Поняття зовнішніх управлінських відносин та їх місце в системі органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Поняття зовнішніх управлінських відносин та їх місце в системі органів виконавчої влади

Журавель Я.В. - кандидат юридичних наук, доцент, декан юридичного факультету Академії праці, соціальних відносин і туризму

Анотація

У статті розглянуто питання сутності поняття «зовнішні управлінські відносини», їх значення і місце у системі органів виконавчої влади. З'ясовано, що функціонування органів виконавчої влади нерозривно пов'язане із процесом управління, що є складним та багатогранним комплексним явищем, одним із компонентів якого є зовнішні та внутрішні організаційні управлінські відносини.

Під час проведення дослідження за основу було взято родове поняття «управління», з'ясовано його широке та вузьке значення, визначено його похідні та суміжні терміни - «державне управління», «управлінські відносини». Проаналізовано концептуальні позиції науковців щодо сутності та особливостей понять «управління», «державне управління», «управлінські відносини». З'ясовано рівень наукових розробок сфери діяльності органів виконавчої влади взагалі та управлінських відносин органів виконавчої влади України зокрема. Здійснено класифікацію терміну «управлінські відносини», наведено визначення поняття «зовнішні управлінські відносини». Виокремлено ключові ознаки змісту управлінських відносин у органах виконавчої влади - наявність повноважень та діяльність щодо їх реалізації.

Проаналізовано наукові погляди правників-адміністративістів щодо розмежування управлінських відносин за ознаками підпорядкованості на вертикальні (один із учасників відносин підпорядкований іншому) та горизонтальні (без підпорядкування).

Теоретично обґрунтовано, що у більшості наукових робіт не розкривається зазначений термін, а лише опосередковано в той чи інший спосіб аналізуються його окремі ознаки. Надано пропозиції щодо поділу управлінських відносин на внутрішньо управлінські та зовнішньо управлінські, під якими необхідно розуміти відносини суб'єкта управління (у цьому разі органів виконавчої влади), наділеного владно-розпорядчими повноваженнями із зовнішнім соціальним середовищем (об'єктом управління).

Ключові слова: управління, органи виконавчої влади, державне управління, управлінські відносини, зовнішні управлінські відносини, внутрішньо управлінські відносини.

виконавчий влада управління

Abstract

Concept of external managerial relations and their place in the system of executive agencies

The author of the article has studied the essence of the concept of “external managerial relations”, their significance and place in the system of executive agencies. It has been found out that the functioning of executive agencies is inextricably linked to the management process, which is a comprehensive and multifaceted complex phenomenon, where one of the components is external and internal organizational managerial relations. During the research, the author considered the generic concept of “management” as the basic one; has clarified its broad and narrow meaning; has determined its derivatives and related terms - “state administration”, “managerial relations”. The conceptual positions of scholars in regard to the nature and peculiarities of the concepts of “management”, “state administration”, “managerial relations” have been analyzed. The author has clarified the level of scientific developments in the sphere of executive agencies' activity in general and managerial relations of executive agencies of Ukraine, in particular. The classification of the term of “managerial relations” has been accomplished; the definition of the term of “external managerial relations” has been provided.

The key features of the content of managerial relations within executive agencies have been highlighted - the presence of powers and activities related to their implementation. The author has analyzed scientific views of lawyers in the sphere of administrative law regarding the division of managerial relations according to the features of subordination to vertical (one of the participants to the relations subordinated to the other one) and horizontal (without subordination). It has been theoretically substantiated that most scientific works do not reveal the indicated term, but only indirectly in one way or another analyze its individual features. The author has provided suggestions in regard to the division of managerial relations into internal managerial and external managerial, which should be understood as relations of the subject of management (in this case, as those of executive agencies), empowered with authoritative and administrative powers with external social environment (object of management).

Key words: management, executive agencies, state administration, managerial relations, external managerial relations, internal managerial relations.

Постановка проблеми. Питання ефективної діяльності органів виконавчої влади завжди було одним із пріоритетних у будь-якій демократичній країні. Не є винятком і Україна, яка сьогодні перебуває в центрі міжнародної уваги у зв'язку зі здійсненням низки реформ у багатьох сферах життєдіяльності. Тому розвиток процесів державотворення неможливий без аналізу результатів діяльності цих органів та наукового супроводження вказаних процесів.

Функціонування органів виконавчої влади нерозривно пов'язане з процесом управління, що є складним та багатогранним комплексним явищем. При цьому одним із його компонентів є зовнішні та внутрішньо-організаційні управлінські відносини, дослідженню яких і присвячена ця публікація. Утім ознайомлення із науковими дослідженнями та періодикою свідчить, що у цій сфері є певні прогалини, зокрема, законодавчо не визначено категоріально-понятійний апарат, відсутній єдино узгоджений підхід до класифікації управлінських відносин тощо.

Стан дослідження. Питанню теоретичних та методологічних проблем вдосконалення діяльності органів виконавчої влади у різні часи присвятили свої праці низка вітчизняних та закордонних науковців. Зокрема, В.Б. Авер'янов протягом тривалого часу досліджував проблеми адміністративного права, державного управління, органів виконавчої влади, в результаті чого з'явилася низка фундаментальних праць («Організація апарату державного управління» [1], «Органи виконавчої влади в Україні» [2], «Виконавча влада і адміністративне право» [3] та інші). Науковим підґрунтям для проведення цього дослідження стали праці О.Ф. Андрійко «Державний контроль в Україні: організаційно-правові засади» [4], О.М. Бандурки «Основи управління в органах внутрішніх справ» [5], І.П. Голосніченка «Адміністративне право України» [6], Н.Р Нижник «Виконавча влада в Україні» [7], В.П. Пєткова «Менеджмент у державному управлінні» [8], В.І. Теремецького «Податкові правовідносини в Україні» [9] та ряд інших, в яких автори розглядали методологічні засади державного управління та управлінських відносин.

Утім, незважаючи на значний інтерес науковців до проблем у цій сфері, наявний дефіцит комплексних досліджень з питань класифікації управлінських відносин органів виконавчої влади з урахуванням їх особливостей, а також недостатня розробка терміну «зовнішні управлінські відносини» та його місця в системі органів виконавчої влади.

Метою статті є всебічний аналіз поняття «зовнішні управлінські відносини» та визначення його місця в системі органів виконавчої влади.

Виклад основного матеріалу. Як відомо, поняття «зовнішні управлінські відносини» нерозривно пов'язане із термінами «управління», «управлінські відносини» та є їх складником. Однак для кращого розуміння цього поняття слід розкрити його складники, а також ґенезу наукової думки щодо розвитку.

Поняття управління має досить широкий спектр застосування, через що варто, не вдаючись до поширених дискусій у зв'язку із обмеженим обсягом роботи, навести найбільш вживане його визначення та в подальшому використовувати його саме у такому значенні.

Термін «управління» можна трактувати у широкому та вузькому значенні. У широкому його розглядають як дію з боку суб'єкта управління стосовно об'єкта управління, що спрямована на досягнення певної мети, результату [10, с. 257]. У більш вузькому значенні його вживають як «свідому, цілеспрямовану дію людей на суспільну систему загалом або на окремі її ланки (сфери суспільного життя, галузі економіки, підприємства, колективи), що забезпечує їх оптимальне функціонування» [11, с. 20].

Найбільш вдалим, на нашу думку, є визначення, яке наводить у своїй праці О.Г. Дейнека: «управління в узагальненому вигляді трактується як процес впливу суб'єкта управління на об'єкт, який змінює режим існування системи, в якій вони діють» [12, с. 144].

Слід зазначити, що «управління притаманне усім сферам життєдіяльності суспільства, при цьому воно виконує такі функції: планування; організування діяльності; координування; регулювання; мотивації (забезпечує відповідне стимулювання та використання різних заохочень діяльності); контролю; врахування діяльності, тобто визначення міри реально зробленого та досягнутого; прийняття рішення» [13, с. 155].

Зрозуміло, що саме по собі управління як явище є статичним, воно може бути повноцінно розкрите тільки в динаміці, яку прийнято визначати як «процес управління». Наприклад, розкриваючи зміст управління, Ю.С. Шемшученко застосовує термін «процес». На його думку, «управлінням прийнято називати процес впливу управляючої системи на систему, що управляється, з метою приведення об'єкту управління <.. .> в необхідний для суспільства стан» [14, с. 68].

Окремі науковці під цим терміном розуміють «діяльність об'єднаних суб'єктів управління, спрямовану на досягнення певної мети, шляхом виконання певних функцій, із застосуванням відповідних методів та дотриманням принципів управління» [15, с. 237]. Оскільки сфера управління є широкою, то її неможливо охопити в межах одного дослідження, як і неможливо проаналізувати увесь категоріально-понятійний апарат, не кажучи про дискусії, які точаться на сторінках наукових видань та періодики. Наприклад, більшість дослідників, розкриваючи поняття «управління» у якійсь конкретній сфері, намагаються дати його визначення, поєднуючи при цьому загальне визначення із вузькогалузевими ознаками.

Похідними від досліджуваного родового терміну, крім багатьох інших, є терміни «державне управління» та «управлінські відносини». Враховуючи всеосяжність та складність процесу, категорію «державне управління» ще називають «вищою, наймасштабнішою формою управління, яка суттєво відрізняється від інших насамперед тим, що забезпечує функціонування і розвиток суспільства як єдиного цілого» [13, с. 155].

У довідковій літературі визначення державного управління наводиться як «сукупність інструментів, за допомогою яких держава встановлює вимоги до підприємств і громадян. Воно включає закони і допоміжні інструменти, що створюються державою, а також правила, що встановлюються державними та недержавними організаціями з певними делегованими повноваженнями» [16, с. 153].

Окремі науковці пропонують розглядати державне управління в широкому та вузькому розумінні: у широкому - «це сукупність усіх видів діяльності усіх органів держави, тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади загалом»; у вузькому - «це сукупність видів діяльності державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави». Отже, можна стверджувати, що термін «державне управління» у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів [17, с. 67].

Найбільш вдалим вбачається визначення державного управління як виду діяльності держави, здійснення управлінського організуючого впливу шляхом використання повноважень виконавчої влади через організацію виконання законів, здійснення управлінських функцій з метою комплексного соціально-економічного та культурного розвитку держави, її окремих територій, а також забезпечення реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя, створення умов для реалізації громадянами їх прав і свобод [18, с. 27]. Вважаємо, що це визначення найбільш повно розкриває специфічні риси державного управління, зокрема такі: загальнодержавний характер; підзаконний характер; юридично-владний, розпорядчий характер; організаційний зміст; цілеспрямованість, активний характер; постійна основа, безперервність [17, с. 67]. Тому в подальшому у дослідженні будемо вживати його у цьому значенні.

Щодо терміну «управлінські відносини», то слід зазначити, що як і в багатьох інших випадках, пов'язаних з уніфікацією категоріально-понятійного апарату, наразі відсутнє його узгоджене визначення та єдині підходи до його розуміння. Це пов'язане з низкою об'єктивних причин - напевне важко знайти більш уживаний термін у зв'язку із його застосуванням у багатьох сферах публічних відносин.

Як стверджує В.А. Ліпкан, «у процесі управлінської діяльності суб'єкти та об'єкти управління, органи управління і кожна людина, що задіяна в цій діяльності, вступають між собою в особливого роду суспільні відносини, а саме - управлінські відносини, які можна поділити на дві частини: пов'язані з цілепокладанням, аналізом інформації, постановкою завдань, з одного боку, і з організацією їх виконання, з іншого» [19, с. 161-162]. На думку вченого, «сутність управлінських відносин проявляється у функціональних, організаційних та інформаційних зв'язках, що виникають між людьми, їх спільнотами в процесі управління. Ці відносини надають можливість виробляти управлінські команди та готовність ці команди виконувати» [19, с. 161162]. Зауважимо, що науковець серед інших виділяє організаційний складник, відносячи її до категорії зв'язків. Водночас у науковій літературі розглядають управлінські відносини залежно від галузі застосування чи сфери спрямованості (політико-управлінські, фінансово-управлінські, організаційно-управлінські тощо).

Аналізуючи термін «управлінські відносини», О.С. Виханський та О.І. Наумов підкреслюють, що вони «різняться винятковою складністю, являючи собою єдність об'єктивного і суб'єктивного, і реалізуються в діяльності суб'єктів управління». На думку вчених, «вони не є первісними відносинами, а базуються на більш глибинних відносинах, таких як економічні, політичні або ж морально-етичні» [20, с. 26].

Найбільш ґрунтовне дослідження сфери управлінських відносин та органів виконавчої влади здійснила В.А. Дерець, яка на основі аналізу структурних елементів відносин визначила управлінські відносини у системі органів виконавчої влади «як суспільні відносини, що виникають між органами виконавчої влади незалежно від їхнього організаційно-правового рівня в системі з приводу кінцевого результату діяльності, пов'язаної з розробленням і втіленням державної політики, управлінням різноманітними сферами суспільного життя» [21, с. 8]. Зазначимо, що науковець не здійснює ранжування таких відносин за рівнями та ієрархією, вважаючи або навіть наполягаючи на тому, що різні рівні управлінських відносин у досліджуваній сфері можуть перехрещуватися. Водночас у своїй праці вона наводить класифікацію управлінських відносин, поділяючи їх на субординаційні, координаційні та реординаційні. При цьому «виокремлюється така ознака змісту управлінських відносин, як наявність у органів виконавчої влади повноважень, а з іншою ознакою змісту управлінських відносин - діяльністю щодо реалізації повноважень - пов'язані форми взаємозв'язків між органами в управлінських відносинах: підпорядкування, підзвітність, підконтрольність» [21, с. 16]. Отже, поряд з наведеною класифікацією виділяються дві головні ознаки змісту управлінських відносин у органах виконавчої влади - наявність повноважень та діяльність щодо їх реалізації.

Слід зазначити, що з приводу розмежування управлінських відносин за ознаками підпорядкованості на вертикальні (один із учасників відносин підпорядкований іншому) та горизонтальні (без підпорядкування) є дискусія, адже одні науковці (зазвичай це представники «старої» адміністративної школи) вважали, що як таких горизонтальних управлінських відносин не існує, бо «горизонтальні правовідносини не є управлінськими, оскільки співвідношення сторін в останніх відрізняється досить чітко вираженою полярністю, полюси якої - суб'єкт (керуючий суб'єкт) і об'єкт управління (керований об'єкт) - протистоять один одному «по вертикалі», [22, с. 26-27]. «Сама ідея розмежування вертикальних і горизонтальних адміністративних правовідносин не рівнозначна аналогічному підходу до поділу управлінських відносин, позаяк для останніх термін «горизонтальні» не несе науково-класифікуючого навантаження і не є прийнятним» та «.. .як би близько ці відносини не наближалися до безпосереднього управлінського впливу, характеру останнього вони не набувають, а отже, не можуть кваліфікуватися як різновид управлінських відносин. В іншому випадку втрачається зміст у вживанні родового поняття «управлінські відносини», яке повинно відображати саме владно-організуючу сутність соціального управління» [23, с. 84]. Інша група науковців наголошує, що «підстав для альтернативного протиставлення «вертикальності» й «горизонтальності» немає» оскільки «.. горизонтальних відносин у пропонованому раніше значенні взагалі не існує», адже «горизонтальні адміністративно-правові відносини найчастіше виникають як певна передумова вертикальних адміністративно-правових відносин» [24, с. 51]. Слід зазначити, що у такому разі відбувається ототожнення термінів «управлінські відносини» та «адміністративно-правові відносини», що є некоректним з погляду сучасної науки управління.

Розглядаючи питання розмежування управлінських відносин у системі органів виконавчої влади на зовнішні та внутрішньо-організаційні, слід зазначити, що це питання залишилося поза належною увагою науковців. З усієї когорти науковців, які досліджували сферу управлінських відносин взагалі та їх роль і місце в системі органів виконавчої влади зокрема, лише декілька тією чи іншою мірою торкалися цього питання. Наприклад, В.Б. Авер'янов, розкриваючи зміст поняття «управлінські відносини», стверджував, що «управлінські відносини виникають як під час взаємодії органів виконавчої влади, сукупність (система) яких складає апарат державного управління, із зовнішнім соціальним середовищем - власне управлінські відносини, так і всередині цього апарату, між самими органами, - так звані внутрішньо апаратні (або внутрішньо організаційні) управлінські відносини» [23, с. 83]. Тобто науковець певним чином ототожнював зовнішні управлінські відносини з їх основною частиною, виділяючи при цьому в окрему підсистему внутрішньо організаційні (бюрократичні).

Опосередковано з цією позицією погоджується ряд авторів, які, досліджуючи зміст правовідносин у окремих сферах, застосовують термін «зовнішні управлінські відносини». Так, І.В. Новосельська під час визначення межі адміністративної відповідальності за порушення законодавства про працю зазначає, що «об'єктом адміністративного правопорушення є суспільні відносини, що виникають і розвиваються як у сфері зовнішнього управління, що не пов'язане з виробничою, службовою, навчальною та іншою діяльністю винного, так і у сфері внутрішнього управління (наприклад, порушення правил протипожежної безпеки, санітарно-епідеміологічних правил тощо). [24, с. 50]. Зі свого боку К.Є. Петру- хін, розкриваючи питання індивідуальних суб'єктів адміністративно-управлінських відносин за участю слідчих підрозділів органів внутрішніх справ, аналізує зовнішні управлінські адміністративні правовідносини слідчого та керівників слідства [25, с. 47-48]. О.М. Ващенко, здійснюючи класифікацію правових основ організації районних та обласних рад, зазначає, що до групи нормативно-правових актів, норми яких регулюють організаційно-управлінські відносини, необхідно віднести ті з них, які «.регулюють управління радою як певною організаційною структурою (внутрішньо управлінські відносини), а також зовнішні управлінські відносини, учасниками яких є, з одного боку, районна або обласна рада, а з іншого - район або область як складна економічна система.» [26, с. 270].

Аналізуючи викладене, хочемо зазначити, що у більшості наукових праць не розкривається зазначений термін, а лише опосередковано в той чи інший спосіб аналізуються окремі його ознаки.

Висновки

Отже, погоджуючись із низкою науковців, праці яких були нами досліджені, пропонуємо поділяти управлінські відносини на внутрішні управлінські та зовнішні управлінські. Вважаємо, що термін «зовнішні управлінські відносини» необхідно розглядати в широкому та вузькому значенні. У широкому значенні під цим видом відносин необхідно розуміти відносини суб'єкта управління, наділеного владно-розпорядчими повноваженнями, із зовнішнім соціальним середовищем (об'єктом управління).

Вважаємо, що вузьке значення зовнішніх управлінських відносин необхідно розкривати у проекції до сфери застосування, зокрема, в системі органів виконавчої влади пропонуємо їх розуміти як відносини, що виникають під час взаємодії органів виконавчої влади, які наділені організаційними, розпорядчими, контролюючими повноваженнями, основаними на імперативних нормах, з фізичними та юридичними особами, соціальними групами, колективами, з метою втілення державної політики, управління різноманітними сферами суспільного життя.

З огляду на важливість сфери застосування та відсутність комплексних наукових досліджень, присвячених внутрішнім управлінським та зовнішнім управлінським відносинам у системі органів виконавчої влади, перспективним надалі вважаємо вивчення сутності, співвідношення та класифікації вказаних відносин.

Список використаних джерел

1.Державне управління в Україні: навч. посібн. / за заг. ред. В.Б. Авер'янова. Київ : Юрінком Інтер, 1998. 432 с.

2.Авер'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. Київ : Ін Юре, 1997. 48 с.

3.Виконавча влада і адміністративне право / за заг. ред. В.Б. Авер'янова. Київ : Ін-Юре, 2002. 668 с.

4.Андрійко О.Ф. Державний контроль в Україні: організаційно-правові засади. Київ : Наукова думка, 2004. 304 с.

5.Основи управління в органах внутрішніх справ : навч. посіб. О.М. Бандурка, В.М. Бевзенко, В.М. Василенко та ін. МВС України, Харків. нац. ун-т внутр. справ. Харків : ХНУВС, 2011.591 c.

6.Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття) : посіб. Ірпінь: Укр. фін.-ек. ін-т ДПА України, 1998. 108 с.

7.Виконавча влада в Україні / за заг. ред. Н.Р Нижник. Київ : УАДУ, 2002. 127 с.

8.Пєтков В.П. Менеджмент у державному управлінні: навч. посібник / за ред. В.П. Пєткова. Запорізький юридичний ін-т. Запоріжжя, 2001. 303 с.

9.Теремецький В.І. Податкові правовідносини в Україні: монографія. Харків : Диса плюс, 2012. 648 с.

10.Лазор О.Д. Територіальна організація влади в Україні / О.Д. Лазор, О.Я. Лазор, А.О. Чемерис. Київ : Дакор, 2007. 576 с.

11.Ємельянов В.М. Державне управління: у визначеннях, поясненнях, схемах, таблицях. Навчальний посібник / В.М. Ємельянов, О.Н. Євтушенко, В.І. Андріяш. Миколаїв : Вид-во ЧДУ ім. Петра Могили, 2015. 336 с.

12.Дейнека О.Г Теоретичні підходи до процесу управління підприємством : збірник наукових праць Української державної академії залізничного транспорту / О.Г. Дейнека, К.А. Руссова, А.В. Михалко. 2013. Вип. 135. С. 143-147.

13.Менеджмент : навч. посіб. / за ред. ГВ. Щокіна, М.Ф. Головатого, О.В. Антонюка, В.П. Сладкевича. Київ : МАУП,

2007. 816 с.

14.Шемшученко Ю.С. Государственное управление качеством окружающей среды и проблемы его совершенствования. Охрана окружающей среды: управление, право. Київ : Наук. думка, 1982. С. 68-70.

15.Щебликіна І.О., Грибова Д.В. Основи менеджменту: навчальний посібник. Мелітополь : Мелітопольська міська друкарня, 2015. 480 с.

16.Енциклопедія державного управління: у 8 томах. Нац. акад. держ. управління при Президентові України / Ю.В. Ков- басюк та ін. Київ : НАДУ, 2011. Т 4. 648 с.

17.Бурбика М.М., Солонар А.В., Янішевська К.Д. Адміністративне право України : навчальний посібник. Суми : Мрія, 2015. 358 с.

18.Висоцький О.Ю., Висоцька О.Є., Шаров Ю.П. Основи державного управління : консп. лекцій у 2-х ч. Ч. І. Дніпропетровськ : НМетАУ, 2008. 52 с.

19.Теорія управління в органах внутрішніх справ : навчальний посібник / за ред. В.А. Ліпкана. Київ : КНТ, 2007. 884 с.

20.Виханский О.С., Наумов А.И. Менеджмент : учебник. 3-є изд. Москва : Гардарики, 2002. 528 с.

21.Дерець В.А. Управлінські відносини в системі органів виконавчої влади та їх правове регулювання : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07. НАН України, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького. Київ, 2006. 20 с.

22.Авер'янов В.Б. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / за заг ред. В.Б. Авер'янова. Київ, 2003. 384 с.

23.Козлов Ю.М. Советское административное право : пособие для слушателей. Москва : Знание, 1984. 208 с.

24.Новосельська І.В. Визначення межі адміністративної відповідальності за порушення законодавства про працю. Dictum factum. 2018. № 2. С. 45-54.

25.Петрухін К.Є. Індивідуальні суб'єкти адміністративно-управлінських відносин за участю слідчих підрозділів органів внутрішніх справ. Європейські перспективи. 2014. № 5. С. 45-49.

26.Ващенко О.М. Деякі питання класифікації норм, що регулюють діяльність керівництва районних, обласних рад. ВісникХНУВС. 2013. № 1. C. 265-274.

Размещено на Allbest.ru