Зарубіжний досвід управління коштами місцевих бюджетів та можливість його імплементації у вітчизняну практику

Размещено на http://www.allbest.ru

Інститут післядипломної освіти Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Зарубіжний досвід управління коштами місцевих бюджетів та можливість його імплементації у вітчизняну практику

Бончук Н.В., здобувач вищої освіти зі спеціальності «Право»

У статті досліджено зарубіжний досвід функціонування місцевих бюджетів та встановлено, що бюджетна система в цілому ґрунтується на економічних і юридичних нормах та організаційно залежить від форми державного устрою. Так, для федеративних країн (США, Німеччина, Канада) характерною є трирівнева бюджетна система, а бюджетна система в унітарних країнах (Італія, Франція, Японія) представлена двома рівнями бюджетів. Виявлено, що у більшості країн світу бюджетні системи належать до децентралізованих, тобто місцеві бюджети складають окрему ланку бюджетної системи. Основну частину - понад 70% - надходжень до місцевих бюджетів в зарубіжних країнах становлять податкові надходження.

Місцеві бюджети виступають гарантом фінансового забезпечення розвитку регіонів. З їх допомогою держава активно проводить соціальну політику, здійснює фінансування освіти й охорони здоров'я, будівництво та утримання доріг, комунальне обслуговування. Наявність достатніх фінансових ресурсів на території окремих адміністративних одиниць та право розпоряджатися ними є однією з передумов стабільного розвитку економіки держави, підвищення добробуту населення. Крім того, місцеві бюджети є одним з інструментів міжтериторіального перерозподілу виробленого валового внутрішнього продукту та здійснення фінансового вирівнювання. Від того, наскільки раціонально побудована система управління коштами місцевих бюджетів, залежить ефективність функціонування усієї бюджетної системи, успішне здійснення фінансової політики. Сьогодні в Україні назріла необхідність впровадження справжньої та дієвої фінансової децентралізації для ефективнішого задоволення потреб населення в кожній територіальній громаді. Хоча її формування розпочалося з набуттям Україною незалежності, через значну неоднозначність та суперечливість даного питання воно остаточно не вирішене й досі.

Методологічною основою дослідження є система законів і наукових принципів, розроблених економічною наукою щодо проблем управління формуванням і використанням фінансових ресурсів на місцевому рівні. В основу дослідження покладено системний підхід до вивчення ролі державних ресурсів органів місцевого самоврядування в суспільній фінансовій структурі та визначення інструментарію їх впливу на соціальний розвиток адміністративно-територіальної одиниці.

Ключові слова: децентралізація, бюджетування, місцеве самоврядування, світовий досвід, державна влада.

FOREIGN ExPERIENCE OF LOCAL BuDGET MANAGEMENT AND THE POSSIBILITY Of ITS Implementation IN Domestic Practice

The article examines the foreign experience of functioning of local budgets and finds that the budget system as a whole is based on economic and legal norms and organizationally depends on the form of government. Thus, the federal states (USA, Germany, Canada) are characterized by a three-tier budgetary system, and the budgetary system in unitary countries (Italy, France, Japan) is represented by two levels of budgets. In most countries of the world, budget systems are found to be decentralized, meaning that local budgets form a separate link in the budget system. The major part - over 70% - of local budget revenues in foreign countries are tax revenues.

Local budgets are the guarantor of financial support for regional development. With their help, the state actively pursues social policy, provides funding for education, health care, construction and maintenance of roads, public services. The availability of sufficient financial resources in the territory of individual administrative units and the right to dispose of them is one of the preconditions for the stable development of the economy of the state as a whole, improving the welfare of the population. In addition, local budgets are one of the instruments of inter-territorial redistribution of gross domestic product and financial equalization. Therefore, how rationally built the system of managing local budgets depends on the efficiency of the functioning of the entire budget system, the successful implementation of financial policies. Today, Ukraine needs to create genuine and effective financial decentralization to better meet the needs of the population in each territorial community. Although its formation began with the independence of Ukraine, due to the considerable ambiguity and controversy of this issue, it has not been finally resolved.

The methodological basis of the study is a system of laws and scientific principles developed by economic science on the problems of managing the formation and use of financial resources at the local level. The basis of the conducted research is based on a systematic approach to the study of the role of state resources of local self-government bodies in the public financial structure and determination of tools for their influence on the social development of the administrative-territorial unit.

Key words: decentralization, budgeting, local self-government, world experience, state power.

1. Постановка проблеми

Бюджетна система зарубіжних країн в цілому ґрунтується на економічних і юридичних нормах та організаційно залежить від форми державного устрою. Так, для федеративних країн (США, Німеччини, Канади, Швейцарії) характерною є трирівнева бюджетна система (федеральний (центральний) бюджет, бюджети суб'єктів федерації (бюджети штатів, регіональні бюджети тощо), що відповідальні за фінансування соціально-економічного розвитку регіонів країни та місцеві бюджети). Бюджетна система унітарних країн (Італії, Франції, України, Японії) представлена двома рівнями бюджетів (державний і місцеві бюджети). Тут, як правило, розподіл функцій між ланками бюджетної системи в цілому слабший, ніж у федеративній державі [1].

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Функціонування місцевих бюджетів було предметом дослідження провідних вітчизняних та зарубіжних учених. Зазначені проблеми знайшли відображення у працях вітчизняних науковців, зокрема В.Д. Базилевича, О.Д. Василика, О.П. Васильченко, Н.Л. Губерської, І.О. Луніної, О.О. Сунцової, В.М. Опаріна, О.Д. Рожка, С.І. Юрія та інших. Належне місце у розробці цих проблем займають роботи західних вчених Дж. Б'юкенена, П. Друкера, Р. Гнейста, Л. Ерхарда, Л. Штейна.

Мета статті - на основі аналізу публікацій по досліджуваній проблемі висвітлити зарубіжний досвід управління коштами місцевих бюджетів та розкрити можливість його імплементації у вітчизняну практику.

Виклад основного матеріалу. Важливою структурною характеристикою бюджетної системи зарубіжних країн є ступінь її централізації. У федеративних державах централізація влади і бюджетної системи значно нижча, ніж в унітарних. До найбільших держав, в яких склалася децентралізована система управління, належать Індія, Бразилія, Китай. Серед промислово розвинених країн можна виокремити США, Канаду, Німеччину, Францію. У Франції децентралізація встановлює чіткий баланс рівноваги між державною центральною владою в особі президента

Франції і представниками місцевих органів влади (префектами). Префект регіону керує галузевими департаментами. Функції префекта полягають у здійсненні державної політики, забезпеченні соціально-економічного розвитку певного регіону і здійсненні контролю за законністю прийнятих рішень органами місцевого самоврядування. У результаті визнання префектом рішення органу місцевого самоврядування невідповідним до законодавства він надає пропозиції про його відхилення. У разі відмови питання щодо відхилення розглядається в адміністративному суді, який приймає остаточне рішення [2, с. 48-49]. Особливий інтерес щодо організації місцевого самоврядування в контексті децентралізації системи управління становить досвід Баварії. Раду й адміністративний апарат місцевого самоврядування Баварії очолює обраний на прямих виборах перший бургомістр, а сама виборча система є максимально наближеною до інтересів громадян. Ідея однорідності влади виражена конституційно і потребує відповідності до принципів республіканської, демократичної і соціально-правової держави. Зазначені принципи поширюються до рівня району й общин. Уряд регіонів утворюється шляхом прямих виборів на основі таємного голосування. Конституція визначає право общин регулювати в рамках закону свою відповідальність за усі справи органів місцевого самоврядування. Уряди общин, як і регіонів, наділені правами самоврядування [3, с. 69].

Серед європейських країн, для яких характерний досить високий рівень централізації у сфері регіональної політики, можна виокремити Італію та Португалію.

Територія Італії поділена на 20 областей, п'ять з яких мають особливий статус. Області розподілені на 109 провінцій, сім з яких засновані в 2002-2004 рр. До складу провінцій входять комуни. Залежно від статусу регіонів визначаються відмінності у розпорядженні ресурсами. Органи місцевого самоврядування регіонів зі спеціальним статусом наділені більшими повноваженнями щодо самостійного розподілу фінансових ресурсів, отриманих від органів державної влади. Згідно з конституцією Португалія є унітарною державою. Адміністративний устрій Португалії передбачає поділ на такі автономні області: Азорські Острови та Архіпелаг Мадейра, а також 22 округи, які поділяються на райони, а ті - на парафії. Райони Лісабона і Порту поділяються на квартали, квартали - на парафії. Крім того, континентальна Португалія поділяється на 11 історичних провінцій. Організація і функціонування місцевого самоврядування ґрунтується на принципах субсидіарності, автономії органів місцевого самоврядування, демократичної децентралізації державного управління та принципі автономності островів (Азорські Острови та Архіпелаг Мадейра).

У більшості розвинутих країн Європейського Союзу, для яких характерний високий рівень розвитку інституту місцевого самоврядування, можна спостерігати адекватно високий рівень його фінансового забезпечення [4, с. 31-32].

У питанні встановлення місцевих податків майже всюди діє такий принцип: органи самоврядування користуються правом податкової ініціативи в межах, установлених національним законодавством. Наявність власних джерел фінансових надходжень у місцевого самоврядування закріплена не тільки в чинному бюджетному законодавстві, але в деяких країнах і в конституціях. У більшості розвинутих країн податковою ініціативою в межах своїх конституційних повноважень володіють органи державної влади суб'єктів федерації. У Канаді суб'єкти федерації - провінції - мають право регулювати ставки другорядних податків, крім основного місцевого податку на нерухомість. Як правило, передбачається можливість застосування досить значної кількості місцевих податків: у Франції - більше 40, Німеччині - 55, Італії - близько 70, Бельгії - близько 100. Але зазвичай національне законодавство регламентує, які місцеві податки можуть стягуватися, як їх розраховувати і збирати, лишаючи на розсуд місцевої влади лише визначення ставок податків [5, с. 40].

У складі податкових доходів місцевих бюджетів європейських країн, як правило, переважають місцеві податки, до яких віднесено майнові, місцеві прибуткові, промислові, податки на професію, а також чисельну групу дріб'язкових за своїм фіскальним значенням податків, які відображають політику місцевих органів влади (екологічні, на полювання, на собак тощо). Наприклад, у США за рахунок місцевих податків забезпечується 65% доходів місцевих бюджетів, у Франції - 60%, у ФРН - 45%, у Великобританії - 36%, у Японії - 33%, у Швеції - 61%, у Данії - 51%, у Швейцарії - 46%, у Норвегії - 43% [6].

У світовій практиці адміністрування місцевих податків виділяють три основні їх групи:

1) місцеві прямі та непрямі податки (промислові, поземельні податки, податки на автомобілі, акцизи на бензин, алкогольні напої тощо), які характерні для Великобританії, Франції та Німеччини;

2) надбавки до загальнодержавних податків (сільськогосподарського, прибуткового податку), які існують в Італії, Німеччині та США;

3) інші місцеві податки (податки на собак, на заняття торгівлею, на транспортні засоби, а також за видачу ліцензій).

Важливим показником децентралізації бюджетної системи є частка трансфертів бюджету центрального рівня в бюджетах місцевого самоврядування. За рахунок трансфертів у багатьох країнах формується домінантна частина доходів місцевих органів влади (на Мальті - 98% доходів муніципальних бюджетів, у Румунії - 79%, у Латвії - 68%, у Словенії - 67%, у Великобританії - 77%, у Нідерландах - 60%) [7, с. 166].

Традиційно бюджетні трансферти поділяються на три таких види: дотації, субвенції, субсидії. Проте у різних країнах один і той самий вид бюджетних трансфертів може називатися по-різному. Так, у деяких країнах бюджетні дотації складаються з кількох різних трансфертів, що надаються за певних умов місцевим громадам (зокрема, у Франції - глобальна дотація на функціонування, дотація на компенсацію податкових пільг та зниження ставок оподаткування, фонд компенсації ПДВ).

Серед бюджетних трансфертів у західноєвропейських країнах найбільш поширеними є такі види: в Німеччині - додаткові дотації, цільові трансферти на інвестиційні цілі, дотації на виконання спільних завдань; у Франції - загальні дотації на фінансування бюджетних видатків, дотації на компенсацію податкових пільг, спеціальні субвенції; у Швеції - незв'язані субсидії, цільові дотації; в Польщі - загальні субвенції, цільові дотації; в Латвії - бюджетні субсидії, субсидії з фонду вирівнювання, цільові трансферти; в Литві - бюджетні дотації, спеціальні субсидії. При цьому джерелами фондів бюджетних трансфертів є окремі податки або їх частина (наприклад, в Німеччині 2% обсягу надходжень податку на додану вартість є джерелом фонду; в Латвії - частина надходжень прибуткового податку; у Франції - щорічно індексована частка ПДВ), бюджетні асигнування (Франція, Швеція, Польща, Латвія, Литва), а також інші джерела залежно від видів трансфертних платежів [2, с. 119]. Світова практика виділяє такі методи розподілу бюджетних трансфертів, як:

1) розподіл, пропорційний до доходів місцевих бюджетів;

2) багатофакторна формула;

3) компенсація фактичних видатків місцевих бюджетів;

4) частина річного бюджету місцевого самоврядування.

Для розподілу бюджетних дотацій найчастіше застосовується другий та четвертий методи, а для зв'язаних бюджетних трансфертів - перший та третій.

При розподілі дотацій більшість країн надає перевагу формулам, оскільки вони дають змогу більш об'єктивно оцінити потребу місцевого бюджету в централізованій підтримці. Однак сама формула ще не вирішує проблем, оскільки дуже важливим є набір критеріїв, врахованих у ній, та значення їх ваги. За винятком Франції та Швеції, в усіх країнах (і в Україні) мало не щорічно відображається перегляд та уточнення формул.

Ступінь свободи місцевих органів у використанні трансфертів визначається співвідношенням між зв'язаними бюджетними трансфертами, які повинні витрачатися виключно на конкретно визначені цілі (субвенції та субсидії), і незв'язаними (дотаціями). Що істотнішою є частка бюджетних дотацій у загальному обсязі трансфертів, то більшу свободу мають місцеві колективи. У країнах із стабільною економікою й розвинутими традиціями самоврядування саме бюджетні дотації відіграють головну роль (Німеччина, Франція, Швеція). Натомість у постсоціалістичних країнах широко використовуються зв'язані міжбюджетні трансферти (Польща, Латвія).

Необхідно зазначити, що в багатьох країнах бюджетні дотації застосовуються як основний інструмент фінансового вирівнювання. Найбільшого поширення вони набули у Німеччині та Швеції. Загалом же ефективність функціонування системи бюджетних трансфертів в інших країнах пов'язана зі ступенем досконалості нормативно- правової бази. Серед країн зі сформованою нормативною базою, яка переглядається дуже рідко, можна відзначити Францію та Швецію. У країнах, що переживають період становлення нових засад місцевого самоврядування, законодавство відрізняється більшою різноманітністю, яка не позбавляє їх необхідності декілька разів переглядати законодавчі акти.

На місцевому рівні субсидії становлять істотну частину фінансової системи (зокрема, у фінансуванні капіталовкладень в інфраструктуру). Вони є особливою формою зв'язку (фінансового та економічного) між окремими ланками бюджетної системи і визначають напрями фінансової діяльності місцевих органів. Частка субсидій у доходах місцевих бюджетів коливається від 23% (в США) до 40% (в Японії) [6].

В окремих країнах (Австрії, Бельгії, Данії, Франції, Німеччині, Ірландії, Італії та Нідерландах) субсидії поділяються на дві основні групи:

1) субсидії на підтримку бази оподаткування (мають загальне призначення і можуть використовуватися як доповнення до місцевих надходжень);

2) спеціальні субсидії та дотації (спрямовуються у сферу дорожньої інфраструктури, житлового будівництва та санітарних служб).

Характеризуючи зарубіжний досвід субсидування, необхідно звернути увагу ще на дві такі особливості: по-перше, для здійснення деяких капітальних витрат (на лікарні, громадський транспорт, станції очищення стічних вод) створюються спеціальні фонди, що фінансуються за рахунок внесків органів усіх рівнів влади, через які здійснюється розподіл спеціальних субсидій; по-друге, регіональні уряди, як правило, не лише виділяють субсидії, але й фінансують проєкти органів місцевого самоврядування [1].

З одного боку, постійна нестача власних доходів для фінансування діяльності місцевого самоврядування, а з іншого - необхідність забезпечувати грошовими коштами фінансування заходів з метою покращення економічної та соціальної інфраструктури примушують місцеві органи використовувати механізм дефіцитного фінансування, зокрема й вдаватися до позик. Особливістю позикових операцій місцевих органів у зарубіжних країнах є використання залучених коштів для фінансування капітальних видатків. В останні роки зростання капітальних вкладень місцевих органів супроводжується збільшенням випуску муніципальних позик. Так, за рахунок позик фінансується основна частина капітальних витрат місцевих бюджетів у Франції (до 98%), в Англії (90%), в Японії, США та Німеччині (від 40 до 45%) [8, с. 65]. Муніципальні цінні папери (облігації) є за кордоном чи не найважливішим інструментом місцевих запозичень. Вони розміщуються в банках, страхових компаніях, а також купуються приватними особами. Частину муніципальних облігацій купують спеціальні державні кредитні органи та корпорації. Місцеві органи мають право розміщувати власні позики за кордоном, а також користуватися кредитами міжнародного кредитного центру, який спеціалізується на наданні позик муніципалітетам.

Самостійною ланкою місцевих фінансів у зарубіжних країнах є фінанси місцевих підприємств. До них належать комунальні, дорожні, транспортні підприємства, підприємства газо-, енерго- та водопостачання, а також житлове господарство. На їх частку припадає від 12 до 34% всіх доходів місцевих бюджетів [6].

Досвід зарубіжних країн свідчать про успішне функціонування місцевих бюджетів, завдяки чому забезпечується оптимізація бюджетних відносин та успіх трансформаційних перетворень. Практика взаємовідносин органів влади різних рівнів та чіткий розподіл повноважень, а також законодавче гарантування прав на встановлення місцевих податків і зборів створили умови для майбутнього розвитку регіонів та збалансування бюджетів.

Зауважимо, що в світовій науковій думці існують різні погляди на класифікацію моделей управління. Країни (США, Англія), що застосовують англосаксонську модель управління місцевими фінансами, наділяють органи місцевого самоврядування усіма функціями управління (це, зокрема, планування, організація, мотивація, контроль). Водночас англосаксонська модель управління під впливом процесів глобалізації в деяких країнах еволюціонує в напрямку простої децентралізації, характерної для континентальної моделі управління.

Континентальна модель управління фінансовими потоками місцевих бюджетів характерна для країн континентальної Європи (Бельгії, Болгарії, Італії, Нідерландів, Польщі, Туреччини, Фінляндії, Франції), їх колишніх колоній (країни Африки та Латинської Америки), країн Близького Сходу та Монголії. Континентальна модель використовується переважно в унітарних країнах з високим ступенем централізації. У країнах, де діє континентальна модель, повноваженнями зі здійснення управління на місцях наділені і органи місцевого самоврядування (місцевої влади), обрані територіальною громадою, і органи державної влади на місцях, яким держава делегує свої владні повноваження. Тобто будується чітка ієрархія інституцій управління, в якій органи місцевого самоврядування мають обмежену автономію та статусно є нижчими за центральні органи управління. За таких умов управління на місцях має високий ступінь підконтрольності та централізації.

Проте, існують й інші підходи до визначення моделей управління. Так, керівник програм із управління державним сектором в Інституті Всесвітнього банку Анвар Шах виділив такі моделі управління [5]:

- скандинавську модель (Данія, Норвегія, Швеція), у якій місцеві органи влади надають послуги з соціального захисту та благополуччя населенню. При цьому 75% у Данії та Швеції та 64% у Норвегії видатків цих органів фінансується з власних джерел (прибуткових податків та податків на власність). На місцеве самоврядування припадає понад 30% ВВП;

- швейцарську модель, де місцеві органи влади володіють автономією (в т. ч. і фіскальною);

- французьку модель, де побудована ієрархія влади з подвійним контролем, а обов'язок із забезпечення населення суспільними послугами покладений на центральний уряд. Місцева влада значною мірою фінансується з центрального бюджету;

- німецьку модель, у якій первинними є принципи субсидіарності, кооперації та адміністративної ефективності. Джерелом поповнення місцевих бюджетів є загальний розподіл доходів (місцеві видатки становлять 10% ВВП);

- британську модель, яка має елементи французької (подвійний контроль). Суспільні послуги (охорона здоров'я, освіта, соціальне забезпечення) надають державні представництва на місцях, місцева влада має локальну автономію (дороги, водовідведення та інше). Доходи місцевої влади Великобританії формуються за рахунок податків на власність та 2/3 від централізованих трансфертів. Місцеві видатки становлять 12% ВВП;

- індійську модель, сформовану під впливом британської моделі. Місцева влада має незначну автономію, основна увага приділяється діяльності центральної влади;

- китайську модель, у якій управління на місцевому рівні є невід'ємною та залежною складовою частиною центральної влади;

- японську модель, яка має елементи французької та німецької моделей. Важливе значення має контроль центральної влади, повноваження делегуються місцевим органам влади. Основу дохідної частини становлять прибуткові податки (60%), податки на власність (30%), податки з продажу (10%);

- північноамериканську модель (США, Канада), у якій автономія місцевих органів влади переважно стосується надання ними послуг, орієнтованих на власність. Податки на власність - основне джерело доходів місцевих бюджетів, а місцеві видатки становлять 7% ВВП;

Проведене дослідження показало, що не лише обрана модель управління взагалі та управління фінансовими потоками місцевих бюджетів зокрема впливає на економічний результат діяльності країни, а й певна сукупність факторів - правових, організаційних, фінансових, людських, інформаційних.

місцевий бюджет фінансування децентралізація

Висновки

Підсумовуючи викладене, варто зазначити, що ситуація, що склалась в Україні, свідчить про необхідність проведення структурно-організаційних перетворень в країні, що стануть поштовхом для перерозподілу компетенцій між державою в особі органів державної влади та її адміністративно-територіальними одиницями в особі органів місцевого самоврядування. Першим кроком у цьому напрямку стало прийняття Концепції реформування місцевого самоврядування [3], якою передбачене реформування системи управління на місцях у напрямку децентралізації влади та фінансів, передачі більшості повноважень і ресурсів на рівень територіальної громади. При цьому встановлено, що державні представництва здійснюватимуть лише адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування та координацію діяльності територіальних органів виконавчої влади. Отже, з реалізацією положень Концепції вітчизняна модель самоврядування наблизиться до англосаксонської моделі. Вважаємо, що обрання моделі управління фінансовими потоками місцевих бюджетів як певного вектору руху та врахування факторів, які впливають на ефективність такого управління, забезпечить досягнення економічного розвитку регіонів та країни в цілому.

Список використаних джерел

1. Агранофф Р, Свєтова С. Сфери повноважень регіональних та місцевих рад: порівняння повноважень на прикладах Франції, Нідерландів, Італії, Іспанії, Швеції. URL: http://www.rada.gov.ua/LIBRARY/catalog/aconst1.htm.

2. Сітченко А. Шляхи вдосконалення структури місцевих бюджетів в Україні. Теорія та практика державного управління. 2010. № 3. С. 1-6.

3. Туманская Ю.В. Анализ зарубежной практики формирования местных бюджетов. Дайджест-финансы. 2009. № 3. С. 48-51.

4. Бьюкенен Джеймс М. Государственные финансы в условиях демократии. Отечественные записки. 2002. № 4-5. С. 163-175.

5. Макогон В.Д. Основи регулювання міжбюджетних відносин. Економіка, фінанси, право. 2010. № 12. С. 21-24.

6. Суть реформи міжбюджетних відносин - збільшення ресурсів місцевих бюджетів. URL: http://minfin.kmu.gov.ua/control/uk/publish/ article/bottom?art_id=414467&catJd=406607&search_param=%EA%F0%F3&searchPublishing=1.

7. Вишняков С.В. Місцеві бюджети. Фінанси України. 2006. № 10. С. 11.

8. Луніна І.О. Формування місцевих бюджетів на основі принципу еквівалентності: шлях до ефективної бюджетної системи України. Фінанси України. 2010. № 9. С. 3-12.

9. Сагайдак І.В. Теоретичні засади реалізації міжбюджетних відносин в Україні. URL: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/ Menedzhment/2010_13/cagaidak

Размещено на Allbest.ru