Оптимізація виборчої системи України: способи забезпечення

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОПТИМІЗАЦІЯ ВИБОРЧОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ: СПОСОБИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

Пирога І.С. доктор юридичних наук, доцент професор кафедри конституційного права та порівняльного правознавства, ДВНЗ «Ужгородський національний університет»

Гомонай В.В. доктор юридичних наук, доцент кафедри конституційного права та порівняльного правознавства ДВНЗ «Ужгородський національний університет»

Пирога С.С. кандидат юридичних наук старший викладач кафедри правознавства та канонічного права Карпатський університет імені А. Волошина

У статті проаналізовано особливості модернізації інститутів демократії в Україні. Проаналізована залежність ефективності функціонування інститутів демократії від громадянської активності людей, їх ініціативної поведінки в політико-правовій сфері, рівня юридичної і політичної культури, моральності, політичного і правового мислення. Участь народу у вирішенні питань суспільного життя від верху до низу дозволяє домогтися пріоритету прав людини і громадянина як найвищої цінності над правами держави. Одним із напрямків оновлення політичної системи є якісна модифікація електоральної системи, яка має значний вплив на тип партійної, встановлення оптимальної кількості політичних партій, здатність посилити/послабити політичні конфлікти і напруженість у суспільстві. Проаналізовано переваги і недоліки електоральних систем (мажоритарної, пропорційної, змішаної), запропоновано критерії оптимізації виборчої системи та досліджено її вплив на ефективність функціонування політичної системи суспільства. Основними критеріями визначено: забезпечення представництва і відображення структури суспільства, підзвітність влади та обраних представників, сприяння формуванню стабільної та ефективної влади, відповідність міжнародним стандартам. Запропоновано альтернативні способи оптимізації виборчої системи в частині виборів народних депутатів: 1) скасувати загальнодержавні виборчі списки, залишивши лише регіональні списки с преференційним голосуванням за конкретного кандидата, і запровадити імперативний мандат; 2) скоротити термін повноважень Верховної Ради України до чотирьох років, скасувати загальнодержавні виборчі списки партій, а вибори проводити раз на два роки, обираючи половину народних депутатів на кожних виборах. Запропоновано необхідні зміни у порядок підрахунку голосів і розподіл мандатів у списках партій, які здолали прохідний бар'єр.

Ключові слова: виборчі списки, прохідний бар'єр, виборча квота, підрахунок голосів, імперативний мандат, виборчі регіони.

OPTIMIZATION OF THE ELECTORAL SYSTEM OF UKRAINE:WAYS TO ENSURE

The article analyzes the features of modernization of democratic institutions in Ukraine. The dependence of the effectiveness of the functioning of democratic institutions on the civic activity of people, their proactive behavior in the political and legal sphere, the level of legal and political culture, morality, political and legal thinking is analyzed. The participation of the people in addressing issues of public life from top to bottom allows to achieve the priority of human and civil rights as the highest value over the rights of the state. One of the areas of renewal of the political system is a qualitative modification of the electoral system, which has a significant impact on the type of party, the establishment of the optimal number of political parties, the ability to increase / reduce political conflicts and tensions in society. The advantages and disadvantages of electoral systems (majority, proportional, mixed) are analyzed, the criteria of optimization of the electoral system are offered and its influence on the efficiency of the functioning of the political system of society is investigated. The main criteria are: ensuring representation and reflection of the structure of society, accountability of government and elected representatives, promoting the formation of stable and effective government, compliance with international standards. Alternative ways to optimize the electoral system in terms of elections of people's deputies are proposed: 1) to abolish national voter lists, leaving only regional lists with preferential voting for a particular candidate, and to introduce an imperative mandate; 2) reduce the term of office of the Verkhovna Rada of Ukraine to four years, abolish the national electoral lists of parties, and hold elections every two years, electing half of the people's deputies in each election. The necessary changes in the order of counting of votes and distribution of seats in the lists of parties that have overcome the barrier are proposed.

Key words: electoral lists, threshold, electoral quota, counting of votes, mandatory mandate, electoral regions.

Постановка проблеми та її значення

Більшість сучасних політичних систем засновано на демократії. Демократія передбачає організацію політичного і громадянського суспільства, заснованого на повазі прав і свобод людини і громадянина. У демократичному суспільстві важливе значення надається принципу партиципації - участі народу у вирішенні питань суспільного життя від верху до низу. Державна влада, що виходить від народу, здійснюється органами держави. Тому важливо, щоб у прийнятті, а потім і здійсненні рішень цих органів брали участь широкі верстви населення. Демократія - це постійна боротьба громадян за свої права, за ефективну владу. Все залежить від громадянської активності людей, їх ініціативної поведінки в політико-правовій сфері, підвищення юридичної і політичної культури, моральності, політичного і правового мислення. Тільки за цих умов можна домогтися пріоритету прав людини і громадянина як найвищої цінності над правами держави.

Одним із найважливіших механізмів оновлення політичної системи є вибори як спосіб формування органів влади і управління відповідно до політичної волі громадян. Вибори - це демократичне оновлення складових політичної системи: надання громадянам і політичним силам, відповідно до основного закону, можливості реалізувати своє конституційне право участі в політичному житті (обирати і бути обраними), виховання у громадян поваги чинних законів і традицій і підпорядкування їм; реальне визначення ваги і авторитету політичних партій, можливості їхньої участі у формуванні політичного курсу; посилення і оновлення легітимності законодавчого органу чи іншого лідера; приведення структури парламенту у відповідність із зміненими умовами економічного, політичного і соціального життя; закріплення політичного досвіду і заохочення партій, які зуміли залучити на свою сторону найбільше число виборців; формування структурування партійної системи тощо.

У сучасній вітчизняній політичній практиці відбувається широка експертна дискусія з невідкладної модернізації інститутів демократії. Одним із напрямків є якісна модифікація електоральної системи, яка має значний вплив на тип партійної системи, встановлення оптимальної кількості політичних партій, здатність посилити / послабити політичні конфлікти і напруженість у суспільстві.

За час незалежності в Україні відбувалося експериментування з електоральними системами (мажоритарною, пропорційною, змішаною), але жодна з них не дала бажаних ефектів. Змішана система з розподілом місць 50 на 50% не давала стимулів для розвитку політичних партій, викликала значну фрагментацію політичного поля. Пропорційна система із закритими партійними списками в загальнонаціональному окрузі розірвала зв'язки виборців із депутатським корпусом, блокувала роботу парламенту і стала одним із чинників неефективності напівпрезидент- ської системи в Україні. Ці виборчі системи не призвели до бажаних наслідків - не сприяли розвитку партійного поля і ефективній роботі політичної системи в цілому. Тому пошук оптимального формату виборчої системи залишається актуальним завданням.

Аналіз досліджень проблеми

Реформуванню виборчих систем присвячено багато публікацій вітчизняних вчених і практиків (Н. Багашева, Ю. Крючковський, Д. Коври- женко, С. Конончук, М. Ставнійчук, С. Рябов, А. Романюк). Критерії, що визначають ефективність виборчої системи, досліджували зарубіжні вчені: Д. Батлер, К. Бенуа, С. Бірч, А. Лійпхарп, Л. Мазікот, П. Норріс, Д. Раї, А. Рейнольдс, Ш. Роккан, Р Таагепера, Д. Фаррел, М. Шугарт. Однак підходи до оптимізації виборчих систем та їх вплив на управління виборчим процесом в роботах вітчизняних вчених взагалі відсутні.

Мета роботи полягає у дослідженні критеріїв оптимізації виборчої системи та її вплив на ефективність функціонування політичної системи суспільства.

Виклад основного матеріалу

Проектування електоральної системи необхідно розпочати з визначення критеріїв. Американський дослідник Д. Горовіц розглядає критерії через призму цілей, які потрібно досягти в результаті впровадження виборчої системи. Він виділяє шість цілей [1]:

• пропорційність розподілу місць відповідно до поданих голосів виборців;

• підзвітність обраних представників перед виборцями;

• довгостроковість влади;

• перемога одного з кандидатів у відповідності з критерієм Condorset;

• міжетнічна і міжконфесійна згода;

• закріплення окремих владних посад за представниками меншин.

Більш повний перелік критеріїв розроблений експертами Міжнародного інституту демократії та сприяння виборам [2, с. 9].

Основним критерієм експерти традиційно вважають забезпечення представництва і відображення структури суспільства [3, c. 118]. Форма представництва може бути різною. Територіальне представництво передбачає наявність депутатів, що представляють певний регіон і підзвітні населенню, яке проживає на цій території. Структурне представництво передбачає певне гендерне та вікове співвідношення депутатів, співвідношення депутатів за матеріальним становищем, представлення різних релігійних, мовних і національних груп суспільства [4, c. 106]. Представницький орган повинен враховувати партійно-політичну ситуацію та ідеологічний поділ суспільства. Важливим критерієм є значимість виборів для виборців - їх реальний вплив на управління державою. Він передбачає забезпечення підзвітності влади, щоб вибрані посадовці дотримувалися передвиборних обіцянок.

Відповідність міжнародним стандартам як критерій з'явився відносно недавно. Розробка виборчої системи відбувається в умовах дії численних міжнародних угод, резолюцій і конвенцій. Серед міжнародних документів, які доцільно використовувати при створенні виборчої системи в Україні, можна виділити Міжнародний пакт про громадянські і політичні права ООН 1966 р., резолюції, висновки і рекомендації, розроблені Радою Європи, Європейським Союзом, Організацією з безпеки і співробітництва в Європі, Венеціанською комісією [5, с.29]. Єдиних узгоджених міжнародних стандартів проведення виборів не існує, є консенсус щодо принципів, на яких має базуватися електоральна система: вільні, чесні та періодичні вибори з гарантованим загальним правом голосу для дорослого населення; таємне голосування і неможливість тиску на виборця; відповідність принципу: одна людина - один голос. Основними критеріями, на які варто звернути увагу розробникам виборчої системи в Україні, є: забезпечення представництва і відображення структури суспільства, підзвітність влади та обраних представників, сприяння формуванню стабільної і ефективної влади, а також задоволення критерію прийнятності витрат на виборчий процес і відповідність міжнародним стандартам [6].

Критерії часто суперечать один одному, тому завдання розробників виборчої системи полягає в оптимізації системи, яка максимально відповідає більшості критеріїв. Виборча система визначає стабільність коаліції, а та в свою чергу - стабільність виконавчої влади. Ефективність законодавчої роботи залежить від дієвості парламентської більшості і визначається електоральною системою. Що стосується тривалості перебування кабінету при владі, то держави з двопартійною системою мають найбільш тривалі кабінети. Чим більша кількість ефективних партій, тим менший термін перебування кабінету при владі. Відомо, що використання системи відносної більшості в одномандатних округах загалом сприяє більшій стабільності кабінету, ніж використання пропорційної системи в багатомандатних округах.

Важливим напрямком інституційної модернізації політичної системи України є реформування виборчого законодавства. Реформування виборчої системи необхідне як на національному, так і на місцевому рівнях [7]. Змішана система виборів до парламенту, яка діяла в Україні, не тільки не змогла повністю нівелювати недоліки пропорційної системи із закритими списками (зокрема відсутність зв'язку між депутатами і виборцями), але й загострила протиріччя між політичними силами всередині парламенту.

При реформуванні виборчої системи слід врахувати можливості її впровадження, орієнтуючись на політичні партії як суб'єкти виборчої системи. Реформування може бути успішним, якщо політичні партії побачать перспективу збільшення своєї присутності в виборних органах влади - так звана модель К. Бенуа «максимальної кількості місць у представницькому органі» [8, с. 62]. Суть цього підходу полягає в тому, що зміна виборчої моделі відбувається за умови, що основні політичні партії або блоки за нової системи збільшать свою присутність в парламенті. Якщо основні партії не отримують приросту кількості місць, то очікувати введення нової системи не слід [9, с. 72].

В Україні політичні партії не можна вважати незалежними суб'єктами. Велику роль відіграють лідери партії, які мають визначальний вплив на становлення виборчої системи. Особисті уподобання політичних лідерів до типу виборчої системи продиктовані їхнім бажанням посилити свою владу або вплив [10, с.17]. Пропорційна система із закритими списками в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі надає лідерам партій значний вплив на порядок розміщення кандидатів у прохідній частині списку, а отже, і шанси потрапляння в парламент. Така система спонукає партійних лідерів до продажу прохідних місць у списку. Виборці не мають змоги вибрати відповідальних і підзвітних їм депутатів, а депутати «цікавляться» проблемами виборців тільки в періоди проведення передвиборної агітації.

Мажоритарна або пропорційна система з невеликими регіональними списками краща. Проте невеликий регіональний список може бути доповнений великим списком в загальнодержавному виборчому окрузі, порядок кандидатів у якому визначає виключно партія. Тому електоральна система з невеликим регіональним списком має ті ж недоліки, що і пропорційна система з закритими списками.

Розробка оптимальної виборчої системи в Україні зазвичай зводиться до виконання рекомендацій, резолюцій і висновків європейських організацій. Запровадження в Україні пропорційної системи з відкритими списками рекомендовано Резолюцією 1755 ПАРЄ «Функціонування демократичних інститутів в Україні», прийнятою в жовтні 2010 року, і в останній резолюції ПАРЄ з тією ж назвою - «Функціонування демократичних інститутів в Україні», ухваленою 25 січня 2017 р.. Найбільш оптимальним варіантом виборчої системи для загальнонаціонального рівня виборів вбачається введення пропорційної системи з відкритими регіональними списками. Серед найбільших переваг пропорційної системи - її здатність забезпечувати ефективне представництво всіх значущих соціально-політичних груп. Водночас одним із найбільш негативних моментів цієї системи є те, що вона призводить до надмірного представництва малих партій в парламенті. Найважливішим параметром, що впливає на ступінь представництва в пропорційних та змішаних системах, є так звана магнітуда округу - число місць, що розподіляються в окрузі. Щодо кількості парламентських партій діє так званий закон Дюверже: вибори за системою відносної більшості в одномандатних округах загалом сприяють формуванню двопартійної системи. Пропорційні виборчі системи, навпаки, сприяють формуванню багатопартійної системи.

Зараз в Україні здійснено перехід до виборчої системи з відкритими регіональними списками. У парламенті прийнято Виборчий кодекс №396-IX від 19.12.2019 [11], який передбачає вибори народних депутатів за пропорційною системою з відкритими регіональними списками. Виборчий кодекс прямо не передбачає участі у виборах блоків партій. Участь в парламентському виборчому процесі виборчих блоків побічно передбачено приписами статті 81 Конституції України. Вирішення цього питання вимагає окремої правничої дискусії, а то й розгляду в Конституційному Суді України. Пропорційна виборча система з голосуванням за відкритими списками забезпечує зв'язок депутатів з виборцями. Зрозуміло, що при розподілі мандатів між кандидатами не за чергою в списку, визначеному партією, а за преференціями виборців, депутати будуть більш зацікавлені в підтримці зв'язків з виборцями.

Виборчий кодекс залишає дев'ять місць для кожної партії у загальнодержавному виборчому списку, тобто дев'ять депутатів у партійному списку непідзвітні виборцям. Для України такий розподіл депутатських мандатів не є оптимальним, оскільки роль лідера політичної партії гіпертрофована. А партійна дисципліна зобов'язує членів партії слідувати вимогам, які диктують лідери партії. Сприйняття лідерів суспільством неоднозначне, тому доцільно з'ясувати на виборах відношення виборців до партійних лідерів. Це передбачає їхню участь у регіональних списках партії.

Вважаємо доцільним взагалі скасувати загальнодержавні виборчі списки, залишивши лише регіональні списки с преференційним голосуванням за конкретного кандидата. У цьому випадку у порядок підрахунку голосів доведеться внести незначні зміни - сумарна кількість невикористаних голосів виборців, поданих на підтримку виборчих списків партій, що беруть участь у розподілі мандатів, передаються кандидату цієї партії, який набрав найбільшу кількість голосів у своєму виборчому окрузі, але меншу кількість голосів ніж виборча квота. Передача голосів здійснюється доти, поки залишок не виявиться меншим ніж виборча квота.

Закріплення депутатів за відповідними регіонами, звичайно, наближає їх до виборців, але не зобов'язує виконувати передвиборчі обіцянки, звітувати про свою роботу в парламенті, діяти відповідно до волі виборців тощо. Виборча система України повинна вирішувати і такі проблеми, яких у світі більше ніде немає. Йдеться про великі проблеми з дисципліною і відповідальністю депутатів. У Верховній Раді України восьмого скликання обговорення законопроектів проводилося за відсутності кворуму в залі засідань - депутата уособлює тільки його картка, залишена вранці після реєстрації. Значна частина депутатів взагалі не брала участі в роботі парламенту (зовсім не відвідували засідань) або не брала участі у законотворчій діяльності. Після отримання депутатського мандата депутати взагалі не спілкуються з виборцями, ніколи не звітують за свою роботу тощо. А виборці позбавлені можливості впливу на цього депутата протягом п'яти років повноважень Верховної Ради.

Значна частина депутатів була причетна до корупційних схем, але притягнення їх до кримінальної відповідальності ускладнювалося необхідністю одержання дозволу парламенту. Ухвалення Закону України «Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)» №7203 від 03.09.2019 р. значно спростило притягнення до кримінальної відповідальності народних депутатів. Однак правоохоронні органи не використовують досі надані їм права. Тому бажано забезпечити і альтернативні способи усунення депутатів від влади.

Для вирішення цих проблем є дві альтернативи. Перша пов'язана із запровадженням відкритих списків на виборах і введенням імперативного мандата, який надає виборцям право відкликати в будь-який момент часу депутата, який не виправдав їхніх сподівань. Ухвалений Виборчий кодекс України передбачає застосування відкритих регіональних списків, за винятком дев'яти місць у загальнодержавному списку партії. Запропоноване скасування загальнодержавного виборчого списку створює можливості ефективного застосування імперативного мандату. Для цього необхідно розробити процедуру та визначити критерії, що дають право на відкликання депутата. Приблизний неповний перелік критеріїв може бути такий: постійна присутність на засіданнях; одноосібне та відповідальне голосування в залі та комітеті; обов'язкове голосування лише трьома кнопками: «за», «проти» або «утримався»; періодично (принаймні після кожної сесії) звітувати (бажано в регіональних ЗМІ) перед виборцями за свою роботу в парламенті тощо.

Зараз у більшості країн світу імперативний мандат не застосовується. У Європі на загальнонаціональному рівні право відкликання депутатів передбачено тільки у ФРН: уряди земель мають право відкликати своїх депутатів із Бундесрату. Взагалі ж механізм відкликання вважається американським інститутом і головним чином поширений на місцевому рівні, зокрема у 18 штатах США, в деяких провінціях Канади, країнах Південної Америки [12]. Пропорційна система виборів на основі відкритих регіональних списків зможе зберегти роль партій як основних гравців політичної системи країни і забезпечити регіональне представництво в парламенті. Така система дозволить встановити тісніший зв'язок виборців з депутатами, а партії змусить відповідальніше ставитися до формування виборчого списку. Зросте і відповідальність депутата. Функціонування пропорційної системи з відкритими регіональними списками передбачає голосування виборця як за загальнонаціональну програму партії, так і за конкретного кандидата з регіону проживання виборця. Право на відкликання депутата (імперативний мандат) підвищить відповідальність депутата за виконання передвиборчих обіцянок; мотивуватиме законотворчу роботу. Є надія, що механізм відкликання забезпечить підвищення відповідальності партії за рішення, які приймаються в парламенті.

Альтернативний метод забезпечення відповідальності влади передбачає зміну періодичності виборів до Верховної Ради і терміну її повноважень. Слід скоротити термін повноважень Верховної Ради до чотирьох років, а вибори проводити раз на два роки. На кожних виборах обирати тільки половину складу парламенту за пропорційною системою з відкритими регіональними списками. Доцільно скасувати також загальнодержавні виборчі списки партій. Така система забезпечить оновлення половини депутатського складу кожні два роки. Виборці отримають можливість переобрати половину парламенту раз на два роки, що однозначно забезпечить формування нової більшості, формування нового уряду і нової політики. За такої виборчої системи темпи реформування державних інституцій прискоряться у два з половиною рази.

громадянська активність оптимізація електоральний

Висновок

Пропорційна електоральна система з відкритими регіональними списками здатна забезпечити оптимальне регіональне представництво народу і підзвітність обраних представників перед виборцями. Запропоновано два варіанти оптимізації електоральної системи в Україні: 1) пропорційна система з відкритими регіональними списками і імперативним мандатом; 2) пропорційна система з відкритими регіональними списками та періодичністю проведення виборів один раз на два роки. На кожних виборах обирається лише половина складу парламенту, а термін повноважень Верховної Ради скорочується до чотирьох років. В обох випадках запропоновано скасувати загальнодержавні виборчі списки партій і внести відповідні зміни в порядок розподілу мандатів. Вважаємо за доцільне внести зміни у Виборчий кодекс, передбачивши обов'язок кожного депутата подавати звіт за свою роботу в ЗМІ (принаймні в регіоні, від якого він обраний) за результатами кожної сесії. Такий звіт дозволить виборцям оцінити ефективність кожного депутата.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ:

1. Donald L. Horowitz. Electoral Systems and Their Goals: A Primer for the Decisionmakers. Duke University Durham, North Carolina U.S.A. January 2003. URL: https://cic.nyu. edu/sites/default/files/e6electoralsystemshorowitz.pdf

2. Reynolds A., Reill B. The International IDEA Handbook of Electoral System Design. Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2005. 239с.

3. Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права: матеріали Венеціанської комісії, Парламентської асамблеї, Комітету Міністрів, Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи: пер. з англ. / за ред. Ю.Б. Ключковского. Вид. 2-е, випр. і доповн. К: Логос, 2009. 500 с.

4. Наход М. Майбутнє пропорційної виборчої системи в Україні: національний та регіональний вибір. Політична реформа очима експертів: значення публічних консультацій: збірник статей. К: Факт, 2007. С. 94-107.

5. Виборче законодавство: українська практика, міжнародний досвід та шляхи реформування / за заг. ред. Є.В. Радченка. К: Факт, 2003. 258 с.

6. Наход М.А. Фактори та критерії розробки виборчих систем, їх значення для управління виборчим процесом. Актуальні проблеми державного управління. 2011. №2 (40). С. 1-9.

7. Фісун О.А. Дослідження найбільш поширених у світі пропорційних виборчих систем і перспектив їх запровадження у національне державотворення та правотворення: аналітична доповідь / за заг. ред О. А. Фісуна. К.: ШСД, 2007. 120 с. URL: http://old.niss.gov.ua/ book/Harkiv/index.htm

8. Benoit K. and Schieemann J. W Institutional Choice in New Democracies. Journal of Theoretical Politics. 2001. Vol. 13. N2. P.60 - 72.

9. Rokkan S. Citizens, Elections, Parties: Approaches to the Comparative Study of the Process of Development. Oslo: Universitetforlaget, 1970. New York: David McKay, 1970, 464 pp.

10. Birch S., Millard F., Popescu M. and K. Williams. Embodying Democracy: Electoral System Design in Post-Communist Europe. Bringstoke, Hampshire & New York: Palgrave Macmillan, 2002. URL: https://www.palgrave.com/la/book/9780333993606

11. Виборчий кодекс України № 396-IX від 19.12.2019:/ Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/396-20

12. Report on the imperative mandate and similar practices. European commission for democracy through law (Venice Commission). Council of Europe. Strasbourg. 16 June 2009. URL: http://www. venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2009)027-e

Размещено на Allbest.ru