі спеціального правоохоронного органу - Державної наглядової комісії й спирається на всебічну підтримку китайських громадян.

Одним зі світових лідерів у питаннях боротьби з корупцією серед сучасних держав є Нова Зеландія. Зараз ключовою правоохоронною організацією, що фокусується на боротьбі з корупцією в Новій Зеландії, є SFO (the Serious Fraud Office - Управління боротьби з великим шахрайством). Штат цієї установи нараховує лише близько 50 працівників, з яких 90% працюють «у полі»: це судові й фінансові слідчі й бухгалтери-криміналісти. Прикметно, що в Новій Зеландії немає юридично зобов'язального визначення корупції. Критеріями, на основі яких керівництво SFO приймає рішення про належність справи до своєї компетенції є:

- вплив (скільки людей зазнало негативного впливу і наскільки значним цей вплив був);

- масштаб (якщо це підриває суспільну довіру до Нової Зеландії як надійного місця для інвестування або ставить під сумнів благонадійність фінансових ринків країни);

- складність (фактологічна, фінансова або юридична складність, що визначає неможливість успішного розслідування справи силами інших правоохоронних органів);

- громадський інтерес і запобіжний вплив, який може бути досягнутий у разі успішного судового переслідування; важливим методом запобігання корупції в Новій Зеландії є просвіта громадян з питань своєчасного виявлення ознак корупційної поведінки й протидії їй. Кожен новозеландець може пройти антикорупційний електронний навчальний курс. За задумом розробників курсу результатами навчання мають бути:

- розуміння того, що таке корупція й чому важливо їй запобігати;

- ознайомлення з прикладами сценаріїв (як запобігти й чинити опір хабарництву й корупції);

- розуміння антикорупційного законодавства та його наслідків для кожного;

- знання про те, як повідомляти про випадки хабарництва й корупції [9].

Таким чином, в одній з найменш корумпованих держав світу - Новій Зеландії взагалі відсутнє нормативне визначення корупції, не говорячи вже про спеціалізовані антикорупційні органи. Однак громадянське суспільство й загальні органи публічної влади проводять ефективну діяльність з питань запобігання й виявлення корупції.

Значними успіхами в антикорупційній діяльності відзначається Сингапур, в основу антикорупційної політики якого покладені такі положення:

- зміцнення верховенства закону;

- створення й функціонування ефективного спеціального органу з протидії корупції - Бюро з розслідування випадків корупції з розширеними повноваженнями, що працює на принципі чесності й відданості своїй справі;

- спрощення процедур прийняття державно-управлінських рішень і вилучення будь-яких нечітких або двозначних положень у законодавстві;

- ліквідація зайвих адміністративних бар'єрів для розвитку економіки (скасовані практично всі дозволи й ліцензії для здійснення підприємницької діяльності);

- ліквідація всіх форм імунітету для депутатів, чиновників і суддів;

- громадський осуд є невід'ємною частиною процесу покарання;

- систематичне проведення перевірок доходів і витрат чиновників і членів їхніх сімей;

- державні службовці зобов'язані заповнювати спеціальну декларацію щодо відсутності боргів, наявність яких припускає ризик вчинення корупційних дій;

- гідна оплата праці зменшує стимул до здійснення корупційних дій (установлення високих зарплат мотивує до праці на державній службі: так, заробітна плата державних службовців, які займають відповідальні посади, відповідає рівню зарплат топ-менеджерів приватних корпорацій (до 20-25 тис. доларів на місяць));

- підвищення якості підбору кадрового державного апарату;

- подання особистого прикладу бездоганної поведінки на найвищому рівні;

- запровадження елементів електронного урядування [10].

Дуже успішний досвід Сингапуру в боротьбі з корупцією характеризується ефективним функціонуванням спеціалізованого антикорупційного органу - Бюро з розслідування випадків корупції, а також створенням системи сприятливих антикорупційних умов (наприклад, відсутність суперечностей у законодавстві, диджиталізація публічного управління, гідна оплата праці тощо).

В основу боротьби з корупцією в Німеччині покладено завдання знищення матеріальної, насамперед фінансової, бази злочинних угруповань. Це досягається двома шляхами: конфіскаційним (конфіскація майна) і створенням належної правової бази для унеможливлення «відмивання брудних грошей». Особливо слід виділити обов'язок банківських установ надавати правоохоронним органам інформацію про операції з грошима в розмірі понад 20 тис. німецьких марок за умов, що ця інформація буде використана виключно для розслідування. Серед антикорупційних механізмів, які запроваджуються в Німеччині, слід назвати намір створити реєстр корумпованих фірм. У такому випадку Німеччина йде шляхом іноземного досвіду, зокрема ізраїльського. його суть полягає в тому, що фірма, яка включена до такого реєстру, позбавляється права виконувати будь-які державні замовлення, стає об'єктом пильної уваги з боку правоохоронних органів [11].

В Німеччині функції з запобігання та виявлення корупції також покладено на органи загального публічного управління, значна увага державної антикорупційної політики приділяється превентивній антикорупційній діяльності.

Таким чином, досвід іноземних держав у питаннях боротьби з корупцією є актуальним і корисним для антикорупційних практик в Україні. Однак це не означає, що Україні варто копіювати систему запобігання й виявлення корупції тих держав, що мають успішний антикорупційний результат. Упевнені в тому, що Україні варто побудувати свою власну ефективну антикорупційну політику, виходячи саме з українських соціально-економічних і правових реалій і враховуючи позитивний зарубіжний досвід.

Вважаємо, що для України необхідно запровадити зарубіжний антикорупційний досвід у таких аспектах:

- запровадження презумпції вини в розслідуванні корупційних правопорушень;

- посилення антикорупційної діяльності на рівні підприємств, установ й організацій:

- широка антикорупційна освіта населення;

- формування суспільної нетерпимості до корупції;

- створення безколізійного законодавства;

- диджиталізація публічного управління;

- встановлення гідної оплати праці;

- запровадження реєстру корупційних підприємств;

- широке залучання громадськості до антикорупційної діяльності;

- спрощення дозвільних бюрократичних процедур;

- ліквідація всіх видів імунітету посадовців;

- перевірка відповідності доходів і видатків кожного громадянина України.

Література

1. Супрун Т. М. Зарубіжний досвід запобігання та протидії корупції. Міжнародний юридичний вісник: актуальні проблеми сучасності (теорія та практика). 2017. Вип. 2-3 (6-7). С. 199-204.

2. Ростовська К. Міжнародний досвід формування та реалізації антикорупційної політики в інших державах.

3. Фальковський А. О. Досвід створення та функціонування спеціалізованого антикорупційного правоохоронного органу в Державі Ізраїль. Lex Portus.2018. № 1 (9). С. 83-92.

4. Вербицька Л. Антикорупційний досвід Великобританії. URL: https://gurt.org.ua/ news/informator/49722/.

5. Міщенко В. Антикорупційний досвід Данії. URL: https://www.gurt.org.ua/articles/49562/.

6. Електронне декларування в Україні та зарубіжний досвід. URL: http:// berezivka-rda.odessa.gov.ua/pravova-osvta-naselennya/berezivka-pravova- osvta-naselennya/stattya-elektronne- deklaruvannya-ukrana-zarubzhnij-dosvd/.

7. Аніщенко М. Антикорупційний менеджмент у закладах охорони здоров'я: правовий аспект. Актуальні питання фармацевтичної і медичної науки та практики. № 2 (30). 2019. С. 209-214.

8. Нонік В. Антикорупційний досвід Китаю: від імперських часів до сьогодення. URL: http://www.dy.nayka.com.ua/pdf/12_2018/8.pdf.

9. Міщенко В. Рецепти антикорупційного успіху Нової Зеландії. URL: https://gurt.org.ua/news/informator/50782/.

10. Нонік В. Сінгапурська антикорупційна історія: досвід для України. URL: http:// www.dy.nayka.com.ua/?op=1&z=1509.

11. Проекти ВГО «Успішна Україна». Досвід зарубіжних країн у боротьбі з корупцією URL: http://uspishnaukraina.com.ua/strategy/69/244.html.

Размещено на Allbest.ru