Процедурні права: досвід України та Німеччини

Процедурні права: досвід України та Німеччини

Кравченко М.Г.,

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник юридичного факультету

Анотація

Статтю присвячено порівняльно-правовому дослідженню вітчизняного та німецького вчення про процедурні права. Під час проведення дослідження було використано широкий спектр загальнонаукових і спеціально-юридичних методів наукового пізнання, а саме: метод діалектичної логіки, порівняльно-правовий, формально-юридичний, системно-структурний та системно-функціональний методи.

На підставі аналізу вітчизняної юридичної літератури автор доходить висновку про те, що в Україні відсутнє єдине, внутрішньо узгоджене вчення про основні права людини. Наразі в межах окремих галузей права сформовані самодостатні вчення про одні й ті ж права та свободи людини. Ця обставина призводить до штучного роз'єднання основних прав людини і процедурних прав між конституційним та адміністративним правом.

Автор обстоює думку, що процедурні права нерозривно пов'язані з основними правами й свободами людини та громадянина, що реалізуються з обов'язковим залученням суб'єктів публічної адміністрації. Ця обставина дає можливість ідентифікувати правовідносини, які виникають між ними, як адміністративно-правові.

Саме процедурні права є гарантіями реалізації основних прав і свобод людини, які реалізуються у сфері публічного адміністрування. Таким чином, через конкретизацію механізмів реалізації процедурних прав адміністративне право виконує покладений на цю галузь права обов'язок щодо формування досконалих механізмів реалізації конституційних прав і свобод громадян, які здійснюються у сфері публічного адміністрування.

Підтримано ідею про об'єктивну необхідність створення єдиних стандартів адміністративної процедури в Україні. Такі стандарти могли б знайти своє нормативне закріплення на рівні Адміністративно-процедурного кодексу України або спеціалізованого закону про адміністративну процедуру, про необхідність створення яких вітчизняні вчені та практики говорять уже більше двадцяти років. Як еталон для створення такого нормативно-правового акта можна було би використати наявний у Німеччині Федеральний закон про адміністративну процедуру.

Ключові слова: основні права людини, адміністративна процедура, учення про права людини, адміністративне право, законодавство.

Abstract

Procedural rights: experience of Ukraine and Germany

The article is devoted to comparative legal study of national and German doctrine of procedural rights. During the research a wide range of general scientific and special-legal methods of scientific knowledge was used, in particular: the method of dialectical logic, comparative-legal, formal-legal, system-structural and system-functional methods.

Based on the analysis of domestic legal literature, the author concludes that there is no unified, internally agreed doctrine of fundamental human rights in Ukraine. At present, self-sufficient doctrines of the same human rights and freedoms are formed within individual branches of law. This fact leads to an artificial separation of fundamental human rights and procedural rights between constitutional and administrative law.

The author argues that procedural rights are inextricably linked to the fundamental rights and freedoms of man and citizen, which are realized with the obligatory involvement of public administration subjects. This fact makes it possible to identify the legal relationships that arise between them as administrative and legal.

Procedural rights are the guarantees of the realization of fundamental human rights and freedoms that are exercised in the field of public administration. Thus, by specifying the mechanisms for the exercise of procedural rights, administrative law fulfills the obligation assigned to this area of law to form perfect mechanisms for the exercise of constitutional rights and freedoms of citizens, which are exercised in the field of public administration.

The idea of the objective necessity of creating uniform standards of administrative procedure in Ukraine was supported. Such standards could find their normative fixation at the level of the Code of Administrative Procedure of Ukraine or the specialized law on administrative procedure, the need to create, which have been taught by Ukrainian legal scholars and practitioners for over twenty years. The federal administrative law in Germany could be used as a reference for creating such a legal act.

Key words: basic human rights, administrative procedure, human rights doctrine, administrative law, legislation.

Основна частина

Постановка проблеми. Процедурні права є відомим явищем як для України, так і для Німеччини. Однак проблема полягає не у визнанні факту їх існування чи його заперечення. Ідеться про інше. Річ у тім, що в Німеччині зв'язок основних прав, які закріплені на рівні Основного закону ФРН [1], та процедурних прав, що втілені, наприклад, на рівні Федерального закону про адміністративну процедуру (Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG) [2], не викликає сумнівів. Інакше кажучи, цей факт сприймається як загальновідоме, цілком логічне явище.

Натомість в Україні ситуація дещо інша. Галузевий поділ юридичної науки призвів до створення низки вимірів одних і тих же прав та свобод людини. Для прикладу візьмемо право на свободу пересування. Це право є одночасно об'єктом дослідження багатьох галузевих юридичних наук, адже воно нормативно закріплене на рівні і Конституції України [3], і Цивільного кодексу України [4], і спеціального Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» [5]. Крім того, як об'єкт кримінально-правової охорони це право розглядає наука кримінального права, адже незаконне позбавлення волі є підставою для кримінальної відповідальності згідно зі ст. 146 Кримінального кодексу України [6]. Така ж ситуація склалася щодо інших прав і свобод людини й громадянина. Водночас кожна галузева юридична наука вибудовує нібито самодостатню систему прав і свобод людини та громадянина, а також обґрунтовує власну систему їх гарантування, забезпечення й охорони.

Ще одним принциповим моментом, на який ми окремо хотіли звернути увагу, є те, що з переліку галузей права, які залучені до гарантування, забезпечення й охорони основних прав і свобод людини, штучно виключається адміністративне право. Проаналізувавши наукову літературу конституційно - правового спрямування [7-9], цивільно-правову літературу, присвячену особистим немайновим правам фізичної особи [10-12], можемо констатувати, що про зв'язок реалізації прав і свобод людини й громадянина з публічною адміністрацією, публічним адмініструванням та адміністративним правом майже не згадується. Водночас на безпосередньому зв'язку конституційного та адміністративного права наголошували німецькі дослідники ще в 50-60 рр. ХХ ст. Так, Ф. Вернер зазначав: «Адміністративне право є конкретизованим конституційним правом» [13]. Усе це спонукає нас до дослідження процедурних прав, адже вони реалізуються в межах адміністративних правовідносин, що виникають під час публічного адміністрування між публічною адміністрацією та приватними особами з приводу гарантування, забезпечення й охорони прав і свобод останніх.

Стан опрацювання. У ході проведення дослідження нами була задіяна наукова література різного галузевого спрямування, зокрема: праці вчених-конституціоналістів, присвячені дослідженню системи конституційних прав і свобод людини й громадянина [7-9]; напрацювання вче - них-цивілістів, присвячені дослідженню системи особистих немайнових прав [10-12]; роботи, у яких розглянуто особливості адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод людини [14].

Визначальне світоглядне значення мали дослідження німецьких учених, присвячені системі фундаментальних прав та основних свобод людини [13; 15; 16; 17].

Метою статті є визначення ролі та призначення процедурних прав у гарантуванні й забезпеченні реалізації основних прав і свобод людини та громадянина. Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі завдання: 1) охарактеризувати призначення процедурних прав у системі прав і свобод людини; 2) визначити основні проблеми взаємодії конституційних та процедурних прав; 3) зробити пропозиції щодо покращення реалізації процедурних прав в Україні.

Виклад основного матеріалу. Аналіз процедурних прав, на нашу думку, необхідно почати з розгляду твердження німецьких дослідників К. Корнек та Е. Думовітс, які зазначають: «Основні права втрачають свою чинність/дієвість, якщо за ними не стоїть належна процедура їх реалізації» [15, с. 566]. Ця думка, безсумнівно, має суттєве значення, адже значна кількість основних прав людини не може реалізуватися на підставі односторонніх заяв приватних осіб. Наприклад, ідеться про такі основні права, як право на участь в управлінні державними справами (ст. 38 Конституції України), право на мирні зібрання (ст. 39 Конституції України), право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення (ст. 40 Конституції України) тощо [3]. Ці права, як правило, виникають у площині взаємодії приватної особи та публічної адміністрації. Отже, щоб відповідне право людини було реалізоване, необхідний індивідуальний акт, який приймається суб'єктом публічної адміністрації в межах своєї компетенції і повноважень та є підставою для виникнення, зміни чи припинення правовідносин із приводу реалізації відповідного основного права приватної особи. Для прикладу візьмемо згадуване право на звернення громадян. Це конституційне право конкретизується в системі таких процедурних прав: права на розгляд звернення у строки, визначені законодавством України; права на нерозголошення відомостей, що містяться у зверненні; права особисто викласти аргументи особі, яка перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви; права знайомитися з матеріалами перевірки; права бути присутнім під час розгляду заяви чи скарги; права одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги тощо [18].

Відразу мусимо зазначити, що в Німеччині процедурні права органічно пов'язані з основними правами, які мають конституційний статус. Процедурні права є гарантією, неодмінною передумовою реалізації основних прав, виникнення, зміна та припинення яких пов'язані з адміністративною процедурою. Натомість в Україні система процедурних прав перебуває в невпорядкованому, хаотичному стані. Про це свідчать певні факти.

По-перше, основні права, що визначені на рівні Конституції України, та процедурні права, які нормативно закріплені в розгалуженій системі джерел адміністративного права, штучно роз'єднані. Інакше кажучи, сама ідея того, що ці права перебувають в органічній єдності, вітчизняними науковцями, як правило, не висвітлюється. Чи не єдиним, хто чітко вказав на органічну єдність цих прав, є Р.С. Мельник [14, с. 60]. Як слушно зазначає вчений, завдання адміністративного права полягає у формуванні досконалих механізмів реалізації прав і свобод людини й громадянина у сфері публічного адміністрування (реалізація конституційної формули «забезпечення прав і свобод людини») [14, с. 60].

Якщо перейти від теорії до практики, то можна віднайти багато прикладів, коли відсутність взаємодії основних прав, що мають статус конституційних, і процедурних прав стає на заваді реалізації перших. Яскравим прикладом цього є право на мирні зібрання, яке хоча й регулюється ст. 39 Конституції України [3], проте не має додаткового регулювання на рівні законів України, адже спеціальний Закон України «Про мирні зібрання» досі не було прийнято. Це призводить до низки порушень зазначеного конституційного права приватних осіб, зокрема, з боку суб'єктів публічної адміністрації, які відмовляють у проведенні мирних зібрань із підстав, що не конкретизовані на рівні законодавства України. Причинами відмови у проведенні мирного зібрання можуть бути, наприклад, неможливість забезпечення правопорядку під час проведення мирних зібрань або нез'ясованість питання щодо того, хто має прибирати територію після проведення мирного зібрання, тощо. Комплексно ці та інші проблеми, пов'язані з реалізацією права на мирні зібрання в Україні, дослідив у монографічному дослідженні Р.С. Мельник [19]. Отже, як проміжний висновок ми можемо зазначити те, що є певна кількість основних прав, які не мають механізму реалізації за межами Конституції України, у тому числі за рахунок системи процедурних прав.

По-друге, є проблема нормативного регулювання процедурних прав в Україні. Неодмінною умовою участі публічної адміністрації в утвердженні й забезпеченні прав і свобод приватних осіб є існування чітко визначеної адміністративної процедури їх забезпечення та гарантування. Ця вимога постає із ч. 2 ст. 19 Конституції України, яка зобов'язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України [3]. Отже, публічна адміністрація може долучитися до гарантування, забезпечення й охорони конкретного основного права приватної особи у сфері публічного адміністрування за умови поєднання таких трьох взаємопов'язаних обов'язкових складників:

а) закон чи інший нормативний акт вказує на обов'язок суб'єкта публічної адміністрації сприяти приватній особі в реалізації певного права;

б) таке право слугує задоволенню не тільки загальних, а й індивідуальних інтересів приватної особи;

в) приватній особі надається право вимагати від суб'єкта публічного адміністрування створення умов для гарантування її індивідуальних інтересів [20, с. 184, 185].

З огляду на наведене справедливим є виокремлення Р.С. Мельником таких видів суб'єктивних публічних прав приватних осіб:

- суб'єктивних публічних прав негативного типу;

- суб'єктивних публічних прав позитивного типу;

- суб'єктивних публічних прав активного типу [20, с. 184, 185].

Водночас норм самої Конституції України не досить для комплексного регулювання взаємодії публічної адміністрації та приватних осіб із приводу реалізації прав і свобод останніх у сфері публічного адміністрування. Для цього існує система норм адміністративного права, яка є окремим правовим утворенням^ його системі, - адміністративно-процедурне право. Його завданням є саме регламентація порядку прийняття рішень та вчинення інших дій публічною адміністрацією [21, с. 31].

На сьогодні центральною проблемою у функціонуванні адміністративно-процедурного права в Україні, як справедливо зазначає А.М. Школик, є проблема змістової недосконалості чинних законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів, у яких порядок прийняття рішень та вчинення інших дій у різних сферах функціонування публічної адміністрації та навіть у різних адміністративно - територіальних одиницях відрізняється [21, с. 31]. Варто зазначити, що вже давно виникла потреба у створенні єдиного акта, який визначав би єдиний порядок прийняття рішень та вчинення інших дій у різних сферах функціонування публічної адміністрації, а також став би юридичною основою реалізації процедурних прав. Таким нормативно - правовим актом міг би стати Адміністративно-процедурний кодекс України, необхідність прийняття якого було офіційно визнано ще в 1998 р. на рівні Указу Президента України «Про заходи щодо впровадження концепції адміністративної реформи в Україні» [22]. Із часом було розроблено альтернативний проект закону про адміністративну процедуру [23]. Фактично йдеться про необхідність створення в Україні нормативно-правового акта, який був би аналогом німецького Федерального закону про адміністративну процедуру (Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG) [2]. Наразі ж загальним актом, який визначає адміністративну процедуру, зокрема й процедуру розгляду звернень і скарг громадян, є Закон України «Про звернення громадян» [18]. Звичайно, цей закон не міг і не зможе комплексно врегулювати всі адміністративно-процедурні відносини, які виникають між приватною особою та публічною адміністрацією, зокрема, з приводу забезпечення реалізації прав і свобод людини.

Так, під час аналізу Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) ми можемо побачити, що нормативний матеріал цього законодавчого акта є значно ширшим, ніж регулювання процедури розгляду звернень громадян та адміністративного оскарження на рівні Закону України «Про звернення громадян». У регулюванні Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) перебувають такі питання: 1) обсяг, місцева юрисдикція, електронні комунікації; 2) допомога (обов'язок адміністративної допомоги, умови й межі надання адміністративної допомоги, вибір повноважень, витрати на адміністративну допомогу); 3) європейське адміністративне співробітництво; 4) загальні правила адміністративної процедури (принципи адміністративної процедури, терміни адміністративної процедури, учасники адміністративної процедури, представництво інтересів третіх осіб в адміністративній процедурі, початок процедури, мова, участь громадськості, оприлюднення інформації тощо); 5) офіційна сертифікація (засвідчення документів і підписів); 6) адміністративний акт (поняття адміністративного акта, додаткові положення до адміністративного акта, форма адміністративного акта, право на оскарження, гарантії, обґрунтування адміністративного акта, оголошення адміністративного акта тощо); 7) юридична сила та межі дії адміністративного акта; 8) договір про публічну послугу; 9) спеціальні види процедур тощо [18].

Висновки. Таким чином, процедурні права є неодмінною передумовою реалізації основних прав людини, виникнення, зміна чи припинення яких здійснюється у сфері публічного адміністрування на підставі індивідуальних актів публічної адміністрації.

Юридичною основою адміністративної процедури в Україні є норми адміністративного права як фундаментальної галузі національної системи права. Саме вона покликана створити юридичні умови для гарантування органами публічної влади, насамперед суб'єктами публічної адміністрації, прав і свобод людини та громадянина, реалізація яких відбувається у сфері публічного адміністрування.

Існує об'єктивна необхідність створення в Україні єдиних стандартів адміністративної процедури. Такі стандарти могли б знайти своє нормативне закріплення на рівні Адміністративно-процедурного кодексу України або спеціального закону про адміністративну процедуру.

Список використаних джерел

процедурний право публічний адміністрування

1. Grundgesetz fьr die Bundesrepublik Deutschland. URL: https://www.gesetze-im-internet.de/gg/BJNR000010949.html

2. Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). URL: https://www.juris.de/purl/gesetze/_ivz/VwVfG (дата звернення: 18.02.2020).

3. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. №254к/96-ВР / Верховна Рада України. Відомості Верховної Ради України. 1996. №30. Ст. 141.

4. Цивільний кодекс України: Закон України від 16 січня 2003 р. №435-IV / Верховна Рада України. URL: http://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/435-15 (дата звернення: 26.01.2020).

5. Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні: Закон України від 11 грудня 2003 р. №1382-IV / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1382-15 (дата звернення: 26.01.2020).

6. Кримінальний кодекс України: Закон України від 5 квітня 2001 р. №2341-Ш / Верховна Рада України. Відомості Верховної Ради України. 2001. №25-26. Ст. 131.

7. Шукліна Н.Г. Конституційно-правове регулювання прав і свобод людини й громадянина в Україні (проблеми теорії і практики): монографія. Київ: Центр навчальної літератури, 2005. 424 с.

8. Любченко М.О. Конституційно-правове регулювання права на свободу пересування на території України. Судова апеляція: науково-практичний журнал. 2015. №3 (40). С. 65-75.

9. Конституція України: науково-практичний коментар / редкол.: В.Я. Тацій, О.В. Петришин, Ю.Г. Барабаш та ін.; за ред. В.Я. Тація. 2-ге вид., перероб. і доп. Харків: Право, 2011. 1128 с.

10. Стефанчук РО. Особисті немайнові права фізичних осіб у цивільному праві: автореф. дис…. докт. юрид. наук: 12.00.03; Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Київ, 2007. 41 с.

11. Цивільне право України. Загальна частина: підручник / за ред. І.А. Бірюкова, Ю.О. Заіки. Київ: Алерта, 2014. 510 с.

12. Науково-практичний коментар Цивільного кодексу України: у 2 т. / за ред. О.В. Дзери, Н.С. Кузнєцової, В.В. Луця. Київ: Юрінком Інтер, 2005. Т 1.832 с.

13. Werner F. Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht. DVBI. 1959. S. 527-533.

14. Загальне адміністративне право: навчальний посібник / РС. Мельник, В.М. Бевзенко; за заг. ред. РС. Мельника. Київ: Ваіте, 2013, 376 с.

15. Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa. Band II: Grundrechte in Deutschland - Allgemeine Lehren I / D. Merten, H.-J. Papier (Hrsg.). Heidelberg, 2006. 1462 S.

16. Huber PM. Natьrliche Personen als Grundrechtstrдger. Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa. Band II: Grundrechte in Deutschland - Allgemeine Lehren I / D. Merten, H.-J. Papier (Hrsg.). Heidelberg, 2006. S. 1130-1143.

17. Koenig M. Menschenrechte. Frankfurt am Main, 2005. 168 S.

18. Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 р. №393/96-ВР / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov. ua/laws/show/393/96-%D0% B2% D1% 80 (дата звернення: 25.02.2020).

19. Мельник РС. Право на свободу мирних зібрань: теорія і практика. Київ, 2015. 168 с.

20. Мельник РС. Загальне адміністративне право в питаннях і відповідях: навчальний посібник. Київ: Юрінком Інтер, 2018. 308 с.

21. Школик А.М. Адміністративно-процедурне право: ідея та реалізація. Lexportus. 2017. №5 (7). С. 30-40.

22. Про заходи щодо впровадження концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 р. №810/98 / Президент України. uRl: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/810/98 (дата звернення: 25.02.2020).

23. Бевзенко В.М. Закон про адміністративну процедуру визначатиме чіткі правила поведінки для публічної влади у взаєминах з людиною. Судебно-юридическая газета. 2018. №40-44 (459-463). URL: https://sud.ua/ru/news/publication/129141-zakon-pro-administrativnu - protseduru-viznachatime-chitki-pravila-povedinki-dlya-publichnoyi-vladi-u-vzayeminakh-z-lyudinoyu (дата звернення: 25.02.2020).

Размещено на Allbest.ru