Напрями вдосконалення адміністративно-правового регулювання в галузі охорони навколишнього природного середовища

Размещено на http://www.allbest.ru/

Напрями вдосконалення адміністративно-правового регулювання в галузі охорони навколишнього природного середовища

Городецька І.А. - доктор юридичних наук, доцент, професор кафедри політології, права та філософії Ніжинського державного університету імені Миколи Гоголя

Анотація

Статтю присвячено з'ясуванню негативних факторів, що впливають на ефективність адміністративно-правового регулювання відносин у галузі охорони навколишнього природного середовища, а також напрямів його вдосконалення.

Наголошено, що при визначенні напрямів удосконалення адміністративно-правового регулювання відносин у галузі охорони навколишнього природного середовища слід враховувати наукові підходи щодо розуміння його сутності, змістовних (цільовий блок) та формальних (інструменти (засоби) правового впливу) ознак механізму цього регулювання, чинників ефективності адміністративно-правового регулювання.

До першочергових напрямів удосконалення адміністративно-правового регулювання в галузі охорони навколишнього природного середовища слід віднести, по-перше, визначення чітких цільових установок і конкретних завдань у цій галузі, що зумовлюють необхідність негайного затвердження Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища та відповідного коригування регіональних програм і місцевих планів дій; по-друге, підвищення рівня ефективності нормативно-правової бази адміністративно-правового регулювання в досліджуваній галузі шляхом активізації процесу перегляду законодавства й аналізу результативності чинних приписів з метою мінімізації декларативних і скасування застарілих норм, усунення суперечностей, які містяться у нормативно-правових документах, диспропорції у співвідношенні законів і підзаконних актів, а також з метою систематизації законодавства та приведення його у відповідність до міжнародних норм і зобов'язань України; по-третє, посилення функціональної спроможності суб'єктів, що здійснюють адміністративно-правове регулювання в цій галузі, зокрема й щодо ведення кадастру природних ресурсів і моніторингу навколишнього природного середовища, здійснення державного контролю, забезпечення інформаційними ресурсами; по-четверте, підвищення рівня еколого-правової культури суб'єктів права.

Ключові слова: адміністративно-правове регулювання, галузь охорони навколишнього природного середовища, негативні фактори, напрями вдосконалення, ефективність.

Abstract

Directions of improvement of administrative- legal regulation in the area of protection of natural environment

The article is devoted to finding out the negative factors that affect the effectiveness of administrative-legal regulation of relations in the field of environmental protection and directions of its improvement.

It is emphasized that in order to determine the directions of improvement of administrative-legal regulation of relations in the field of environmental protection one should take into account the scientific approaches to: understanding of its essence; meaningful (target block) and formal (tools (means) of legal influence) features of the mechanism of this regulation; factors of effectiveness of administrative-legal regulation.

The priority areas for improvement of the administrative-legal regulation in the field of environmental protection include: firstly, the definition of clear goals and specific tasks in this field, which in turn necessitates the immediate approval of the National Environmental Action Plan and adjustment of regional programs and local action plans accordingly; secondly, the increase of the level of effectiveness of the regulatory framework of administrative-legal regulation in the investigated field, in particular by: intensification of the process of reviewing of the legislation and analyzing the effectiveness of the current regulations in order to minimize declarative and abolish obsolete norms, elimination of the contradictions contained in the regulatory legal framework documents and disproportions in the ratio of laws and regulations, systematization of legislation and bringing it into line with international norms and obligations of Ukraine; thirdly, the enhancement of the functional capacity of the entities carrying out administrative-legal regulation in this field, in particular, with regard to the cadastre of natural resources and environmental monitoring, state control, provision of information resources; fourthly, the enhancement the environmental legal culture of the subjects of law.

Key words: administrative-legal regulation, the area of protection of natural environment, negative factors, directions of improvement, efficiency.

Постановка проблеми. Існування значної кількості вкрай негативних явищ і процесів у галузі охорони навколишнього природного середовища потребує невідкладного реагування з боку держави, спрямованого на їх припинення. Держава як суб'єкт, який має виключне право впливати на інших суб'єктів правовідносин з метою впорядкування їхньої діяльності відповідно до встановлених норм, повинна відігравати головну роль у забезпеченні стабільності у відповідній галузі. При цьому слід констатувати, що чинна система управління та регулювання у природоохоронній сфері виявилася малоефективною, про що свідчить незадовільний рівень реалізації державної політики. Отже, наявність великого масиву проблем, які потребують розв'язання, розпочатий в Україні процес реформування державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та низька результативність адміністративно-правового регулювання у досліджуваній галузі актуалізують питання розробки аргументованих пропозицій та рекомендацій, спрямованих на вдосконалення та розвиток цього регулювання, та свідчать про своєчасність теми статті.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблема адміністративно-правового регулювання суспільних відносин була в колі інтересів багатьох теоретиків юридичної науки, таких як В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Н.А. Берлач, Ю.П. Битяк, О.Г Бондар, В.В. Галунько, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, Ю.В. Гридасов, П.В. Діхтієвський, А.А. Іванищук, В.К. Колпаков, А.Т Ком- зюк, В.І. Курило, В.І. Олефір, С.В. Пєтков, О.Ю. Піддуб- ний, О.П. Світличний, С.Г Стеценко, І.М. Шопіна та ін. Різні аспекти правового регулювання відносин у сфері охорони навколишнього природного середовища, раці-онального використання, відтворення й охорони природних ресурсів досліджували такі вчені, як О.В. Артеменко, Д.А. Арутюнян, Н.С. Бондаренко, М.Т. Гаврильців, І.В. Гиренко, Т.В. Григор'єва, Н.І. Золотарьова, В.А. Зуєв, І.Д. Казанчук, В.І. Книш, Н.Р. Кобецька, Л.П. Коваленко, А.В. Котелевець, К.С. Кучма, В.А. Лазаренко, О.Я. Лазор, Ю.О. Легеза, В.І. Олійник, О.О. Онищук, В.В. Петренко, І.Г. Петрова, К.А. Рябець, В.В. Стрельник, О.О. Сурі- лова, В.М. Тюн, О.А. Улютіна, В.В. Шеховцов, К.В. Ящук та ін. При цьому слід зауважити, що в сучасних умовах надмірного динамізму права та низької результативності адміністративно-правового регулювання відносин у галузі охорони навколишнього природного середовища постає необхідність у пошуку оптимальних шляхів вдосконалення цього регулювання.

Метою статті є з'ясування факторів, що впливають на ефективність адміністративно-правового регулювання відносин у галузі охорони навколишнього природного середовища, а також напрямів його вдосконалення.

Виклад основного матеріалу. Екстраполюючи попередньо отримані нами теоретичні уявлення щодо внутрішнього глибинного складника адміністративно-правового регулювання та зовнішнього виявлення сутності останнього (ознак) на предметну сферу даного дослідження, під адміністративно-правовим регулюванням суспільних відносин у галузі охорони навколишнього природного середовища пропонуємо розуміти здійснюваний за допомогою комплексу адміністративно-правових засобів правовий вплив на ці суспільні відносини, спрямований на досягнення загальної мети адміністративно-правового регулювання в процесі забезпечення належних умов для сталого розвитку таких суспільних відносин. Такий вплив дозволяє задовольнити екологічні, економічні, соціальні потреби нинішнього покоління без ризику для можливостей задоволення цих потреб наступними поколіннями [1, с. 60-64; 2, с. 80-84].

До негативних факторів, що суттєво гальмують розвиток правового (адміністративно-правового) регулювання відносин у галузі охорони навколишнього природного середовища, слід віднести:

1) проблему відсутності адекватних і чітких цільових установок у цій галузі. Свідченням вкрай неприйнятних підходів до вирішення зазначеної проблеми є те, що з 2015 р. головний документ екологічної політики зазнавав перманентного перегляду, в результаті чого цілі та завдання Стратегії державної екологічної політики України на період до 2020 р. ігнорувалися, а нові не приймалися [3, с. 12]. Процес підготовки, експертної оцінки та громадського обговорення різних варіантів проєктів оновленої редакції Стратегії державної екологічної політики України на період до 2020 р. тривав понад три роки [4, с. 261], а у лютому 2019 р. завершився прийняттям Закону України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року». При цьому на занадто декларативному характері багатьох положень вже чинної Стратегії неодноразово наголошувалося в експертному середовищі. Крім того, дестабілізуючим чинником, який зводить нанівець усі зусилля з реалізації державної екологічної політики, є відсутність Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища, адже тривалий процес розроблення й обговорення проєкту Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на 2016-2020 роки так нічим і не завершився, окрім оприлюднення на офіційному вебсайті Міністерства екології та природних ресурсів України 3 вересня 2019 р. чергового проєкту, але вже на 2020-2025 рр. Отже, маємо критичну ситуацію симбіозу переважно декларативних цільових орієнтирів та відсутності практичного інструмента впровадження та реалізації Стратегії державної екологічної політики України, тобто Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища [5, с. 328];

2) низький рівень ефективності правових норм та їх реалізації. На проблемах природоохоронного законодавства та необхідності його вдосконалення наголошується у таких документах:

- по-перше, у програмних і концептуальних правових актах у сфері охорони навколишнього природного середовища, а саме у Законі України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» від 28 лютого 2019 р. № 2697-VIII [6], у Стратегії реформування системи державного нагляду (контролю), схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України (далі - КМ України) від 18 грудня 2017 р. № 1020-р [7], у Концепції реформування системи держав-ного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, схваленій розпорядженням КМ України від 31 травня 2017 р. № 616-р [8];

- по-друге, в аналітичних джерелах. Зокрема, вітчизняними фахівцями-практиками в галузі охорони довкілля та спеціалістами з природоохоронних питань у результаті кропіткої та плідної роботи за сприяння міжнародних організацій оприлюднено низку документів, серед яких найважливішими є такі: «Механізми мінімізації корупції в реалізації державного контролю та нагляду за довкіллям» [9], «Аналіз законодавчої бази мисливського господарства України та розробка покращених пропозицій» (О.Р. Проців, А.Т. Башта, В.Р. Бурмас, А.В. Сагайдак, П.Б. Хоєцький) [10], «Розробка ключових законодавчих актів щодо охорони біорізно- маніття в лісах: адаптація українського законодавства до вимог ЄС» (О. Кагало, Л. Проценко, Г. Бондарук, Д. Скрильніков) [11], «Аналіз законодавчої бази і практики ведення мисливського господарства деяких країн Європейського Союзу» (М.О. Мироненко, А.Т. Башта, Р.І. Новіков, О.І. Станкевич-Волосянчук, О.Р. Проців, І.В. Делеган, В.Р. Бурмас, І.В. Гуль, І.М. Шеремет, Д.Ю. Карабчук) [12];

- по-третє, у науковій юридичній літературі. На проблему недосконалості нормативно-правового забезпечення у сфері охорони навколишнього природного середовища та необхідності його вдосконалення звертали увагу у своїх наукових дослідженнях такі вчені, як Г.І. Балюк, О.В. Бевз, Н.С. Бондаренко, А.П. Гетьман, І.В. Гиренко, О.В. Головкін, Т.В. Григор'єва, І.С. Гриценко, Н.І. Золотарьова, В.І. Книш, М.В. Краснова, Ю.О. Легеза, Л.Д. Нечипорук, В.В. Овдієнко, О.О. Они- щук, В.В. Петренко, О.О. Погрібний, О.О. Сурілова, Т.І. Сухоребра, П.В. Тихий, О.О. Томин, В.О. Турська, Ю.С. Шемшученко, В.В. Шеховцов, М.В. Шульга, К.В. Ящук та ін. Слід зазначити, що з огляду на складність, внутрішню непослідовність і суперечливість природоохоронного законодавства вже досить тривалий час ведуться дискусії щодо його кодифікації, при цьому основними перепонами для останньої є відсутність глибокого аналізу ефективності та результативності чинних приписів, недостатнє фінансування та відсутність консенсусу в експертному середовищі [5, с. 334];

3) низьку ефективність діяльності суб'єктів управління та регулювання в галузі охорони навколишнього природного середовища. Так, аналіз низки джерел, присвячених діагностиці ефективності реалізації національної екологічної політики, виявив, що значна частина стратегічних завдань, які стосуються охорони навколишнього природного середовища, виконувалася на незадовільному рівні (відсоток виконання становив 0-30%) або не виконувалася взагалі [13]. Необґрунтовані реорганізаційні перетворення у системі центральних органів виконавчої влади у досліджуваній галузі та незадовільна виконавська дисципліна, проблема дублювання повноважень цих органів та відсутність чіткого розмежування природоохоронних і господарських функцій, неефективність діяльності органів місцевого самоврядування у природоохоронній сфері та низька професійна кваліфікація громадських інспекторів з охорони довкілля - усе це призвело до неналежного стану ведення моніторингу, здійснення державного обліку і кадастру, контролю та застосування заходів адміністративного примусу, у тому числі й відповідальності у галузі охорони навколишнього природного середовища. Крім того, складна ситуація зумовлена незадовільним рівнем забезпечення інформаційними ресурсами, які містять дані про стан навколишнього природного середовища.

Досить часто обсяги, форма та зміст такої інформації не відповідають вимогам чинного законодавства, не забезпечують повноту та достовірність даних щодо стану природних ресурсів, унеможливлюють прийняття ефективних управлінських рішень. Пошук інформації ускладнюється тим, що значні її обсяги належать різним структурам, що потребує не лише від громадськості, а й від суб'єктів, які здійснюють державне управління та регулювання в розглядуваній галузі, значних часових витрат та відповідних професійних знань і навичок. Так, певна інформація міститься на офіційних вебсайтах Міністерства енергетики та охорони довкілля, Державного агентства лісових ресурсів України, Державного агентства рибного господарства України, Державного агентства водних ресурсів України, Державної служби геології та надр України, Державної екологічної інспекції України, Державної служби статистики України тощо [5, с. 340]. Слід зазначити, що позитивним зрушенням в напрямку покращення управління екологічною інформацією є схвалення розпорядженням КМ України від 7 листопада 2018 р. № 825-р Концепції створення загальнодержавної автоматизованої системи «Відкрите довкілля», основними структурними компонентами якої мають бути такі: система управлінської діяльності та документообігу; геопортал екологічних даних; портал адміністративних послуг і державних екологічних реєстрів; аналітична підсистема економічного й фінансового моделювання природоохоронної діяльності; модуль інтеграції до системи електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів для забезпечення інтероперабельності [14]. При цьому динаміка реалізації Концепції, з огляду на задекларовані в ній строки, є вкрай низькою;

4) низький рівень еколого-правової культури суб'єктів права. Наголосимо, що еколого-правова культура являє собою складну інтегральну категорію, яка включає комплекс взаємопов'язаних компонентів. Це когнітивний, ціннісний, діяльнісний компоненти. Еколого-правова культура характеризується певним рівнем екологічних і правових знань та активною діяльністю щодо їх практичної реалізації. Вона є чинником ефективності правового регулювання суспільних відносин у галузі охорони навколишнього природного середовища та дієвим інструментом екологічної політики в державі. Отже, еколого-правова культура є фактором забезпечення сталого розвитку суспільства [15, с. 226].

Вважаємо, що при визначенні основних напрямів удосконалення адміністративно-правового регулювання відносин у галузі охорони навколишнього природного середовища слід враховувати такі наукові підходи: щодо розуміння його сутності, яка виявляється крізь призму співвідношення потреб (інтересів) суб'єктів цих відносин і мети правового (адміністративно-правового) регулювання [1, с. 64]; щодо змістовних (цільовий блок) та формальних (інструменти (засоби) правового впливу) ознак механізму цього регулювання [5, с. 65, 87]; щодо чинників ефективності адміністративно-правового регулювання (В.В. Галунько, Ю.В. Гридасов, А.А. Іванищук, С.О. Короєд, В.І. Олефір [16, с. 370-373], Н.О. Рибалка, С.М. Балабан [17, с. 154-157], А.І. Берлач, Л.В. Сенченко [18, с. 106-108]).

Висновки

Отже, з огляду на викладене вище до першочергових напрямів удосконалення адміністративно-правового регулювання в галузі охорони навколишнього природного середовища слід віднести:

1) визначення чітких цільових установок і конкретних завдань у цій галузі, які зумовлюють необхідність негайного затвердження Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища та відповідного коригування регіональних програм і місцевих планів дій;

2) підвищення рівня ефективності нормативно-правової бази адміністративно-правового регулювання в досліджуваній галузі шляхом активізації процесу перегляду законодавства й аналізу результативності чинних приписів з метою мінімізації декларативних і скасування застарілих норм, усунення суперечностей, які містяться у нормативно-правових документах, диспропорції у співвідношенні законів і підзаконних актів, а також з метою систематизації законодавства і приведення його у відповідність до міжнародних норм та зобов'язань України;

3) посилення функціональної спроможності суб'єктів, що здійснюють адміністративно-правове регулювання в цій галузі, зокрема й щодо ведення кадастру природних ресурсів і моніторингу навколишнього природного середовища, здійснення державного контролю, забезпечення інформаційними ресурсами; 4) підвищення рівня еколого-правової культури суб'єктів права.

Список використаних джерел

державний реформування правовий

1.Городецька І.А. Сутність адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу. Форум права : електрон. наук. фахове вид. 2016. № 1. С. 60-66. URL: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/FP_index. htm_2016_1_12.pdf.

2.Городецька І.А. Поняття й ознаки адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу. Журнал східноєвропейського права : електрон. наук. фахове вид. 2016. № 27. С. 80-87. URL: http://easternlaw.com.ua/wp-content/uploads/2016/05/horodetska_27.pdf.

3.Охорона довкілля в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС : доповідь Платформи громадянського суспільства Україна - ЄС, Брюссель, 18 травня 2017 р. URL: https://drive.google.eom/file/d/0ByGg_NFTRLvjeDA2R2ZKbThKRDA/view (дата звернення: 19.12.2019).

4.Національна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Україні у 2015 році. Київ : Міністерство екології та природних ресурсів України, ФОП Грінь Д.С. 2017. 308 с.

5.Городецька І.А. Адміністративно-правове регулювання охорони, використання і відтворення тваринного світу України : дис. ... д-ра. юрид. наук : 12.00.07 ; Нац. ун-т біоресурсів і природокористування України, 2019. 474 с.

6.Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року : Закон України від 28.02.2019 р. № 2697-VIN. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2697-19 (дата звернення: 19.12.2019).

7.Про схвалення Стратегії реформування системи державного нагляду (контролю) : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 р. № 1020-р. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1020-2017-%D1%80 (дата звернення: 19.12.2019).

8.Про схвалення Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.05.2017 р. № 616-р. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/616-2017-%D1%80 (дата звернення: 19.12.2019).

9.Механізми мінімізації корупції в реалізації державного контролю та нагляду за довкіллям : аналітична записка. 2018. 37 с. / USAID_ВзаємоДія. URL: https://rpr.org.ua/wp-content/uploads/2018/04/Analytical-note_Ecology-Final.pdf (дата звернення: 19.12.2019).

10.Аналіз законодавчої бази мисливського господарства України та розробка покращених пропозицій : заключний звіт / О.Р Проців та ін. Львів, 2014. 73 с.

11.Кагало О., Проценко Л., Бондарук Г., Скрильніков Д. Розробка ключових законодавчих актів щодо охорони біорізноманіття в лісах: адаптація українського законодавства до вимог ЄС / ENPI East FLEG II. URL: http://www.enpi-fleg.org/site/assets/files/1900/kliuchovikh_ zakonodavchikh_akt_v_shchodo_okhoroni_b_or_znoman_ttia_v_l_sakh.pdf (дата звернення: 19.12.2019).

12.Аналіз законодавчої бази і практики ведення мисливського господарства деяких країн Європейського Союзу / ENPI East FLEG II.

URL: https://d2ouvy59p0dg6k.cloudfront.net/downloads/ 1.pdf (дата звернення: 19.12.2019).

13.Оцінка виконання Стратегії державної екологічної політики України на період до 2020 року та Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки. Офіційний сайт Міністерства екології та природних ресурсів України. URL: https://menr.gov.ua/news/29270.html (дата звернення: 19.12.2019).

14.Про схвалення Концепції створення загальнодержавної автоматизованої системи «Відкрите довкілля» : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 07.11.2018 р. № 825-р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/825-2018-%D1%80 (дата звернення: 19.12.2019).

15.Kurylo L., Kurylo I., Shulga I., & Horodetska I. (2020). Environmental Legal Culture as a Factor in Ensuring Sustainable Development of Society. European Journal of Sustainable Development, 9 (1), 220. URL: https://doi.org/10.14207/ejsd.2020.v9n1p220.

16.Адміністративне право України : підручник : у 2-х т. / В.В. Галунько та ін. Херсон : ХМД, 2013. Т 1 : Загальне адміністративне право. Академічний курс. 396 с.

17.Рибалка Н., Балабан С. Концептуальні засади визначення ефективності адміністративно-правового регулювання: міждисциплінарний підхід. Науковий часопис Національної академії прокуратури України. 2014. № 1. С. 147-159.

Сенченко Л.В., Берлач А.І. Характеристика чинників, які впливають на ефективність адміністративно-правового регулювання демографічної політики в Україні. Вісник університету «Україна». 2010. № 1. С. 105-108.

Размещено на Allbest.ru